隨著國民經濟和社會發(fā)展計劃改為規(guī)劃，與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃一起進入了城市規(guī)劃編制的“三國時代”。自2004年起，北京市城市總體規(guī)劃、“十一五”經濟社會發(fā)展規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃陸續(xù)啟動，作為特大型城市的三個中長期規(guī)劃，在同一時間段大范圍進行編制，對理論界長期存在的規(guī)劃體系定位問題是一次強有力的實踐。本文在深入分析存在的問題基礎上，提出了——

規(guī)劃編制存在五大問題

從這一輪三個規(guī)劃的編制來看，主要存在如下問題：

一是規(guī)劃法律上存在空白，規(guī)劃的地位不明確。目前我國還沒有一部規(guī)范國家各類規(guī)劃關系以及規(guī)劃主體、客體行為的法規(guī)。經濟和社會規(guī)劃已經編制了十一個五年計劃和規(guī)劃，形成了比較成熟的國家、市、區(qū)縣自上而下和自下而上相結合的規(guī)劃編制和實施體系，是經過人民代表大會審議的規(guī)劃，法律層級最高；城市規(guī)劃編制主要依據是1989年國家頒布的《城市規(guī)劃法》和北京市1992年頒布的《城市規(guī)劃條例》，規(guī)劃編制的內容和程序規(guī)范的時間最早，需經過國務院批準實施；土地規(guī)劃編制主要依據是1998年國家頒布的《土地管理法》，隨著土地調控作用的加強，編制的內容正在拓寬，編制的程序逐步規(guī)范，需報國土資源部批準。三個規(guī)劃的編制和實施都有正式的法律依據，但是涉及到三個規(guī)劃的關系只在有關條文中不系統(tǒng)地提到，從現有的法律條文看，經濟社會發(fā)展規(guī)劃應當統(tǒng)領各類發(fā)展規(guī)劃，是各類規(guī)劃編制和實施的重要依據，但是，在實際操作過程中經濟社會規(guī)劃受規(guī)劃年限、規(guī)劃內容等的限制，難以對城市規(guī)劃和土地規(guī)劃起到真正的指導作用。相反，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃因為缺乏經濟和社會規(guī)劃的強有力的支持，編制和實施過程中存在的問題正在逐步顯露出來。2005年，國家發(fā)改委經多年努力制定的《規(guī)劃編制條例》因各種原因沒有出臺，以國務院文件下發(fā)的國發(fā)33號文件只是規(guī)定了經濟社會規(guī)劃的要求，沒有涉及三個規(guī)劃之間的關系，因此，三個規(guī)劃自成體系的局面還將維持一段時期。

二是編制起始年限不規(guī)范，規(guī)劃難以有效融合。這一輪規(guī)劃工作，按城市總體規(guī)劃、經濟社會規(guī)劃、土地利用規(guī)劃依次進行，城市總體規(guī)劃提前一年得到國務院批復，經濟社會規(guī)劃、土地利用規(guī)劃在實際工作中要落實城市總體規(guī)劃。從規(guī)劃的年限來看，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的規(guī)劃年限沒有統(tǒng)一規(guī)定，規(guī)劃的年限根據城市實際發(fā)展情況適時修改。此輪均為15年。而經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，五年編制一次較為規(guī)范，但五年的規(guī)劃年限造成事實上難以成為其他兩個規(guī)劃的指導依據。因此，為解決這個問題，在此次城市規(guī)劃修編之初，市發(fā)改委承擔了經濟發(fā)展和產業(yè)布局、社會發(fā)展、京津冀區(qū)域協(xié)調發(fā)展三個課題，市規(guī)劃委最后根據這些課題研究對北京市未來十五年的經濟和社會發(fā)展做了全面的規(guī)劃，原來的“十五”計劃和新研究編制的“十一五”規(guī)劃因為時間原因事實上沒有成為其重要依據。

三是規(guī)劃內容相互滲透，存在明顯交叉。三個規(guī)劃的最終目的是對城市的未來發(fā)展做出規(guī)劃，從規(guī)劃的內容來看，經濟社會規(guī)劃涵蓋了經濟、社會、城鄉(xiāng)建設、土地利用等各方面內容，把空間約束納入了規(guī)劃視野，重點是對一些關系經濟和社會發(fā)展全局的一些重大問題做出回答；城市總體規(guī)劃明確了城市的性質、規(guī)模、發(fā)展目標，加大了經濟發(fā)展、產業(yè)結構、社會公共服務及基礎設施的空間布局力度，從內容上有覆蓋經濟社會規(guī)劃的傾向；土地利用總體規(guī)劃按用地行業(yè)提出了用地目標和措施，也涵蓋了城市發(fā)展與建設的各個方面，但在城市功能分區(qū)上沒有超出經濟社會、城市規(guī)劃的深度。三個規(guī)劃內容在經濟社會發(fā)展總體目標、產業(yè)發(fā)展及布局、城市空間發(fā)展布局等地方交叉重疊比較多，編制過程中由于部門編制的原因還存在不銜接的地方，難免造成單一向度思維下的管理重復、空白甚至相持不下。

四是規(guī)劃空間約束功能不夠，導致可操作性不強。在“十一五”經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，首次提出了有序推進市域開發(fā)，對全市區(qū)域分別實行優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)，初步劃定了四類開發(fā)的區(qū)域和發(fā)展方向。城市規(guī)劃和土地規(guī)劃沒有依據這個重要的空間區(qū)劃進一步開展相關工作。城市規(guī)劃提出將北京城劃分為中心城次區(qū)域、東部次區(qū)域、西部次區(qū)域、山區(qū)次區(qū)域，并粗線條規(guī)劃了發(fā)展方向。土地規(guī)劃只是按照首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、城市生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)進行了空間劃分，其深度沒有超出經濟社會規(guī)劃。三個規(guī)劃三種分法，分屬不同的管理體系，雖有不同的出發(fā)點和側重點，但在實際操作過程中會抵消規(guī)劃的作用，影響規(guī)劃功能的發(fā)揮。

五是重要內容的概念和標準不同，影響規(guī)劃的統(tǒng)一性。城市規(guī)劃對建設用地提出到2020年為1650平方公里，土地規(guī)劃對市域建設用地總量到2010年控制在3500平方公里以內。兩方執(zhí)行的都是國家標準，在實際操作過程中，其他部門和市場主體難以準確理解和執(zhí)行。

規(guī)劃體系的新構想

形象地看，三個規(guī)劃如同建造一棟大廈的不同過程，城市規(guī)劃、土地規(guī)劃是描繪施工圖紙，經濟社會規(guī)劃是建造過程。從規(guī)劃的屬性來看，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃具有不可擴張性、可控制性、可操作性，是對城市空間擴展靜態(tài)的界定，是城市發(fā)展的“硬件”，需要堅定有序、務實。經濟社會發(fā)展規(guī)劃是實際的發(fā)展內容的界定，是動態(tài)的城市發(fā)展過程，是城市發(fā)展的“軟件”，強調發(fā)散理論的應用。三個規(guī)劃的編制工作正在由封閉走向開放，都在試圖以各種方式彌補以往的薄弱環(huán)節(jié)，努力向外延伸與滲透，在規(guī)劃內容上力求適應城市發(fā)展的變化，邁出了改革的步伐。但是，對于北京這樣一個特大型首都城市，規(guī)劃體系存在的問題使目前的現狀急需得到改善?？偨Y這一輪北京三個規(guī)劃編制工作經驗，考慮城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢，應該從更高的層面來謀劃規(guī)劃的長遠發(fā)展。

首先需要制定一個長遠的總體規(guī)劃。在明確城市發(fā)展性質、定位的基礎上，對今后50年到100年全市經濟社會發(fā)展目標、全市功能分區(qū)、開發(fā)秩序等事項作出永久性規(guī)劃。這個規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、長遠性，統(tǒng)領其他各類規(guī)劃，在市政府領導下、由市發(fā)改委、市國土局、市規(guī)劃委共同編制實施。

其次，編制時間相對長遠的城市規(guī)劃和關系城市發(fā)展命脈的專項規(guī)劃。城市規(guī)劃應當依據國土規(guī)劃，綜合部署城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內因城市建設和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域，從城市空間形態(tài)和環(huán)境質量出發(fā)，規(guī)定城市主要建設標準和定額指標，保證城市形態(tài)設計和空間景觀布局等城市規(guī)劃的生命所在。規(guī)劃年限為20年，由市規(guī)劃委在建設部和市政府領導下組織編制和實施。此外，以國土規(guī)劃和城市規(guī)劃為依據，編制城市綜合交通、水資源、綠地系統(tǒng)、能源等關系城市發(fā)展命脈的專項規(guī)劃，保證城市的長遠健康發(fā)展，規(guī)劃年限一般為20年，由相關專業(yè)職能部門在市政府領導下組織編制。

第三，經濟社會規(guī)劃主要從資源配置、調節(jié)運行和政策調整等方面來回答怎樣發(fā)展這座城市。要明確政府的職責，引導社會主體行為，把政府的戰(zhàn)略意圖融入具體的產業(yè)、科技、社會事業(yè)等領域的發(fā)展和普通市民的生活層面，并落實到空間布局，規(guī)劃年限為5年，由市發(fā)改委在國家發(fā)改委和市政府領導下組織編制實施。

因此，北京市戰(zhàn)略層面上規(guī)劃體系可以設想為：

50年到100年國土總體規(guī)劃──20年城市規(guī)劃（包括20年關系城市發(fā)展命脈的專項規(guī)劃）──5年經濟社會規(guī)劃。長遠規(guī)劃注重靜態(tài)目標，中期規(guī)劃注重動態(tài)實施。這一規(guī)劃體系的戰(zhàn)略設想以經濟社會發(fā)展目標、國土功能分區(qū)、土地開發(fā)秩序為龍頭，以城市發(fā)展標準和建設總量為約束，以經濟社會發(fā)展動態(tài)實施為落腳點，實現城市總體長遠發(fā)展。當然，三個規(guī)劃的制定過程和編制內容肯定要綜合全市各個方面的情況，要求全市相關職能部門參與，集中社會各個方面的智慧。

規(guī)劃工作三點建議

從戰(zhàn)略層面規(guī)劃城市規(guī)劃體系，涉及到相關部門的切身利益，需要取得廣泛的共識，需要取得國家的支持，是一個循序漸進的過程。但是，在實際工作中，需要加強規(guī)劃的基礎工作，積累規(guī)劃體制改革的經驗，為逐步實現規(guī)劃體制改革的最終目標打好基礎。當前可在以下方面加大工作力度。

一是開展“三規(guī)合一”試點工作。雖然國家的《規(guī)劃編制條例》沒有出臺，三個規(guī)劃仍屬不同的管理體系，但在國家層面，由國家發(fā)改委組織了江蘇蘇州市、浙江寧波市、四川宜賓市、廣西欽州市、遼寧莊河市和福建安溪縣六個市縣的規(guī)劃體制改革試點工作，在規(guī)劃體制改革方面邁出了可喜的第一步，節(jié)約了規(guī)劃編制的成本，提高了規(guī)劃的效率，有力地推進了“三規(guī)合一”的進程。在北京區(qū)縣實際規(guī)劃工作中，已經出現了“三規(guī)合一”的發(fā)展趨勢，如北京經濟技術開發(fā)區(qū)的中長期發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)一為亦莊新城發(fā)展規(guī)劃；延慶縣的三個規(guī)劃就在縣委縣政府的統(tǒng)一領導下進行，雖然仍表現為三種形式，但編制的過程、編制的基礎和編制的內容基本上是統(tǒng)一的；目前正在編制的11個新城發(fā)展規(guī)劃從編制內容和編制程序上也逐步體現了“三規(guī)合一”的要求。如果政府從戰(zhàn)略層面上及時推進區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃體制改革工作，明確三個規(guī)劃之間的關系，北京城市的規(guī)劃體制改革工作將在城市規(guī)劃、經濟社會規(guī)劃內容得到國家層面的肯定之后繼續(xù)得到較快的發(fā)展。

二是規(guī)范專項規(guī)劃管理。目前專項規(guī)劃多、亂且管理不到位也是導致規(guī)劃體系紊亂的主要原因，突出表現在專項規(guī)劃編制的隨意性和部門化。專項規(guī)劃編制的隨意性表現在一些部門可在需要的時候積極爭取編制規(guī)劃，不需要的時候相互推卸，這種規(guī)劃往往缺乏正常的協(xié)調機制。專項規(guī)劃編制的部門性表現在規(guī)劃內容放在本部門或本系統(tǒng)問題的解決上，對一些需要若干部門分工協(xié)作編制的規(guī)劃，往往糾纏于本部門的職責或利益，相互掣肘，難以達成共識。專項規(guī)劃管理的這種狀況既影響了規(guī)劃的嚴肅性，也直接導致了規(guī)劃協(xié)調不夠，質量不高，實施難以保障。下一步應該盡快研究起草《北京市市級專項規(guī)劃管理辦法》，建立全市范圍內市級專項規(guī)劃統(tǒng)一立項、統(tǒng)一發(fā)布的制度，達到全市經濟社會發(fā)展規(guī)劃真正統(tǒng)一管理，其功能和作用充分發(fā)揮的目的。

協(xié)同編制近期專項建設規(guī)劃。目前市發(fā)改委與市規(guī)劃委都在編制近期專項建設規(guī)劃。近期專項建設規(guī)劃是以本市國民經濟和社會某一特定領域或行業(yè)為對象編制的建設規(guī)劃，規(guī)劃年限一般為三年或五年，編制這樣的規(guī)劃有利于實現以單體項目引導資金投入，向以規(guī)劃行業(yè)、區(qū)域項目引導資金投入轉變，有利于建設中長期規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、年度計劃為一體的較為完善科學的規(guī)劃體系。編制近期專項建設規(guī)劃當前亟需要做的工作是加大規(guī)劃編制協(xié)作力度。協(xié)作不只限于部門合作，如提供研究報告和征求部門意見，由于每個規(guī)劃涉及面廣，情況發(fā)展變化快，協(xié)作的深度和準確度都存在一定問題。合作的模式應該再深入一個層次，充分吸收相關部門的業(yè)務骨干集中一段時間參加起草小組，真正融入每個部門長期的積累和最新的研究，較好地發(fā)揮部門聯動的作用，為下一輪大規(guī)模的總體規(guī)劃編制打下基礎。

三是加強社會公眾監(jiān)督。規(guī)劃的目的最終是為了規(guī)劃的執(zhí)行，規(guī)劃執(zhí)行最有效的手段就是加強社會公眾的監(jiān)督。目前規(guī)劃因為種種原因，造成社會公眾對規(guī)劃的監(jiān)督不夠，規(guī)劃調整的隨意性比較大。需要規(guī)劃的制定部門及時公布規(guī)劃的內容，及時披露規(guī)劃的進展信息，特別需要指出的是要轉變政府職能，置政府的規(guī)劃于市民和各類市場主體的監(jiān)督之下，這樣制訂出來的規(guī)劃才能起到真正的作用，才能有效發(fā)揮規(guī)劃的功能。這方面北京市還需要做很多的工作。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃處）