取得改革階段性勝利的歡呼猶在耳邊，農(nóng)信社在2007年初重新陷入等待政府“超常規(guī)救助”的窘境

較之商業(yè)銀行層出不窮的重組、上市故事，啟動于2003年8月的農(nóng)信社改革近來顯得頗為沉寂。

載諸報章的只有今年4月19日央行行長助理易綱對于這項改革進度的介紹：農(nóng)信社改革試點專項票據(jù)的發(fā)行和專項借款的發(fā)放工作已基本完成，截至2006年底，央行共發(fā)行專項票據(jù)1656億元。此外，財政還以保值貼補和稅收減免的方式向農(nóng)信社提供了187億元的資金支持。

按照這一說法，到2006年底，農(nóng)信社“花錢買機制”策略應已“初戰(zhàn)告捷”。然而出人意料的是，此時農(nóng)信社系統(tǒng)卻傳來了“包袱過重、亟待再注資”的呼救聲。

首先，各地的農(nóng)信社真正能達到央行票據(jù)兌付條件的仍是少數(shù)。這一兌付條件包括法人治理、資本充足率、不良資產(chǎn)消化和案件處理等逐項指標?！斑@些條件不是那么容易滿足。”四川當?shù)匾晃槐O(jiān)管官員表示。事實上，從2006年一季度央行和銀監(jiān)會正式啟動專項票據(jù)兌付工作，截至年底僅兌付94.6億元。

“即使完成兌付的也大多不是真達到了條件，央行處于兩難境地。如不兌付，則要面對來自農(nóng)口、銀監(jiān)部門的壓力，被指偏向國有銀行改革?！币晃恢檎弑硎尽?/p>

更重要的是，即使全部資金注入，仍然遠未解決農(nóng)信社的財務困境。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，截至2006年底，按商業(yè)銀行從2001年起通行的貸款風險分類（俗稱五級分類）標準，注資后的農(nóng)信社不良貸款比例仍高達27.7%，這比農(nóng)信社按“一逾兩呆”（也稱四級分類）標準的數(shù)據(jù)要高16個百分點。按照2006年底農(nóng)信社已分類風險資產(chǎn)26362億元計，農(nóng)信社的不良資產(chǎn)仍然有約7300億元。

因此，盡管有著“最后的晚餐”之稱的第一次注資尚未落實，有關第二次注資的呼吁已經(jīng)紛至沓來。業(yè)界一般認為，金融機構的不良資產(chǎn)率在15%以上就很難靠自身消化，如果要將農(nóng)信社的不良資產(chǎn)按五級分類標準降到15％左右，農(nóng)信社需要的再注資額至少3000億元左右。

究竟是一輪改革之前沒摸清家底，還是改革過程中繼續(xù)累積了不良資產(chǎn)？事實上，目前的財務數(shù)據(jù)仍然缺乏外部審計。

在農(nóng)信社注資改革之初，即有專家指出，“在缺乏對農(nóng)信社包括不良資產(chǎn)、運行機制在內的徹底調查和反省，缺乏清晰的改革目標、戰(zhàn)略和方法的情況下，花錢可能買不到機制，過兩三年，農(nóng)信社會重新陷入要求政府救助的怪圈。”時間僅僅過去兩年，當時的預言竟一語成讖。

第一次注資

農(nóng)信社改革的醞釀要早于國有銀行改革。2002年底，在當時銀監(jiān)會和央行尚未分家之時，就由原央行農(nóng)村金融合作司為主制訂出了此次農(nóng)信社改革的整體方案。當時央行內部對此頗有爭議，但最終仍以合作司主導的注資方案為藍本上報國務院，據(jù)稱時任國務院總理的朱镕基作了幾點重要批示，內容包括不拉條條（即不成立全國聯(lián)社）、抓好法人治理、地方政府承擔部分責任、試驗多種模式等。

2003年3月中央政府換屆后，農(nóng)信社的這一改革方案首先獲批。6月27日，國務院印發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案（15號文）》。當年8月，試點從八省市啟動，在兩年間迅速擴展到除海南和西藏兩省區(qū)的全國29個省份。

2003年5月銀監(jiān)會成立后，新上任的銀監(jiān)會副主席李偉負責推進這一改革。此后，農(nóng)信社改革的主導權亦從央行轉向了銀監(jiān)會。

最初改革的基本框架是：改革不搞一刀切，農(nóng)信社可選擇無條件向中央銀行申請再貸款的形式，也可選擇達到改革條件后獲得央行專項票據(jù)的支持，但中央銀行和各省要按50％的比例化解信用社歷史包袱，才可獲得這一注資。與此同時，在組織形式上亦希望進行多種嘗試。央行最初的這一設計，目的是想達到“花錢買機制”的效果。

然而，各地毫無懸念地選擇了央行票據(jù)和省聯(lián)社的管理形式。前者是看重中央銀行的專項票據(jù)是不用歸還、“沒有成本”的注資，后者則是強化對農(nóng)信社的條塊和行政管理，現(xiàn)在被普遍認為是失敗的制度設計。顯然，這一結果與改革設計者的初衷大相徑庭。

根據(jù)2005年6月末的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)信社的股本金總額達到1610億元，平均資本充足率達5.9%，農(nóng)信社不良貸款比率從2002年的36.9%降至17.5%，上半年實現(xiàn)盈利93億元。顯然，這基本上是專項票據(jù)置換因素帶來的，所謂盈利也是在未提足撥備情況下的賬面數(shù)據(jù)。盡管專項票據(jù)的兌付也需要達到若干預設條件才能完成，農(nóng)信社們還沒有真正從央行拿到真金白銀，有關部門還是相當喜悅地向媒體通報了這一“階段性成果”，尤其強調了農(nóng)信社整體“扭虧為盈”的消息。

與財務重組的捷報相伴，在農(nóng)信社的改革過程中，外界一直存在對改革目標、過程、方法、成效的種種質疑。比如省、縣聯(lián)社模式實際上剝奪了股東對農(nóng)信社的權利，使得農(nóng)信社的治理結構殘缺，農(nóng)信社的內部人控制現(xiàn)象難以改變，成本費用急劇上升，農(nóng)信社人均費用從2000年的4萬多增至2004年的7萬多元；為了拿到央行票據(jù)，各地不惜弄虛作假，由地方政府出具分紅承諾函來吸引職工、農(nóng)民入股；農(nóng)信社更不顧實際撥備不足并無真實盈利的情況下年年大派紅利，分紅率高達15％－20％。

事實上，農(nóng)信社財務重組并不徹底的跡象早有表征。2006年4月，銀監(jiān)會接任農(nóng)村金融工作不久的副主席唐雙寧即在公開場合表示，如果按照五級分類的話，農(nóng)信社的不良貸款可能高達30％。農(nóng)信社要走出現(xiàn)在的困境，未來的改革將長達五到十年。顯然，這一說法已為今天的故事埋下了伏筆。

五級分類警鐘

2003年開始的農(nóng)信社改革，是在2002年底的摸底數(shù)據(jù)基礎上設計的。

根據(jù)央行的數(shù)據(jù)，2002年底，全國農(nóng)信社法人機構34909個，虧損面高達55％；農(nóng)信社不良貸款按“一逾兩呆”（現(xiàn)稱四級分類）的口徑是44％，余額為5147億元。根據(jù)改革方案，這些不良資產(chǎn)中很大一部分將通過央行發(fā)行票據(jù)的方式和地方政府共同消化，各負擔50％。

官方數(shù)據(jù)顯示，截至2005年末，全國農(nóng)村合作金融機構（含農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行）不良貸款余額3255億元，比2002年末下降1892億元；不良貸款按比2002年末下降22.1個百分點。全國農(nóng)信社凈資產(chǎn)總額、平均資本充足率、盈利總額三項指標全部由負轉正。

這三項令人振奮的指標并不可靠，原因就在于農(nóng)信社對不良資產(chǎn)的統(tǒng)計口徑仍然是所謂四級分類。

2006年伊始，銀監(jiān)會副主席唐雙寧在全國合作金融監(jiān)管暨改革工作會議上明確提出，當年整體監(jiān)管工作的重點之一，就是在全國合作金融系統(tǒng)范圍內抓好貸款風險分類（俗稱五級分類）工作，要用一年時間由貸款四級分類全面過渡到貸款五級分類，要求農(nóng)信社于2007年實現(xiàn)“雙軌并行”，即實行以五級分類為主、兩種分類數(shù)據(jù)共同報送，為實現(xiàn)“準確分類－提足撥備－做實利潤－資本充足率達標”打好基礎。

應當說，銀監(jiān)會的這一舉措雖然來得晚了一些，卻有正視現(xiàn)實的勇氣。實施貸款五級分類的目的正是促進農(nóng)信社核實風險底數(shù)。事實上，農(nóng)信社是銀行類機構中最晚實現(xiàn)五級分類的。銀監(jiān)會成立以后，就從國有商業(yè)銀行到股份制銀行、城市商業(yè)銀行逐個推進五級分類，以確定更真實的不良資產(chǎn)狀況，要求銀行以此提足撥備和計算資本充足率。

因此，從2006年開始，銀監(jiān)會大力宣傳、積極制訂貸款風險分類實施方案、信貸資產(chǎn)分類指引，多次下發(fā)加強貸款風險分類管理意見，并結合農(nóng)村合作金融機構貸款額小、分散的特點，出臺零售貸款風險分類辦法。銀監(jiān)會的公開信息顯示，東中西部地區(qū)的農(nóng)信社已分別按照各自的條件有步驟有計劃地推行五級分類工作，部分進展快的地區(qū)還在做好五級分類工作的同時嘗試進行了非信貸資產(chǎn)分類以及分類偏離度檢查和遷徙率分析。

數(shù)據(jù)核實工作自然帶來了一些基層人員的擔心，“實施五級分類后會不會影響央行票據(jù)兌付？”但《財經(jīng)》記者在地方調查發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)信社均認為，再注資將是不言而喻的結果。

截至2006年底，農(nóng)信社貸款五級分類的初分和考核驗收工作基本結束，全國已有24414家法人機構實施貸款風險分類，占應實施分類機構的99.58％；已分類資產(chǎn)26362億元，占應分類資產(chǎn)的99.28%。五級分類后的結果如前所述。截至2006年底，農(nóng)信社的不良貸款比例高達27.7%，比四級分類的數(shù)據(jù)要高16個百分點。按農(nóng)信社2005年6月底股本金約為1610億元、盈利近百億元、核銷撥備近200億元的公開數(shù)據(jù)，這意味著即使把所有股本、撥備、盈利都用于彌補不良資產(chǎn)的損失也不夠，農(nóng)信社整體上仍然處于資不抵債的狀態(tài)。

銀監(jiān)會合作部主任臧景范認為，農(nóng)信社現(xiàn)在不良貸款數(shù)額較大的原因是多方面的，既有體制和制度的因素，也有自身經(jīng)營的問題；有縣域金融成本較高的原因，也是政府把農(nóng)信社當作支農(nóng)的主要手段，令其承擔了大量政策性的貸款和干預性的貸款所致。

因此，有關部門希望中央政府再次采取超常規(guī)的方式來解決農(nóng)信社的問題，比如通過票據(jù)再置換的方式或不良資產(chǎn)剝離的方式來解決，并希望財稅政策繼續(xù)給予優(yōu)惠支持。

兩種抉擇

農(nóng)信社的窘狀，一方面使得第一次注資的成果大打折扣，另一方面也為全面反省農(nóng)信社改革、調整改革方案提供了機會。

在第一次注資前，各地為換取央行票據(jù)支持，農(nóng)信社把員工、農(nóng)民都發(fā)動起來，入股資產(chǎn)質量并沒有真正摸清楚的農(nóng)信社，總額已超過千億元。這種情況下，中央政府已是騎虎難下，改革之初所謂交給地方政府管理、今后不良資產(chǎn)也由地方政府負責消化的說法，顯然已無從實現(xiàn)。

專家分析，中央政府面臨兩種選擇。

一種選擇是認可前一段時間的改革“成果”，承認目前農(nóng)信社的財務缺口是由于改革方案推出過于倉促，事先沒有用科學的方法實現(xiàn)摸清農(nóng)信社底數(shù)，造成補貼不足；結論是不提任何條件繼續(xù)進行補助。這是農(nóng)信社自身最樂于看到的。

這種兩段式改革弊病也顯而易見。

首先，現(xiàn)在的五級分類數(shù)據(jù)雖然經(jīng)過監(jiān)管部門的嚴格督查，但仍是缺乏第三方外部審計的數(shù)據(jù)，如何保證這是最后一次注資？

其次，如何分辨新增的不良貸款究竟是嚴格了分類標準增加的，還是在2003年啟動改革后三年管涌的？這無疑為改革帶來巨大的道德風險。

再者，也是最重要的一點是，農(nóng)信社的不良貸款中有更多的部分是由于體制不順、經(jīng)營不善造成的，如果對改革方案和農(nóng)信社的現(xiàn)狀不做深刻反省，事實上不可能推動農(nóng)信社有徹底的改變。

另一種選擇是痛定思痛，全面反思和總結農(nóng)信社改革的教訓，包括改革的目標、試點設計、指導原則、評價標準、時間框架等，對下一步改革時做通盤考慮。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，現(xiàn)在國務院已經(jīng)要求銀監(jiān)會牽頭16個部委制訂有關農(nóng)村金融的改革方案。但有關改革方案還應充分聽取更加中立的各政府部門、研究者的看法。

2005年謝平、徐忠、沈明高發(fā)表的《農(nóng)信社改革得失調查報告》曾指出，評價信用社試點改革能否達成“花錢買機制”的目標的一項核心內容，在于是否建立了一個商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的信用社體制（參見2005年第25期《財經(jīng)》“農(nóng)信社改革得失調查”）。

世界銀行金融專家王君多次指出，從國際情況來看，農(nóng)村金融不等于政策性金融，在目標明確、信息公開、公司治理順暢、市場競爭、利率放開的條件下，農(nóng)村金融完全可以做到財務可持續(xù)。

因此，這需要確定財政補貼、政策性金融和商業(yè)性金融的邊界。應確定農(nóng)信社的目標就是以商業(yè)可持續(xù)的標準為農(nóng)村提供金融服務，不允許農(nóng)信社再以服務三農(nóng)作為政策性負擔的借口。事實上，截至2006年底，全國農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款余額達到9196億元，這不過占農(nóng)信社貸款總量40％左右。

農(nóng)信社改革必須和開放農(nóng)村金融市場和建立退出機制同步進行，唯有如此，才能打破農(nóng)信社在農(nóng)村金融的壟斷地位，從外部機制上使得農(nóng)信社有動力在競爭中降低成本、優(yōu)勝劣汰。在這方面，銀監(jiān)會已有所動作，于去年底出臺了開放農(nóng)村金融市場的諸多政策，進展和成效還有待觀察和總結。不過目前在農(nóng)信社退出機制問題上仍缺乏方案和行動。

農(nóng)信社內部機制改革的重點在完善法人治理結構上，核心是把監(jiān)督和管理分開，把農(nóng)信社的管理權真正還給股東，而不是用加強政府管理來代替股東的監(jiān)督。在股東過于分散的情況下，應推動股東適當集中，并引入能對農(nóng)信社真正負責的股東，使之責權利相統(tǒng)一。這是當前監(jiān)管當局面臨的更棘手的挑戰(zhàn)，也需要對前一段由政府部門主導的農(nóng)信社改革做徹底反省。

如果缺乏上述深層次的改革，農(nóng)信社的第二次注資可以確定不是“最后的晚餐”。