近年來(lái)，印度經(jīng)濟(jì)以年均8.5％的速度增長(zhǎng)，受到世界的矚目，但其外國(guó)直接投資規(guī)模卻一直是各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)中的滯后因素。受到中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)招商引資效果顯著的成功啟示，2000年，時(shí)任印度貿(mào)易部長(zhǎng)的莫拉索里·馬蘭提出了建設(shè)印度經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展理念。國(guó)大黨上臺(tái)執(zhí)政后，于2005年通過(guò)了《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法案》，將這一理念付諸實(shí)踐，從而使建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為印度政府吸引海外投資的核心戰(zhàn)略。這一法律的頒布使得印度各邦經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)蜂擁而上，到2007年2月底，印度政府已經(jīng)批準(zhǔn)了237個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，占地面積多達(dá)3.45萬(wàn)公頃。

令印度政府始料未及的是，經(jīng)濟(jì)特區(qū)計(jì)劃遭到失地農(nóng)民的激烈反抗，他們拒絕低價(jià)出讓土地，與警察屢屢發(fā)生暴力沖突。2007年10月初，來(lái)自印度各地經(jīng)濟(jì)特區(qū)的近2.5萬(wàn)名失地農(nóng)民從印度中部城市瓜里爾出發(fā)，朝著首都新德里開始了漫長(zhǎng)的徒步游行。將近一個(gè)月后，這些身無(wú)長(zhǎng)物，甚至是穿著一雙拖鞋走完全程的農(nóng)民抵達(dá)了新德里，示威反抗活動(dòng)達(dá)到了高潮。

緣起：征地政策不完備。配套措施不健全

印度經(jīng)濟(jì)特區(qū)計(jì)劃如今所遇到的尷尬局面，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)開發(fā)時(shí)征地政策制定失誤有很大的關(guān)系，而征地政策的制定，又和特區(qū)投資優(yōu)惠、勞動(dòng)就業(yè)等配套政策有內(nèi)在的聯(lián)系。

1、土地管理政策法規(guī)體系不完備，是經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因。印度至今沿用的還是1894年制定的征地法，這項(xiàng)法案允許政府“以公共目的”征用土地，這原本是為了修建灌溉運(yùn)河和公路而制定的法律。但是由于“公共目的”沒有明確的界定，最近幾十年來(lái)，這一法案經(jīng)常被用于從不愿放棄土地的農(nóng)民那里強(qiáng)行購(gòu)買土地。另一方面，從20世紀(jì)70年代開始的印度土地改革一直存在很多漏洞，由于法律陳舊、登記程序復(fù)雜，因此農(nóng)民常常對(duì)土地沒有明確的權(quán)利，在面臨強(qiáng)制征地時(shí)，農(nóng)民在沒有選擇的情況下只能出賣土地，其出賣價(jià)格通常會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。與此同時(shí)，2005年通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法案》對(duì)土地使用的要求過(guò)于寬松，致使許多地方打著建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的旗號(hào)，實(shí)際上從事商業(yè)性的土地開發(fā)，這就相當(dāng)于本應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益負(fù)責(zé)的“公權(quán)力”被濫用，征地法和《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法案》淪為地方政府與商人勾結(jié)起來(lái)進(jìn)行尋租的工具。

以印度某公司在孟買附近的征地為例，該公司想要在孟買郊區(qū)的齊爾勒建立一個(gè)占地3.5萬(wàn)英畝的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，孟買政府負(fù)責(zé)為這個(gè)項(xiàng)目征用45個(gè)村莊的土地。在當(dāng)?shù)?，土地如用于商業(yè)開發(fā)，其征地價(jià)格在每英畝200萬(wàn)盧比到400萬(wàn)盧比之間，而孟買政府以建經(jīng)濟(jì)特區(qū)的名義征地，最多只需補(bǔ)償農(nóng)民40萬(wàn)盧比就可以拿到一英畝地。

2、過(guò)于優(yōu)惠的特區(qū)投資政策造成就業(yè)保障機(jī)制的缺失，是印度經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地問(wèn)題產(chǎn)生的另一個(gè)重要原因。印度政府最初的設(shè)想是經(jīng)濟(jì)特區(qū)吸引外國(guó)企業(yè)投資建廠，失地農(nóng)民經(jīng)過(guò)技術(shù)培訓(xùn)后直接進(jìn)廠工作成為產(chǎn)業(yè)工人。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，由于《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法案》規(guī)定企業(yè)征用土地面積僅需四分之一用于加工業(yè)即可享受特區(qū)待遇，很多企業(yè)便利用這個(gè)空子，將所征土地的大部分用于房地產(chǎn)開發(fā)，只有一少部分用于建廠房、搞制造。這樣，最初以發(fā)展勞動(dòng)密集型制造業(yè)為目的而提出的經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)計(jì)劃，變成了房地產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)興盛的催化劑。失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題得不到解決，生活陷入困境。新德里社會(huì)發(fā)展中心經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿密特·巴杜里認(rèn)為：“比起不公正的成交價(jià)格來(lái)說(shuō)，農(nóng)民在與土地分離后完全喪失生計(jì)的問(wèn)題更為重要?！?/p>

影響：投資環(huán)境日下。經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的征地問(wèn)題激化了印度的社會(huì)矛盾，惡化了投資環(huán)境。對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的抵觸情緒在印度國(guó)內(nèi)像滾雪球一樣愈演愈烈，越來(lái)越多的印度人把外國(guó)企業(yè)視為新的殖民者，外國(guó)企業(yè)的投資活動(dòng)舉步維艱，投資者左右為難。由于不斷發(fā)生反對(duì)投資的抗議活動(dòng)，致使多個(gè)投資項(xiàng)目基本陷于停滯狀態(tài)。有印度經(jīng)濟(jì)分析人士認(rèn)為，“除非這些在農(nóng)村努力掙扎維持生活的人們有足夠的理由相信他們將獲得足夠的土地補(bǔ)償和失去土地后繼續(xù)維持生計(jì)的收入，否則他們就不會(huì)打破目前寧可不發(fā)展經(jīng)濟(jì)也絕不放棄土地的僵局”?？梢?，如果不解決目前的征地問(wèn)題，印度經(jīng)濟(jì)將很難吸引到足夠支撐經(jīng)濟(jì)繼續(xù)高速增長(zhǎng)的投資。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的征地問(wèn)題也成為各地區(qū)在野政治力量攻擊執(zhí)政者的口實(shí)。最為典型的是西孟加拉邦，當(dāng)?shù)胤磳?duì)黨對(duì)在該邦執(zhí)政的印度共產(chǎn)黨(馬克思主義派)[以下簡(jiǎn)稱印共(馬)]就經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地問(wèn)題多次表示不滿，要求該黨主席、西孟加拉邦首席部長(zhǎng)下臺(tái)。其實(shí)，在西孟加拉邦已經(jīng)連續(xù)執(zhí)政30余年的印共(馬)素以勞苦大眾的代言人著稱，2005年《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法案》甫一出臺(tái)，印共(馬)就曾要求中央政府修正經(jīng)濟(jì)特區(qū)的征地政策，設(shè)置最高占地標(biāo)準(zhǔn)。但是由于《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法案》具有法律效力，且在短期經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，各邦特區(qū)競(jìng)相上馬。印共(馬)作為西孟加拉邦的執(zhí)政者當(dāng)然也不想失去這個(gè)吸引外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的好機(jī)會(huì)，于是改變以往對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和征地政策的謹(jǐn)慎態(tài)度，開始大面積收購(gòu)?fù)恋?。害怕失去土地的?shù)萬(wàn)名農(nóng)民采取“挖路障、炸橋梁”的辦法阻止政府征地人員進(jìn)入。政府則組織軍警鎮(zhèn)壓，接連發(fā)生數(shù)起沖突，造成11人死亡，約70人受傷。這樣，西孟加拉邦以草根國(guó)大黨為代表的反對(duì)黨終于找到了口實(shí)，該黨主席宣布絕食抗議，并要求印共(馬)主席、西孟加拉邦首席部長(zhǎng)辭職。在巨大的政治壓力下，考慮到政治大局，該邦政府史無(wú)前例的做出讓步，擱置了經(jīng)濟(jì)特區(qū)計(jì)劃。這樣，圍繞經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地的沖突，成為朝野政黨政治斗爭(zhēng)的工具。

出路：全方位公眾參與有望實(shí)現(xiàn)

作為發(fā)展中的大國(guó)，印度在發(fā)展過(guò)程中不可避免的會(huì)遇到選擇何種發(fā)展模式、如何公正合理的進(jìn)行利益分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧等問(wèn)題。印度發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)過(guò)程中遇到的征地問(wèn)題，說(shuō)到底是在法律保障不健全的情況下，商業(yè)資本(強(qiáng)勢(shì)利益群體)利用地方政府(公權(quán)力)的保護(hù)，“合法”侵占農(nóng)民(弱勢(shì)利益群體)利益的問(wèn)題。

按照傳統(tǒng)觀點(diǎn)，解決這種問(wèn)題的主動(dòng)權(quán)多在中央政府，中央政府通過(guò)完善法律法規(guī)，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，避免地方政府利用公權(quán)力尋租，建立配套的保障措施等等。但是印度的民主基礎(chǔ)好，公民社會(huì)在發(fā)展中國(guó)家中相對(duì)比較成熟，公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督并非只能依靠政府，廣大公眾完全可以參與到其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地問(wèn)題，如果將包括農(nóng)民在內(nèi)的特區(qū)公眾參與政策法規(guī)制定與協(xié)商作為必經(jīng)程序建立起來(lái)，那么政策法規(guī)的制定過(guò)程都是公開的，修改和執(zhí)行過(guò)程也都是透明的，政府和商人要鉆政策空子就比較困難了。經(jīng)過(guò)公眾充分討論的政策法規(guī)會(huì)更具合法性和權(quán)威性，能夠盡可能照顧到各個(gè)利益群體的訴求，實(shí)施起來(lái)也更容易得到公眾的支持。

按照現(xiàn)代政治學(xué)的原理，在一個(gè)社會(huì)中，如果沒有充分的相關(guān)利益者和公眾意見的表達(dá)機(jī)制，就不能平衡各種關(guān)系和利益，無(wú)法達(dá)到建立和諧社會(huì)關(guān)系的目的。政府和專家都很難充分、全面地代表各種不同的利益需求，政府作為管理者只能從各種不同的利益訴求中平衡協(xié)調(diào)各方的利益，這才是最聰明從而得到民眾普遍尊重的政府。

據(jù)印度媒體報(bào)道，在2.5萬(wàn)名失地農(nóng)民聚集在新德里要求土地權(quán)利后，印度政府于2007年10月29日宣布，將成立一個(gè)關(guān)于土地改革的特別委員會(huì)，并就土地政策和加快土地爭(zhēng)議訴訟案件處理等問(wèn)題提出建議。據(jù)悉，該特別委員會(huì)將采取聽證會(huì)、論證會(huì)等方式廣泛聽取包括失地農(nóng)民在內(nèi)的各方意見，并不排除修改《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法案》的可能。“亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)未晚”，如果公眾參與的決策模式真正能夠在該委員會(huì)落實(shí)，那么印度經(jīng)濟(jì)特區(qū)的征地問(wèn)題或許能有一個(gè)各方都滿意的解決方案，從而為印度招商引資計(jì)劃的順利實(shí)施掃清障礙。

(責(zé)任編輯：肖雪晴)