各監(jiān)管機構(gòu)要做到有效運作，必須在從機構(gòu)設(shè)計到運作程序上遵從公正、透明、專業(yè)、獨立、誠信、可問責(zé)等基本原則，并在監(jiān)管的規(guī)則和程序上保持一致性

國家食品藥品監(jiān)督管理局前局長鄭筱萸違法違紀案件，揭示出的不僅僅是醫(yī)藥監(jiān)管問題。目前，在我國的金融監(jiān)管、電力監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域，同樣存在各種各樣的矛盾和困惑。不過需要指出，同發(fā)生在各地交通建設(shè)、土地管理、人事安排，乃至黨政工作等其它領(lǐng)域的所有腐敗案一樣，這些都是行政權(quán)力沒有得到有效約束的必然結(jié)果，而非專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)所獨有。

中國的改革是從一個政府包攬一切的經(jīng)濟體制開始的。隨著市場的發(fā)育，政府的職能應(yīng)該做出相應(yīng)的調(diào)整。例如在醫(yī)藥領(lǐng)域，過去由政府擁有和管理的企業(yè)直接負責(zé)藥品生產(chǎn)、流通和使用的格局，已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變到多種所有制企業(yè)生產(chǎn)、市場化流通、政府監(jiān)督管理的新格局。

發(fā)達市場經(jīng)濟國家監(jiān)管機構(gòu)是在一個法律制度比較完善、企業(yè)和公民法律意識較強的環(huán)境下產(chǎn)生和演變的，政府的監(jiān)管權(quán)力從開始就受到各種法律和行政程序的制約，特別是一直受到媒體的嚴格監(jiān)督，所以監(jiān)管機構(gòu)公然貪贓、大面積瀆職的情況較少發(fā)生。

在中國，從政府主導(dǎo)一切轉(zhuǎn)向政府部門在法律約束下行使有限權(quán)力、透明行政、有效問將是一個漫長的過程，即使是責(zé)任和權(quán)力相對明確的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管人員的理念也往往受到傳統(tǒng)行政命令方式影響，難以自覺地基于公平規(guī)則進行透明監(jiān)管。雖然過去20多年我們陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范權(quán)力運行的行政法規(guī)，使政府過去那種“說你行你就行”、“說你不行就不行”自由裁量權(quán)得到一定程度的遏制，但這種行政權(quán)力無邊的觀念并沒有徹底根除，還沒有建立有效的機制對政府權(quán)力實施有效的約束。在這種情況下，隨著經(jīng)濟社會事務(wù)的復(fù)雜性不斷增加，權(quán)力缺乏約束的弊端越來越多、所造成的危害越來越大。在現(xiàn)實中，監(jiān)管領(lǐng)域所出現(xiàn)的監(jiān)管不力、監(jiān)管缺位、監(jiān)管過度、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，就是經(jīng)濟社會急劇變革的過程中行政管理改革落后的必然結(jié)果。

監(jiān)管機構(gòu)干預(yù)市場交易行為所依據(jù)的規(guī)則必須對所有利益相關(guān)者都要公平，而不論其所有制形式和在交易中的地位，以確保公平競爭。各利益相關(guān)方有權(quán)利參與規(guī)則的形狀和制定，并最后根據(jù)公共利益的需求進行權(quán)衡取舍（政府應(yīng)該永遠代表公共利益）。 因此，要做到各監(jiān)管機構(gòu)有效運作，必須在從機構(gòu)設(shè)計到運作程序上，遵從公正、透明、專業(yè)、獨立、誠信、可問責(zé)等基本原則，并在監(jiān)管的規(guī)則和程序上保持一致性。

首先，監(jiān)管的規(guī)則和過程必須透明。無論GMP認證、藥品準入審批、企業(yè)違規(guī)處罰等，規(guī)則的內(nèi)容必須清楚，法律依據(jù)必須明確，監(jiān)管的程序必須透明，包括決策程序和決策結(jié)果都必須及時全面地向社會公開。而在現(xiàn)實中，我們看到無論是準入審批還是違規(guī)處罰，監(jiān)管決策大多數(shù)是不透明的。正是這種不透明，為監(jiān)管機構(gòu)人員的違規(guī)違法、徇私舞弊提供了機會。

其次，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該按照監(jiān)管規(guī)則，透明、獨立、專業(yè)化地行使決策權(quán)。在現(xiàn)有行政管理體制格局下，監(jiān)管決策往往難以擺脫相關(guān)政府部門的干預(yù)，特別是地方政府出于地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，往往會對監(jiān)管機構(gòu)施加壓力。由于省級監(jiān)管機構(gòu)歸同級政府管理，所以來自地方政府對監(jiān)管決策的干擾非常普遍，在食品藥品監(jiān)管中如此，在環(huán)境監(jiān)管中尤甚。

監(jiān)管的有效性，來源于監(jiān)管機構(gòu)“言必信、行必果”、公正執(zhí)法所建立的誠信；對法律和規(guī)則的尊重，是依靠執(zhí)法者嚴格懲處違規(guī)者而建立的。對違規(guī)者的寬容就是對規(guī)則的破壞，其結(jié)果不但導(dǎo)致市場的混亂，也使監(jiān)管機構(gòu)乃至政府信譽的喪失。在社會信譽普遍缺失的情況下，政府通過包括監(jiān)管機構(gòu)在內(nèi)的部門嚴格執(zhí)法有助于凈化社會風(fēng)氣，同時也有助于建立政府的信譽和威信。但我們許多監(jiān)管機構(gòu)并沒有做到誠信監(jiān)管。

第三， 應(yīng)該有一個對監(jiān)管機構(gòu)進行有效問責(zé)的完善機制，使監(jiān)管者對政府負責(zé)，對受監(jiān)管決策影響的所有利益相關(guān)者負責(zé)。在制度設(shè)計上，要建立一套有效規(guī)則和完整的程序，包括可訴條款，允許和鼓勵受監(jiān)管影響的所有利益相關(guān)者，對監(jiān)管機構(gòu)的亂決策和不決策向法庭或上級政府部門提起申訴，促使監(jiān)督監(jiān)管機構(gòu)有效履行職責(zé)，避免監(jiān)管機構(gòu)亂監(jiān)管和不監(jiān)管。

對監(jiān)管的問責(zé)，并不僅僅體現(xiàn)在出現(xiàn)監(jiān)管問題時撤換某一級監(jiān)管人員，而是要按照一定的程序，確認監(jiān)管各環(huán)節(jié)不同行為主體所承擔(dān)的責(zé)任，檢查和彌補監(jiān)管規(guī)則和程序上的缺陷。問責(zé)機制是否完整，應(yīng)該看是否有公開、便捷的程序讓企業(yè)對監(jiān)管機構(gòu)是否按程序公正、及時、高效地完成審批提出質(zhì)疑，消費者是否能對監(jiān)管機構(gòu)提出批評或訴訟，傳媒是否能遵循一定的程序?qū)ΡO(jiān)管機構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)的一般情況或?qū)δ稠椌唧w的監(jiān)管決策提出質(zhì)疑和繼續(xù)調(diào)查性報道，以及是否有完整的程序保證法庭或相關(guān)政府部門及時處理監(jiān)管機構(gòu)的失職、違規(guī)、違法等。

目前，我們已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》和《行政復(fù)議法》，但很少有企業(yè)和個人對監(jiān)管機構(gòu)的決策向法院或上級機構(gòu)提出申述，其原因是對現(xiàn)有的法律制度保障其合法權(quán)利缺乏信心。缺乏相應(yīng)的機制保障被監(jiān)管者的權(quán)益，使被監(jiān)管者往往以逆來順受的態(tài)度對待監(jiān)管中的不公平，助長了監(jiān)管機構(gòu)部分人員違規(guī)違法亂監(jiān)管的風(fēng)氣，影響了政府監(jiān)管的有效性。藥監(jiān)局所出現(xiàn)的問題，充分地證明了這一點。加強問責(zé)，是我國目前推進行政管理體制改革、提高政府行政效率所面臨的一個普遍但非常的重要問題。正是由于法律環(huán)境和制度設(shè)計中的種種缺陷，導(dǎo)致了包括藥監(jiān)局在內(nèi)的政府部門和監(jiān)管機構(gòu)存在諸多問題。

除了上述有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)自身運作方面所存在的問題，缺乏包括媒體在內(nèi)的社會監(jiān)督也是監(jiān)管機構(gòu)的諸多問題長期的得不到解決的原因。有關(guān)的報道指出了，藥監(jiān)系統(tǒng)的一些違規(guī)違紀問題早有所暴露，但卻沒有得到有關(guān)部門的重視，也沒有引起全社會的關(guān)注，致使后果越來越嚴重。中外的歷史表明，傳媒在監(jiān)督政府依法行政方面一直起作必不可少的作用。在目前社會急劇變革、地方和部門利益日益分化凸現(xiàn)的情況下，在黨和政府直接掌控下的傳媒應(yīng)該能夠也必須充分發(fā)揮其反映社情民意、呼喚社會關(guān)注、約束政府和部門行為的作用。

美國進步時代的領(lǐng)軍人物、上個世紀之交擔(dān)任總統(tǒng)的西奧多·羅斯福指出：“每個新的社會關(guān)系都會產(chǎn)生新的不道德行為，也許我們過去管它叫罪惡。社會要經(jīng)過很長時間才能夠把這種罪惡變成可以用法律手段有效懲罰的犯罪”。這真實地反映了一個世紀前正處在工業(yè)化高潮時期的美國，社會經(jīng)濟急劇變革，所出現(xiàn)的損害消費者權(quán)益的種種行為。當(dāng)時的美國，無論從立法上還是從行政手段上都沒有充分的準備。而正是那個時代一些富有正義感的記者，對市場中弄虛作假、巧取豪奪行為深入揭露，喚醒了民眾的改革訴求，激發(fā)了包括政治家在內(nèi)的一批進步人士的改革勇氣，推進了美國市場制度的建設(shè)。美國于1906通過《肉品檢查法》和《純凈食品和藥品法案》，并根據(jù)后者成立了美國聯(lián)邦的第一個專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，那就是FDA的前身。100年來，F(xiàn)DA有效地保障了美國人的健康，促進了食品醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展，目前成為一個擁有9000多雇員、5個地區(qū)分局、170個辦公地點、13億美元的年度預(yù)算、對超過1萬億美元的食品藥品產(chǎn)業(yè)實施監(jiān)管的聯(lián)邦機構(gòu)。

中國正處在走向市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會的過程中，許多國家?guī)装倌曜哌^的路程，我們需要壓縮到短短幾十年完成。從一定意義上，我們目前所處的市場發(fā)展情況，同美國100年前美國市場經(jīng)濟發(fā)展的情況有許多類似之處。經(jīng)濟體制改革改變了過去經(jīng)濟社會運行的格局，創(chuàng)造了無數(shù)以逐利為目的的企業(yè)，形成了消費者、企業(yè)、行業(yè)組織、政府等不同主體之間新權(quán)責(zé)和利益關(guān)系，因而產(chǎn)生了許多新的經(jīng)濟和社會問題。 但由于法律體系和市場制度不完善，整個社會信用嚴重缺失，經(jīng)濟秩序混亂，欺詐、作假嚴重，往往有部分不法商人不顧道德倫理底線而為牟利而損害消費者健康。在這種情況下，認為“最小的政府是最好的政府”是不切合實際的。政府必須完善法律法規(guī)和加強執(zhí)法，嚴厲懲處違法者，保護國民的健康。

與其它發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展所經(jīng)歷的過程不同，我們的政府力量已然十分強大，但由于缺乏有效的約束機制，這種權(quán)力很容易被商業(yè)力量所腐蝕。這樣我們就看到，一方面，有毒食品、假藥劣藥屢禁不止，危及人民健康，人民覺得監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管不足、政府沒有履行應(yīng)盡之責(zé)；另一方面企業(yè)感到政府監(jiān)管部門干預(yù)過度，行政機關(guān)和監(jiān)管機構(gòu)設(shè)租受賄，加重企業(yè)負擔(dān)。監(jiān)管領(lǐng)域所暴露的種種問題，都是因為監(jiān)管機構(gòu)未能有效履行職責(zé)、權(quán)力未得到有效的制約得結(jié)果。我們必須從中吸取的教訓(xùn)，就是要系統(tǒng)推進行政管理體制改革，推動政府行政的公開透明，加強對行政行為的監(jiān)督約束，特別是要鼓勵傳媒和全民的監(jiān)督。

值得欣慰的是，執(zhí)政黨和政府已經(jīng)著手從制度上解決這些問題。不但胡錦濤總書記在中央紀委第七次全會上強調(diào)要加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和政府自身建設(shè)，國務(wù)院總理溫家寶還親自主持了國務(wù)院常務(wù)會議，聽取了鄭筱萸案件的調(diào)查情況，在重申堅決反腐敗的同時，強調(diào)要推進制度建設(shè)，從制度上規(guī)范行政權(quán)力運行，防止濫用權(quán)力，從源頭上防治腐敗。同時總理特別強調(diào)，要貫徹2004年開始實施的行政許可法，繼續(xù)深化行政審批制度改革，推行推進行政審批公開，實行“陽光”透明審批，并強調(diào)分工合理、職責(zé)清晰，相互監(jiān)督和制約。這同本屆政府一直強調(diào)的推進依法行政、建立法治政府的目標是一致的。法治政府就是有限政府、透明政府和可問責(zé)的政府。

實際上，自1999年通過《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》以來，政府加強了有關(guān)政府職能定位、提高政府效率的立法，而許多法律的立法理念都比較先進。特別是2003年通過、2004年開始實施的《行政許可法》，規(guī)定了政府在市場經(jīng)濟中有關(guān)市場準入有關(guān)監(jiān)管的職能。該法律明確規(guī)定，除了涉及公共利益、稀缺資源分配等六類情況下政府必須設(shè)立行政許可外，應(yīng)該更多地依靠行政相對主體自主決定，鼓勵行業(yè)組織或者中介機構(gòu)進行自律管理，利用市場競爭機制實施有效調(diào)節(jié)，并更多地利用法律和其它行政機構(gòu)事后監(jiān)督的方式進行管理。應(yīng)該說，行政許可法對政府通過事前的審批行為干預(yù)市場經(jīng)濟運行的權(quán)力進行了嚴格的限制。

同年實施的《全面推進依法行政綱要》，進一步提出要在10年內(nèi)能建立法治政府，達到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本要求。并更進一步提出，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關(guān)不要通過行政管理去解決。這是對政府行政權(quán)力的進一步限制，要求行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，其本質(zhì)就是要依法治權(quán)，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，以法治政府建設(shè)推進法治社會的建設(shè)。國務(wù)院原則在2007年初原則通過、4月24日正式發(fā)布了《政府信息公開條例》，并將從2008年5月1日起正式實施。這更使我們對實施透明行政、建設(shè)陽光政府、加強政府問責(zé)充滿期待，對法治政府、法治社會的最終到來充滿信心。

危機推動改革，是世界發(fā)展的通則。藥監(jiān)局的問題暴露以后，中央政府高度重視，藥監(jiān)局系統(tǒng)內(nèi)部也在進行全面的整改。這是一次推動政府職能轉(zhuǎn)變、建立法治政府的重要契機。我們可以率先要求專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)吸取藥監(jiān)局運行中出現(xiàn)問題的教訓(xùn)，依照《行政許可法》減少和簡化準入監(jiān)管，按照公正、透明、專業(yè)、獨立、誠信、可問責(zé)的原則完善政府監(jiān)管機構(gòu)，有效履行監(jiān)管責(zé)任，率先將政府依法行政和陽光行政的理念落到實處。同時完善法律法規(guī)，確定所有責(zé)任主體的權(quán)責(zé)，嚴格懲處違法者。在需要政府實施專業(yè)監(jiān)管的領(lǐng)域，形成一套政府監(jiān)管機構(gòu)有效監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會主動自律、消費者權(quán)益保護組織積極參與、企業(yè)傳媒充分發(fā)揮監(jiān)督作用、全社會參與監(jiān)督的新型治理機制。這將為推動我國行政管理體制改革、實現(xiàn)法治政府建設(shè)做出貢獻，為建立在我國建立現(xiàn)代國家制度探索新道路。