長(zhǎng)期城鄉(xiāng)規(guī)劃分治導(dǎo)致諸多制度性缺陷，走向工業(yè)化和城市化的中國(guó)急需統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，并強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定性

大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路，人民大會(huì)堂式樣的辦公大樓，名目各異的“形象工程”，形形色色的“開(kāi)發(fā)區(qū)”、“新城區(qū)”，這些都是近年來(lái)屢遭詬病又屢禁不止的“建設(shè)亂相”。

4月24日，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案）》（下稱《草案》）首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，該法一旦正式通過(guò)，上述現(xiàn)象有望得到緩解。

《草案》共分七章，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等，總計(jì)73條，全文1.2萬(wàn)字。較之1989年出臺(tái)的僅46條、4000余字的《城市規(guī)劃法》，無(wú)論從內(nèi)容到篇幅都大大拓展，幾乎等同于重新制訂一部新法。

目前，中國(guó)的城市建設(shè)由《城市規(guī)劃法》規(guī)范，農(nóng)村建設(shè)由《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（下稱村鎮(zhèn)條例）規(guī)范，行內(nèi)稱為“一法一條例”。同時(shí)，村鎮(zhèn)條例屬于行政法規(guī)，法律效力低于《城市規(guī)劃法》。

“‘一法一條例’出臺(tái)于十多年前，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)規(guī)劃分治導(dǎo)致諸多制度性缺陷。中國(guó)的工業(yè)化和城市化急需一部統(tǒng)一的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》來(lái)規(guī)范。”中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)石楠對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

規(guī)劃亂相叢生

1949年后，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，所有的建設(shè)和投資都由政府控制，規(guī)劃是“政府計(jì)劃”的附庸，至多是具體項(xiàng)目的“建設(shè)規(guī)劃”。隨著市場(chǎng)化改革的深入，投資主體逐漸多元化，規(guī)劃作為科學(xué)合理利用資源的手段，日益為公眾所重視。

在此背景下，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、著眼于控制城市規(guī)模、偏重規(guī)劃技術(shù)性問(wèn)題的《城市規(guī)劃法》缺陷日漸暴露。

首要問(wèn)題是現(xiàn)行規(guī)劃的“城鄉(xiāng)分治”。據(jù)此開(kāi)展的各類(lèi)規(guī)劃建設(shè)，不僅加劇城鄉(xiāng)二元分割，而且造成諸多“法律空白”。目前，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際上已擺脫了城市總體規(guī)劃的控制；在城鄉(xiāng)結(jié)合部和廣大農(nóng)村，規(guī)劃管理薄弱，建設(shè)項(xiàng)目“遍地開(kāi)花”，規(guī)劃法規(guī)更形同虛設(shè)。

其次，中國(guó)規(guī)劃體制“部門(mén)分割”嚴(yán)重。目前，在中央政府層面，發(fā)改委主導(dǎo)編制“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”；建設(shè)部負(fù)責(zé)編制“全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，主管“村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃”；國(guó)土資源部負(fù)責(zé)編制“土地利用總體規(guī)劃”。這三種規(guī)劃多有沖突，缺乏銜接，業(yè)內(nèi)戲稱“政府規(guī)劃三國(guó)演義”。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，由于規(guī)劃?rùn)?quán)的部門(mén)分割，目前在建設(shè)用地分類(lèi)上，建設(shè)部和國(guó)土資源部就有兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)際上，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該基本統(tǒng)一。土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成很多規(guī)劃難以實(shí)施。

中國(guó)正處于快速城市化階段，地方政府都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)張城市的沖動(dòng)。由于規(guī)劃體制的城鄉(xiāng)分割，政府規(guī)劃?rùn)?quán)“部門(mén)分割”，地方領(lǐng)導(dǎo)就有可乘之機(jī)。“一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖”、“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃全變”，規(guī)劃的執(zhí)行力相當(dāng)差，所謂“紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”，淪為“擺設(shè)”。

有學(xué)者告訴記者，由于各地政府都要加快發(fā)展，在上報(bào)有關(guān)總體規(guī)劃時(shí)，都傾向于虛報(bào)人口規(guī)模。實(shí)踐中曾發(fā)生如此怪事：全國(guó)各地的規(guī)劃匯總后，全國(guó)人口總量竟然高達(dá)30多億人。這無(wú)疑是對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃體制的莫大諷刺。

就《城市規(guī)劃法》本身而言，也有諸多制度缺陷。該法對(duì)規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)定較多，對(duì)規(guī)劃的管理、修編程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任規(guī)定相當(dāng)粗疏。同時(shí)，規(guī)劃的編制和實(shí)施集中于城市政府，缺乏立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，公眾對(duì)規(guī)劃缺乏參與權(quán)和知情權(quán)。

尤其重要的是，制定于1989年的《城市規(guī)劃法》立足于“控制大城市規(guī)?！?，至今早已不合時(shí)宜。城市本是集約利用資源和能源的產(chǎn)物，人為限制城市規(guī)模，不僅沒(méi)有實(shí)際意義，甚至造成土地、能源、投資的浪費(fèi)。實(shí)際上，中央也認(rèn)為“大中小城市應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

正是由于上述諸多缺陷，修改《城市規(guī)劃法》勢(shì)在必行。

突破“城鄉(xiāng)分治”

有規(guī)劃學(xué)者指出，“真正有效的城市規(guī)劃必定是區(qū)域規(guī)劃，必須把城鄉(xiāng)作為整體統(tǒng)一考慮”。中國(guó)目前就城市論城市、重“城市規(guī)劃”、輕“農(nóng)村規(guī)劃”的制度，顯然是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法管理農(nóng)村，不僅損害農(nóng)民利益，而且不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

鑒于此，《草案》除了在法律名稱上有所體現(xiàn)，而且完全打破原來(lái)“一法一條例”的立法框架，在規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改等章節(jié)，把城市規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃的各項(xiàng)規(guī)定融為一體，通盤(pán)考慮，以期有“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”之效。

《草案》在“總則”部分第二條開(kāi)宗明義——“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，必須遵守本法?！彪S后，就對(duì)上述“規(guī)劃區(qū)”進(jìn)行定義：“規(guī)劃區(qū)是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域?！边@就意味著，今后凡是城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)，都由統(tǒng)一的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》約束，前述“一法一條例”將廢止。

為防止城市盲目擴(kuò)張，占用農(nóng)村土地，《草案》第二條要求，各級(jí)政府應(yīng)科學(xué)劃定“規(guī)劃區(qū)”。第40條又規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)“不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可”。這意味著，城鄉(xiāng)建設(shè)只能在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，不得超越規(guī)劃紅線“圈外占地”。

對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定，《草案》第十條明確規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。”如果說(shuō)“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃”原屬城市規(guī)劃范疇，那么“鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”則屬“農(nóng)村規(guī)劃”。今后，這兩者都要由同一部法律規(guī)范。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)審批上，《草案》根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)的實(shí)際，設(shè)定了不同的行政許可：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，建設(shè)活動(dòng)必須取得“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”、“建設(shè)工程許可證”；在村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，只需取得“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”。如屬“使用劃撥土地”的建設(shè)項(xiàng)目，必須取得“項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)”。

《草案》中，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃違法加大了懲處措施。比如，為避免強(qiáng)制拆除違章建筑造成社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，《草案》規(guī)定，在違規(guī)建設(shè)之初，就可責(zé)令建設(shè)單位“停止建設(shè)、限期拆除”，并處以罰款；如繼續(xù)違規(guī)建設(shè)，當(dāng)?shù)卣伞柏?zé)成有關(guān)部門(mén)查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等”。

規(guī)范“規(guī)劃?rùn)?quán)”

此次《草案》立足于強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定性，對(duì)地方政府規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改做出嚴(yán)格、詳細(xì)的程序性規(guī)定，并明確了監(jiān)督檢查規(guī)則，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。尤其突出的是，強(qiáng)化了中央和省級(jí)政府對(duì)基層政府規(guī)劃?rùn)?quán)的監(jiān)督。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，強(qiáng)制性規(guī)劃?rùn)?quán)是政府極重要的權(quán)力。規(guī)劃?rùn)?quán)的不當(dāng)行使，可能損害公共利益和民眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，或者造成個(gè)人、集體和企業(yè)的損失。因此，在世界范圍內(nèi)，政府性規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改，都必須有社會(huì)公眾的充分參與，并接受全社會(huì)的監(jiān)督。

按照該《草案》，城鄉(xiāng)規(guī)劃分為“總體規(guī)劃”和“詳細(xì)規(guī)劃”兩類(lèi)；后者又分為“控制性詳細(xì)規(guī)劃”和“修建性詳細(xì)規(guī)劃”?！翱刂菩栽敿?xì)規(guī)劃”用于“確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)及使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置及空間環(huán)境控制”，“修建性詳細(xì)規(guī)劃”則“用以指導(dǎo)各項(xiàng)建筑和工程設(shè)施等施工設(shè)計(jì)”。

《草案》第15條規(guī)定，“總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年”；第32條規(guī)定，城市、縣、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)制定近期建設(shè)規(guī)劃，“近期建設(shè)規(guī)劃的規(guī)劃期限為五年”。

在中央層面，國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)組織編制“全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，用于指導(dǎo)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制?！叭珖?guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”由建設(shè)部報(bào)國(guó)務(wù)院審批。據(jù)記者了解，“全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”目前已基本編制完成，即將上報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

依照《草案》，各省制訂的“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”、省會(huì)城市和國(guó)務(wù)院指定的市的城市總體規(guī)劃，亦由國(guó)務(wù)院審批。值得注意的是，《草案》第20條專(zhuān)門(mén)規(guī)定，“首都的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮中央國(guó)家機(jī)關(guān)用地布局和空間安排的需要”。

目前，全國(guó)有86個(gè)主要城市的“城市建設(shè)總體規(guī)劃”需報(bào)國(guó)務(wù)院審批，包括直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、沿海開(kāi)放城市等，幾乎涵蓋了中國(guó)所有的大城市。加之“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”亦由國(guó)務(wù)院審批，這強(qiáng)化了中央對(duì)地方政府規(guī)劃的調(diào)控。

對(duì)于省以下各級(jí)政府規(guī)劃，《草案》基本上是“下管一級(jí)”。如對(duì)省以下城市，其城市總體規(guī)劃應(yīng)報(bào)省級(jí)政府審批；縣級(jí)政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，經(jīng)縣級(jí)政府審批后報(bào)縣人大備案。處于中國(guó)行政體系末梢的鎮(zhèn)政府，其總體規(guī)劃需經(jīng)鎮(zhèn)人大審查同意后報(bào)縣級(jí)政府審批；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，報(bào)縣級(jí)政府審批。

為防止地方政府領(lǐng)導(dǎo)擅自修改規(guī)劃，解決“一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖”，《草案》較原《城市規(guī)劃法》新增“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”一章，嚴(yán)格規(guī)定了規(guī)劃修改的范圍和程序。

比如，對(duì)“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”修改，《草案》規(guī)定的范圍只有五類(lèi)：一是上級(jí)政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃變更；二是行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃；三是因國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重大建設(shè)工程確需修改規(guī)劃；四是經(jīng)評(píng)估確需修改規(guī)劃；五是規(guī)劃審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的情形。同時(shí)規(guī)定，修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，必須按原審批程序報(bào)批。

國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院副總工程師鄭偉元認(rèn)為，在中國(guó)，規(guī)劃是一種政府行為。由于中國(guó)是行政推動(dòng)的城市化，當(dāng)前規(guī)劃違法的主體還是地方政府。因此，“規(guī)劃調(diào)控的主要對(duì)象還應(yīng)是各級(jí)地方政府?！睘榇耍恫莅浮反蟠髲?qiáng)化了中央對(duì)地方規(guī)劃、上級(jí)對(duì)下級(jí)規(guī)劃?rùn)?quán)的監(jiān)督。

與此同時(shí)，《草案》也強(qiáng)化了對(duì)規(guī)劃違法責(zé)任人的懲處力度。如第57條，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)查處城鄉(xiāng)規(guī)劃違法行為時(shí)，如“發(fā)現(xiàn)有國(guó)家工作人員違法，依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)向其任免機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)提出處分建議”；第72條規(guī)定，“各級(jí)人民政府及其規(guī)劃主管部門(mén)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

走向“規(guī)劃法典”

亦有學(xué)者向記者指出，此次《草案》把城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃通盤(pán)考慮，自有標(biāo)志性意義；但從相關(guān)條款和篇幅看，依然偏重“城市建設(shè)規(guī)劃”，“農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃”依然比較薄弱。

更有學(xué)者認(rèn)為，雖然立法力圖體現(xiàn)“城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性、全局性”，但主要還是一部“城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃法”，并非真正意義上的“規(guī)劃法”。

采訪中，有學(xué)者透露，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案）》于去年11月由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)后，本應(yīng)提交去年12月底的全國(guó)人大常委會(huì)一審，但由于有中央部委對(duì)“草案”重新提出異議，后才推遲至今年4月上會(huì)審議。由此可見(jiàn)，該法不僅觸及相關(guān)中央部門(mén)的利益，甚或涉及整個(gè)規(guī)劃行政體制的重構(gòu)。

制訂一部統(tǒng)一、完整的《中華人民共和國(guó)規(guī)劃法》，一直是規(guī)劃學(xué)界的理想。但是，受制于現(xiàn)有行政管理體制，實(shí)現(xiàn)這一理想尚需時(shí)日。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前由法律授權(quán)編制的各類(lèi)政府規(guī)劃多達(dá)83種，其中“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃”、“土地利用總體規(guī)劃”都屬綜合性規(guī)劃，但強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)各有不同。如國(guó)土資源部門(mén)強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，建設(shè)部門(mén)更強(qiáng)調(diào)增加城市用地，發(fā)改委系統(tǒng)則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的宏觀性和全局性。

這些規(guī)劃相互之間基本上沒(méi)有銜接，相關(guān)技術(shù)指標(biāo)和依據(jù)的基礎(chǔ)資料都不一致。兩三年前，發(fā)改委曾試圖牽頭制訂全國(guó)統(tǒng)一的《規(guī)劃編制條例》，但遭到諸多中央部委反對(duì)，最后只能以“國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法”面世，僅作為部門(mén)規(guī)章頒行。

溫家寶總理曾強(qiáng)調(diào)：“城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作?！?月24日，建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾就《草案》向全國(guó)人大常委做說(shuō)明時(shí)則指出，“城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃密切相關(guān)”，必須“相互銜接、相互協(xié)調(diào)”。

盡管如此，但《草案》第四條僅對(duì)上述三種綜合性規(guī)劃的關(guān)系作出原則性規(guī)定，即“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃銜接”。

諸多規(guī)劃學(xué)者認(rèn)為，雖然《草案》首次奠定了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法律框架，強(qiáng)化了規(guī)劃的公眾參與和監(jiān)督處罰，但由于同時(shí)回避了現(xiàn)有規(guī)劃?rùn)?quán)的行政分割等體制矛盾，在審議中必然引發(fā)諸多爭(zhēng)議；即使三審順利通過(guò)，對(duì)其執(zhí)行也只能謹(jǐn)慎樂(lè)觀。

規(guī)劃學(xué)者指出，規(guī)劃立法的理想模式，應(yīng)由全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院牽頭，跳出部門(mén)利益的窠臼，從公共政策的角度，強(qiáng)化規(guī)劃制定、實(shí)施和修改的公眾參與；未來(lái)應(yīng)在總結(jié)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制訂一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的、規(guī)范各類(lèi)政府規(guī)劃的《規(guī)劃法典》。

“規(guī)劃立法的最終目標(biāo)，就是把現(xiàn)有各類(lèi)規(guī)劃法律和規(guī)范融為一體，構(gòu)筑覆蓋城鄉(xiāng)的、統(tǒng)一的規(guī)劃法典，這可能需要十幾年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間?！敝袊?guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。