趙恒先自己都不知道這是多少次往返于滕州市與濟南市之間了，作為山東省滕州市的一位普通市民，為了爭取滕州市更多的行政自主權(quán)，并促使山東省實際履行直轄滕州的權(quán)利，他一紙訴狀將山東省人民政府告上了法院，要求法院確認山東省人民政府（88）魯政函24號《關(guān)于撤銷滕縣設(shè)立滕州市的通知》無效，請求山東省政府嚴格、全面貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于山東省撤銷滕縣設(shè)立滕州市的批復(fù)》。

然而，時至今日這起行政訴訟案也沒有被法院立上案。

“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十二條規(guī)定：人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理?！壁w恒先滿臉疑惑，“到現(xiàn)在我們也沒有接到任何書面的立案通知或不予受理的裁定?！?/p>

小馬拉大車

在訴訟狀中，筆者看到趙恒先陳述的理由：山東省政府將滕州市確定為棗莊市代管的行為，違反了《憲法》和國務(wù)院的批復(fù)，嚴重束縛了滕州縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

滕州市，1989年以前叫滕縣，該市位于山東省的南部，人口157萬，面積1485平方公里，該市歷史悠久，資源豐富，自古以來就是魯南地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化中心，建國初是滕縣專區(qū)的駐地，轄濟寧、棗莊礦區(qū)在內(nèi)的15個縣（市），后滕縣專區(qū)被撤銷，1979年，滕縣劃歸棗莊市。

1988年3月7日，國務(wù)院國函[1988]43號規(guī)定：“同意撤銷滕縣，設(shè)立滕州市（縣級），由省直轄，以原滕縣的行政區(qū)域為滕州市的行政區(qū)域”。

后山東省政府又下發(fā)了（88）魯政函24號，規(guī)定：滕州市由棗莊市代管，從1989年起計劃單列，但計劃權(quán)限不變?！?/p>

滕州是歷史上的大縣，經(jīng)濟歷來就十分發(fā)達。

建國后，滕州還是全國的甲級縣和特級縣，在上個世紀60年代被稱為“工業(yè)城鎮(zhèn)”。良好的工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)使得滕州的經(jīng)濟發(fā)展一直領(lǐng)先于棗莊的其他行政區(qū)域，2004年出版的《棗莊市年鑒》曾對棗莊市管轄的五個區(qū)、一個縣級市、一個棗莊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的兩項經(jīng)濟指標作了統(tǒng)計：2003年，棗莊其他五區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值加起來是168.35億元，而滕州市的國內(nèi)生產(chǎn)總值是170.65億元；財政收入其他五區(qū)的加起來的總值是6.41億元，而滕州市的財政收入是19億元。

“滕州市取得的成績多半貢獻給棗莊市了，那滕州要不要發(fā)展？”上述老干部提出了他的疑問。

社會經(jīng)濟的發(fā)展，讓滕州市回歸省直接管轄的愿望日趨強烈。

“如果沒有棗莊市的束縛與行政干擾，我們會發(fā)展得更快。”這位老干部絲毫不掩飾自己的不滿情緒。

他的不滿情緒在趙恒先遞交的行政訴訟狀中得到了延伸，趙恒先列舉了滕州名為被棗莊代管的三大不利之處。

經(jīng)濟發(fā)展是重中之重，趙恒先認為由于受棗莊市的代管，滕州市痛失了經(jīng)濟發(fā)展的良機。

趙恒先舉了一個最為明顯的例子，1994年，當時國家計劃投資20多億擴建魯南化肥廠（駐滕州市木石鎮(zhèn)），但由于棗莊市要把擴建項目建在棗莊技術(shù)開發(fā)區(qū)，結(jié)果投資商不同意，造成該項目流產(chǎn)；還有一個更典型的例子，即本來屬于國家“八五”計劃的“山國電”項目選址滕州，但由于棗莊市的干預(yù)，至今仍未上馬。

“棗莊市違法征稅，使滕州的財力被削弱，經(jīng)濟失去了發(fā)展的后勁?！笔勤w恒先行政訴訟中提及的對滕州的又一不利之處。

“18年來，棗莊市上扣國家向滕州的財政撥款，下收滕州屬地的稅收。”趙恒先認為棗莊市明顯違反了國家的財政、稅收法律、法規(guī)，有大量的事實為證。如2003年，棗莊市將滕州境內(nèi)魯南高新技術(shù)化工業(yè)園區(qū)的稅源劃給棗莊開發(fā)區(qū)所有，2004年將滕州的銀行名為升格，實為將20多億元儲蓄的稅費劃為棗莊所有。

趙恒先舉出被棗莊市代管的第三個不利之處是：棗莊市放棄科學(xué)規(guī)劃，違背產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致滕州的生態(tài)環(huán)境千瘡百孔。

滕州市不僅有“山東省糧倉”的美譽，同時煤炭資源也極為豐富，經(jīng)探明優(yōu)質(zhì)原煤儲量就達60億噸。1988年，滕州市政府根據(jù)這一自然資源優(yōu)勢，邀請時任全國政協(xié)副主席的錢偉長等11名知名學(xué)者對滕州的社會經(jīng)濟發(fā)展進行高標準的規(guī)劃。

“然而，這一發(fā)展規(guī)劃最終卻因棗莊市的阻撓而被迫放棄。”趙恒先說，“現(xiàn)在這塊優(yōu)質(zhì)煤田因棗莊各區(qū)的無序開采，不僅浪費現(xiàn)象嚴重，更有甚者已經(jīng)造成了生態(tài)環(huán)境的空前破壞?！?/p>

因濫采亂挖，在滕州行政轄區(qū)內(nèi)很多地方已經(jīng)造成地面裂縫、塌陷，20多萬畝的良田因此變成了汪洋、小湖泊。

對此，棗莊市似乎也有說不出的委屈，時任棗莊市地稅局局長的傅超曾對媒體稱，棗莊不是不支持滕州，主要限于財力不足而無能為力。

傅超認為，事實上在許多方面棗莊是向滕州傾斜的，一個顯而易見的例子是：滕州市委書記歷來都是棗莊市委常委（且多由棗莊市委副書記兼任）。在棗莊市五區(qū)當中，只有市中區(qū)才有此待遇。

但這些并不能解決實際問題。

國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部張占斌教授認為，棗莊市和滕州市就是典型的“小馬拉大車”，棗莊的經(jīng)濟總量不足以帶動滕州的發(fā)展，棗莊市為了發(fā)展中心城市，集中財力搞城市建設(shè)，必然要和滕州在項目和資金上產(chǎn)生沖突，好的稅種都由棗莊市管理，再加上現(xiàn)在干部考核體系中，GDP等經(jīng)濟指標過重，棗莊市的領(lǐng)導(dǎo)當然要優(yōu)先考慮棗莊市的整體發(fā)展。

“縣域經(jīng)濟的發(fā)展，與地方現(xiàn)有的行政自主權(quán)已經(jīng)形成了互相牽制的對立體，這種現(xiàn)象在全國各地的縣級市當中普遍存在，只不過滕州表現(xiàn)得尤為突出而已?！眹倚姓W(xué)院另一位不愿透露姓名的縣域經(jīng)濟研究專家對此事發(fā)表評論。

不過，上述的爭論與研討并沒有從根本上解決棗莊市代管滕州市產(chǎn)生的矛盾與紛爭，于是一些人便出面，試圖從理論和實際的層面，尋找兩者之爭的破解之道。在這些人當中，不能不提到王延忠。

王延忠其人

“王延忠”這個名字，在滕州市幾乎是家喻戶曉。在街頭，無論是小商小販，還是出租車司機，或者機關(guān)干部，幾乎沒有人不知道王延忠；在北京，研究縣域經(jīng)濟以及省市縣管理體制的理論專家，對“王延忠”三個字也是耳熟能詳。

王延忠，土生土長的滕州人，曾任滕州市委黨史辦主任，主編過《天南地北滕州人》一書，該書紀錄了滕州人輝煌的歷史與現(xiàn)狀，在當?shù)卦疬^轟動。

發(fā)生在滕州與棗莊之間的紛爭，早在十多年以前就引起他的關(guān)注，并在實際的工作中作為其研究的課題之一。

為此他數(shù)次北上進京，查閱資料，請教專家，力求從理論與實踐的層面解決市縣的“代管”問題。

他的研究成果之一便是《發(fā)展縣域經(jīng)濟關(guān)鍵在理順關(guān)系》一文。在這篇文章中，王延忠認為，目前，我國除海南、北京、上海、天津、重慶和較大市管縣符合憲法規(guī)定關(guān)系理順以外，其他省和地級市行政關(guān)系都與憲法相抵觸。導(dǎo)致了縣域經(jīng)濟落后，出現(xiàn)了“三農(nóng)問題”；阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展。

他還認為，現(xiàn)在的地級市，下收縣級市的稅收，上扣國家下?lián)艿呢斦?，把發(fā)展地級市建立在犧牲縣級市利益的基礎(chǔ)上，嚴重地束縛縣級市發(fā)展。

王延忠的結(jié)論是，要改變目前行政體制中“代管”的窘境，首要是行政體制改革，進一步摸索省管縣（市）的有益經(jīng)驗。

王延忠的研究，曾引起了我國著名行政法專家、北京大學(xué)教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授的高度關(guān)注，為此他還曾經(jīng)給滕州市的領(lǐng)導(dǎo)寫了一封信說：“王延忠先生的《發(fā)展縣域經(jīng)濟關(guān)鍵在于理順關(guān)系》一文非常有理論意義和實踐價值，該課題對于改善我國行政管理體制，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展具有很重要的意義。該課題也是目前中國法學(xué)界、行政學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界關(guān)注的一個前沿課題?！?/p>

遺憾的是，在采訪中筆者得知，王延忠在主編《天南地北滕州人》過程中，因涉嫌貪污與受賄被關(guān)押在當?shù)氐目词厮?/p>

滕州的未來

有人提出，直接把現(xiàn)在的滕州市改滕城區(qū)，直接歸棗莊行政領(lǐng)導(dǎo)。這種做法的好處是，無論從法律的角度還是從行政管理的角度，都易于操作。

還有人提出，既然滕州對棗莊市的管轄和行政地位持有異議，不妨把地級市的名稱由“棗莊市”改為“滕州市”，把原來的滕州市行政區(qū)域改為滕城區(qū)，或滕州區(qū)。

但這兩種提法，都隨著時間的推移而化解于無形。

棗莊市人大常委會黨同方曾表示，滕州與棗莊之間的矛盾由來已久，這是歷史原因造成的，并不是現(xiàn)屆政府的責(zé)任。至于目前存在的稅收等方面的爭議，完全可以通過協(xié)商解決，沒有必要通過變更行政管理體制解決。

棗莊市委一位人士則稱，滕州固然為棗莊做出很大貢獻，但如果過多強調(diào)這一點，對棗莊同樣也不公平?！皸椙f以前靠煤炭不是也為國家做出很大貢獻？這個賬又怎么算？”

曾使滕縣實現(xiàn)“縣改市”的原市長王裕安認為，滕州能否實現(xiàn)省直轄，關(guān)鍵在山東省政府。但從目前情況來看，山東在這方面尚無動靜。

“滕州和棗莊現(xiàn)在的利益之爭在目前市管縣體制下比較有典型意義，行政區(qū)劃意味著權(quán)力與資源，在計劃經(jīng)濟下，在經(jīng)濟管理權(quán)限上，下級對上級比較聽從，而現(xiàn)在市場經(jīng)濟條件下，單純靠行政關(guān)系，上級對下級已經(jīng)不能那么得心應(yīng)手管理了，現(xiàn)在要注意這種趨勢，中國經(jīng)濟的點滴成功，主要應(yīng)歸功于過去二十多年間，每逢5-6年一次的體制改革所釋放的生產(chǎn)力增長，而不是經(jīng)濟學(xué)所主張的均衡戰(zhàn)略，乃至自由市場，沒有改革，沒有體制開放，哪里來的經(jīng)濟增長？學(xué)術(shù)界應(yīng)該把滕州現(xiàn)象作為一個典型課題來研究，如何為目前管理層級中縣這個層次松綁，更有利縣域經(jīng)濟的發(fā)展和三農(nóng)問題的解決?！敝醒朦h校研究室副主任周天勇教授提出了他的思路。

國家行政學(xué)院的一位縣域經(jīng)濟專家更愿意從宏觀層面來剖析滕州的未來，他認為滕州與棗莊的區(qū)域之爭，已經(jīng)遠遠超出兩者關(guān)系的范疇，甚至也不是山東省所能解決。這位專家強調(diào)，取消地級市理所應(yīng)當，由省直接管轄市（縣）也是大勢所趨，但遠遠不是當前所能實現(xiàn)的，這需要很長的一段時間。