改革和建立公私合作制的動(dòng)因

我國(guó)市政公用事業(yè)選擇市場(chǎng)化和吸引非公資本的政策與國(guó)外1980年代以來公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管、私有化和建立公私合作制的原因是基本相同的，無外乎減輕政府財(cái)政壓力、改善資源配置效率和提高企業(yè)生產(chǎn)效率。但由于我國(guó)處于工業(yè)化和城市化雙重驅(qū)動(dòng)過程，資本的需求更加重要，而且壟斷性國(guó)有企事業(yè)的經(jīng)營(yíng)軟約束更加突出，因此改革即顯得更加必要和迫切。

投資總量不足，供需矛盾仍然突出。從新增需求看，相對(duì)于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求，城市市政公用設(shè)施的投資總量仍然不足。我國(guó)目前正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，從1998年以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每年提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，每年由于城鎮(zhèn)化水平提高，城鎮(zhèn)人口新增約2000萬人，新增的城鎮(zhèn)人口由過去的農(nóng)民變?yōu)槭忻?，這將對(duì)市政公用設(shè)施產(chǎn)生極大需求。2003年底我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)40%，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率在30%到70%之間都是基礎(chǔ)設(shè)施加速增長(zhǎng)時(shí)期，因此，未來的幾十年中，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導(dǎo)致的對(duì)市政公用設(shè)施的需求將十分龐大，要滿足這些需求，就需要不斷地加大投資力度。

從現(xiàn)有水平來看，我國(guó)人均享用的市政公用設(shè)施水平仍然有待提高。按新的統(tǒng)計(jì)口徑，2003年我國(guó)城市自來水普及率只有86.15%，污水處理率只有42.9%。2003年我國(guó)城市人均道路面積為9.34平方米，與國(guó)外一般發(fā)達(dá)國(guó)家20～40平方米相比，為1／5到1／2。我國(guó)城市道路面積率平均為8.59%，而國(guó)際上這一比例較高的城市如華盛頓為43%、紐約為35%。比例適中的城市如倫敦為25%、巴黎為23%。比率偏低的城市如東京為13%。國(guó)際上通常道路面積率不應(yīng)低于20%。但我國(guó)仍在執(zhí)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GBJ137－90》規(guī)定的城市道路面積率為8%～15%，屬較低水平。在交通出行結(jié)構(gòu)中公交出行平均只占10%左右。

從結(jié)構(gòu)上看，特別是與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的城市污水處理和垃圾處理設(shè)施不足。

從投資水平來看，城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例仍然較低。從建國(guó)以來直到1991年，我國(guó)城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資占GDP的比重一直低于1%，“八五”期間平均為0.8%，“九五”期間增長(zhǎng)到1.7%，2003年上升到4462億元，占3.82%。但是由于我國(guó)市政建設(shè)以往欠賬嚴(yán)重，因此要滿足社會(huì)需求，還需大大提高投資水平。

融資渠道狹窄，社會(huì)直接投資較少。我國(guó)城市建設(shè)規(guī)模的增長(zhǎng)，主要還是依靠政府動(dòng)員財(cái)政性資源來應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求的模式來實(shí)現(xiàn)的。2002年全國(guó)城建資金3150億元，從融資結(jié)構(gòu)來看：中央和地方財(cái)政資金占30%，有政府背景的國(guó)內(nèi)銀行貸款占30%，各項(xiàng)政策性收費(fèi)（包括土地出讓收入）占20%，以上80%的資金都是依靠政府信用或依靠行政力量取得的。真正由外商和民間直接投資，包括發(fā)行債券和股票等資本市場(chǎng)的融資總量不足20%。所以，從目前的情況看，市政公用設(shè)施投資主體仍然單一，市政公用設(shè)施無論其可經(jīng)營(yíng)程度如何，以政府投資為主，政企不分、政事不分，壟斷經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重，由于政策環(huán)境或利益激勵(lì)機(jī)制不完善等原因，社會(huì)資本進(jìn)入仍存在著一定的困難。未來隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，要滿足城市發(fā)展的需求，僅靠政府籌集建設(shè)資金是難以實(shí)現(xiàn)的，所以必須通過改革積極拓寬融資渠道，擴(kuò)大民間資本投資的規(guī)模。

國(guó)企改革滯后，資金效率不高，服務(wù)問題突出。市政公用設(shè)施業(yè)中國(guó)有企業(yè)比重較高，管理機(jī)制不合理，缺乏優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)，作為國(guó)有企業(yè)還為政府承擔(dān)了大量的義務(wù)，社會(huì)負(fù)擔(dān)重，所以資金效率較低。如表面上看供水企業(yè)已經(jīng)走向市場(chǎng)并進(jìn)行了公司制改造，但在許多地方，企業(yè)“婆婆”依然存在，政府在供水市場(chǎng)整頓、供水法規(guī)執(zhí)行、營(yíng)造發(fā)展環(huán)境等方面的“缺位”，在企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、法人結(jié)構(gòu)治理、企業(yè)重大決策中的“越位”，使供水企業(yè)難以按市場(chǎng)規(guī)律辦事。目前全國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的市場(chǎng)機(jī)制正在逐步完善，用工制度不斷改革，但無破產(chǎn)之憂的市政公用企業(yè)卻幾乎成了新的鐵飯碗，全國(guó)供水行業(yè)的國(guó)有企業(yè)平均富余人員約占50%，全國(guó)公交企業(yè)的人車比平均為1:11，但改革進(jìn)展較好的城市只有1:3到1:4，高低相差４倍，單位公里成本高低相差７倍。據(jù)2003年１～11月份部分公用企業(yè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，全國(guó)66個(gè)城市的公交企業(yè)虧損面為80%，其中，東三?。祩€(gè)城市的公交企業(yè)全部虧損；全國(guó)８９個(gè)城市供水企業(yè)單位售水成本平均為1287元／千立方米，虧損面為60％。供暖問題在東北一直比較突出，由于多年來采曖費(fèi)收繳困難，拖欠供暖企業(yè)收費(fèi)較多，企業(yè)運(yùn)行困難。因此，有很多民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為公用事業(yè)商機(jī)無限，他們之所以愿意投資到市政公用設(shè)施業(yè)，主要是看到了這個(gè)行業(yè)存在的巨大效率空間。

由于長(zhǎng)期的行政性壟斷，公用事業(yè)企事業(yè)單位缺乏為公眾服務(wù)的意識(shí)，而且濫用壟斷權(quán)力、霸王條款侵害消費(fèi)者利益，歷年均成為消費(fèi)者投訴的熱點(diǎn)。據(jù)國(guó)家工商行政管理局報(bào)告顯示：公用企業(yè)利用獨(dú)占地位侵權(quán)成為2001年消費(fèi)者申訴舉報(bào)的十大熱點(diǎn)問題之一。其中供水、煤氣等服務(wù)領(lǐng)域投訴達(dá)10670件，這些企業(yè)通過控制終端產(chǎn)品、濫收費(fèi)用等侵害消費(fèi)者權(quán)益。

擴(kuò)大內(nèi)需和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重要求。2000年世紀(jì)之交，國(guó)內(nèi)正面臨經(jīng)濟(jì)緊縮的困境。中央連續(xù)推出積極的財(cái)政和貨幣政策以保證積極的高速發(fā)展，但正如以上提到的，如果過度依靠政府直投資和銀行負(fù)債，必然又將加大金融風(fēng)險(xiǎn)。因此鼓勵(lì)社會(huì)投資，就可以在相當(dāng)程度上達(dá)到擴(kuò)大內(nèi)需和降低金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重目的。

鼓勵(lì)和規(guī)范公私合作制的政策和法規(guī)

我國(guó)關(guān)于推進(jìn)市政公用事業(yè)領(lǐng)域改革的各項(xiàng)政策和法規(guī)集中出現(xiàn)在2000年之后，體現(xiàn)出中央和地方政府在推動(dòng)市政公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革和引入公私合作制方面的的迫切性和制度建設(shè)的理性取向。

事實(shí)上，在建設(shè)部推出《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（2002年12月）和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2003年5月）之前，中央政府各部門先后出臺(tái)的一些政策已經(jīng)對(duì)推進(jìn)市政公用設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)化提供了必要的政策環(huán)境。

在建設(shè)部推出上述《意見》和《辦法》之后，各地政府更積極根據(jù)國(guó)家政策要求，制定開放市政公用設(shè)施市場(chǎng)的范圍、步驟和關(guān)鍵細(xì)節(jié)的法規(guī)規(guī)章。如北京市《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》（2003年10月）和深圳市《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》（2003年5月）。但如何將一般的宏觀號(hào)召向具體可操作的政策文件轉(zhuǎn)化是非常關(guān)鍵的，它關(guān)系到市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，要特別加以研究和明確。如經(jīng)營(yíng)性市政公用設(shè)施實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，如何對(duì)待新建設(shè)施的產(chǎn)權(quán)問題；特許經(jīng)營(yíng)期限如何確定；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取是否要付費(fèi)；特許經(jīng)營(yíng)到期后資產(chǎn)如何處置；現(xiàn)企事業(yè)單位如何平穩(wěn)改革；如何平衡價(jià)格（收費(fèi)）與企業(yè)回報(bào)的關(guān)系；如何建立必要的補(bǔ)貼機(jī)制；政府如何實(shí)施有效監(jiān)管等等問題。在這些問題上，既要借鑒國(guó)際上成功的經(jīng)驗(yàn)，也要找出適合我國(guó)的特點(diǎn)的有效做法。

因此在2004年，建設(shè)部又制定了《城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》，供各地在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度時(shí)參考。但在在印發(fā)這個(gè)通知時(shí)，建設(shè)部同時(shí)強(qiáng)調(diào)“該《示范文本》主要體現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的原則性規(guī)定。各地在簽定具體項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)睾途唧w項(xiàng)目的實(shí)際情況，對(duì)《示范文本》規(guī)定的原則性內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。該《示范文本》不影響當(dāng)事雙方對(duì)協(xié)議的具體內(nèi)容進(jìn)行的自愿約定和協(xié)商?！辈ⅰ跋Ｍ鞯貙?duì)實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議，并及時(shí)反饋建設(shè)部城市建設(shè)司，以不斷完善特許經(jīng)營(yíng)制度?！笨梢姡嘘P(guān)公私合作制的制度建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

公私合作制在我國(guó)的發(fā)展歷程

盡管市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革和公私合作在2000年以后才成為一項(xiàng)國(guó)策并大規(guī)模推動(dòng)，但地方上卻已經(jīng)有十多年的零星探索。這些探索對(duì)近幾年的政策形成無疑奠定了一定的基礎(chǔ)，因此有必要對(duì)這場(chǎng)偉大的實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行回顧。

一位建設(shè)部的官員在長(zhǎng)期研究城市供水市場(chǎng)化改革后對(duì)其進(jìn)行了階段性的分析，我們認(rèn)為他的分析十分中肯，而且在很大程度上能夠代表市政其他領(lǐng)域的改革過程，因此在此作簡(jiǎn)單介紹。

這位官員認(rèn)為，改革開放尤其是近十幾年來，城鎮(zhèn)供水行業(yè)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理模式已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，主要表現(xiàn)為：一是政府和供水企業(yè)的角色發(fā)生了變化，供水行業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度正在逐步建立；二是供水行業(yè)的政府壟斷局面已經(jīng)打破，供水行業(yè)全面引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；三是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)全面開放，供水行業(yè)的投資結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化；四是市場(chǎng)體系逐步完善，新的政府對(duì)供水行業(yè)的管理模式開始建立；五是供水行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，外商、民營(yíng)資本等社會(huì)資金紛紛搶占供水市場(chǎng)；六是供水企業(yè)市場(chǎng)意識(shí)增強(qiáng)，地區(qū)封鎖已經(jīng)打破，供水企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的格局初現(xiàn)端倪。他繼而將市鎮(zhèn)供水行業(yè)的改革大致劃分為以下四個(gè)階段：

第一階段是從1984年至1992年：經(jīng)營(yíng)承包和撥改貸。一方面，以實(shí)行企業(yè)經(jīng)理負(fù)責(zé)制和多種形式的經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的改革全面展開。城市供水行業(yè)的企業(yè)在內(nèi)部用工制度、人事制度和分配制度方面進(jìn)行了廣泛的探索與實(shí)踐，企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制初步形成。為提高企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率和效益，供水企業(yè)開始實(shí)行了“以水為主，多種經(jīng)營(yíng)”的改革。另一方面，國(guó)家開始實(shí)行了對(duì)企業(yè)投融資體制的“撥改貸”的改革。第二階段是1992年至1998年：建立現(xiàn)代企業(yè)制度和引入外資。一批城市供水企業(yè)按照《公司法》的要求初步實(shí)現(xiàn)了改組和改制，成立了國(guó)有獨(dú)資的有限責(zé)任公司。第三階段是1998年至2002年：城市經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)存量資產(chǎn)盤活。這一時(shí)期的特征是以推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，尋求更多的城市發(fā)展資金為目的。推行“以城聚財(cái)、以城興城、滾動(dòng)發(fā)展、良性互動(dòng)”的經(jīng)營(yíng)城市的道路。在這期間，城市供水行業(yè)的改革是以盤活存量資產(chǎn)為主要特點(diǎn)。隨著城市供水管網(wǎng)建設(shè)經(jīng)營(yíng)的對(duì)外開放，不僅大量外國(guó)資本進(jìn)入供水行業(yè)，而且地方政府以“靚女先嫁”為宗旨，大量供水企業(yè)的資產(chǎn)包裝上市，一些上市公司也紛紛轉(zhuǎn)型進(jìn)入城市供水行業(yè)。第四階段是2002年至今：中央政府主導(dǎo)的大規(guī)模政策推動(dòng)和制度初創(chuàng)。這一時(shí)期是以中央政府為主導(dǎo)，在總結(jié)前幾個(gè)階段的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下，引導(dǎo)和規(guī)范城市供水行業(yè)改革向規(guī)范的市場(chǎng)化改革的時(shí)期。

自1992年到2005年，約有10家外商、17家上市公司、16個(gè)國(guó)內(nèi)供水企業(yè)和民營(yíng)公司參與或控制了近100個(gè)城市供水項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)模為2037.5萬立方米／日，占2004年公共供水能力的12%，涉及總資產(chǎn)223億多元，其中投資近100億元。

從以上的簡(jiǎn)要介紹可以看出，供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革的基本路徑是政企分開、企業(yè)股份化、外商和國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本多渠道進(jìn)入存量和增量，在完善水價(jià)制度和國(guó)企改革制度的基礎(chǔ)上，最終進(jìn)入到特許經(jīng)營(yíng)制的初步建立。但是在這個(gè)過程中，政府對(duì)行業(yè)的監(jiān)管體系尚未相應(yīng)建立起來，導(dǎo)致各類公私合作制在合約談判和執(zhí)行過程中因缺乏獨(dú)立性和專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而出現(xiàn)不少盲目投資、國(guó)企資產(chǎn)流失、無效承諾等問題。供水行業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)具有一般的意義。

公私合作制的幾個(gè)案例

筆者選取城市水務(wù)、管道燃?xì)狻⒐缓屠幚硭膫€(gè)行業(yè)對(duì)公私合作制在我國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r做了初步的研究。發(fā)現(xiàn)既有成功的案例，也不乏失敗的案例。成功的案例有河北新奧燃?xì)?、十堰公交整體民營(yíng)化、溫州東莊垃圾發(fā)電廠BOT項(xiàng)目，以及長(zhǎng)沙第八水廠BOT項(xiàng)目（參見秦虹：《市政公用設(shè)施業(yè)改革與政策》），這些成功的案例基本都是由國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)參與的，其特征是規(guī)模比較小、政府決策比較謹(jǐn)慎、談判的難度也不大。倒是一些規(guī)模大的有大型跨國(guó)公司參與的PPP項(xiàng)目卻不乏失敗的案例。以下僅以沈陽(yáng)第八水廠產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與回購(gòu)的案例來介紹公私合作制在國(guó)內(nèi)實(shí)踐中遇到的深層次問題。

沈陽(yáng)自來水行業(yè)產(chǎn)業(yè)化的方式為：第八水廠轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，組建沈陽(yáng)發(fā)展股份公司香港上市；第九水廠BOT；第一至第八水廠委托經(jīng)營(yíng)。

沈陽(yáng)第八水廠的運(yùn)作過程：第八水廠于1995年建成投產(chǎn)，建設(shè)規(guī)模為40萬噸／天供水量，總投資為2.5億元人民幣。

1996年，沈陽(yáng)市政府責(zé)成沈陽(yáng)市建委與中法水務(wù)公司進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓談判，在談判過程中沈陽(yáng)市建委沒有聘請(qǐng)投資咨詢顧問和律師，中法水務(wù)聘請(qǐng)了國(guó)際一流的顧問。

談判結(jié)果，中法水務(wù)出資1.25億元人民幣購(gòu)買第八水廠50%的股權(quán)，中法水務(wù)與沈陽(yáng)市自來水總公司共同組建中外合作性質(zhì)的沈陽(yáng)中法水務(wù)公司，合作期為30年，外方平均回報(bào)率為18.2%。

合作合同由法方起草后由雙方簽署。

結(jié)果：1999年，在沈陽(yáng)中法水務(wù)公司運(yùn)作兩年以后，沈陽(yáng)市政府開始著手沈陽(yáng)發(fā)展股份公司香港上市工作，沈陽(yáng)市提出回購(gòu)第八水廠并希望將第八水廠投入沈陽(yáng)發(fā)展。

經(jīng)過雙方談判達(dá)成回購(gòu)條件：股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格為1.5億人民幣；沈陽(yáng)發(fā)展公司委托中法作為第一到第八水廠的運(yùn)營(yíng)技術(shù)顧問。

在此交易中，中法水務(wù)取得了巨大成功，當(dāng)初投入1.25億元，兩年以后除獲得兩年的固定回報(bào)外轉(zhuǎn)讓收入超過投資2500萬元人民幣，而且另外獲得了八個(gè)水廠長(zhǎng)達(dá)10年的技術(shù)服務(wù)合同（總收入為5000萬元）。相應(yīng)地，沈陽(yáng)市在交易中則損失巨大。

我們調(diào)研過的大量案例反映了國(guó)內(nèi)PPP實(shí)踐初期的若干深層次問題，如政府引入外資的目的是為了資產(chǎn)貼現(xiàn)、前期市場(chǎng)預(yù)測(cè)過于樂觀、盲目承諾固定回報(bào)、缺乏專業(yè)的談判團(tuán)隊(duì)、在整個(gè)過程中沒有考慮消費(fèi)者和現(xiàn)有企業(yè)的利益等。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、建設(shè)部政策研究中心副主任）