中國(guó)1978年的行政管理費(fèi)為52.9億元，2005年飆升至6512億元，劇增123.5倍。年均增長(zhǎng)19.5%，超過GDP增速約1倍，約占財(cái)政總支出1/5。1982年國(guó)務(wù)院有正式部委多達(dá)100個(gè)，經(jīng)過6次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，到2003年只剩29個(gè)部委。為什么撤停并轉(zhuǎn)后行政管理費(fèi)不減反增？

人類出于對(duì)秩序的需要而需要一個(gè)政府，因需要“第三方”監(jiān)督執(zhí)行契約而需要公正的公權(quán)力。政府和公權(quán)力部門的運(yùn)行成本稱行政管理費(fèi)，而行政管理費(fèi)只不過是一個(gè)社會(huì)管理成本中的直接、顯性部分，是對(duì)經(jīng)濟(jì)剩余的必要扣除。

中國(guó)1978年的行政管理費(fèi)為52.9億元，2005年飆升至6512億元，劇增123.5倍。年均增長(zhǎng)19.5%，超過GDP增速約1倍，占財(cái)政總支出額3.4萬億的19.2%，約1/5。等于每5元賦稅就有1元被用于社會(huì)管理。僅2005年，中國(guó)的行政管理費(fèi)就凈增支990億元，而同期財(cái)政最大的一筆支農(nóng)資金額為1792億元，全部撫恤和社會(huì)福利支出716億元，轉(zhuǎn)移支付不發(fā)達(dá)地區(qū)195億元，環(huán)保的財(cái)政總支出133億元……。按已往增速計(jì)算，2006年中國(guó)的行政管理費(fèi)凈增支應(yīng)為1150億元左右，已經(jīng)很接近“驚人”的定義。顯然，目前維持中國(guó)公權(quán)力機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)是很費(fèi)錢的。

在按功能分類的財(cái)政支出中，盡管行政管理費(fèi)的增速很快，卻未能占據(jù)“冠軍”的位置，它只配做“亞軍”?！肮谲姟北惠^靈活的“其他支出”奪得：從1978年的35.4億元猛增至2005年的6673億元，絕對(duì)數(shù)和增速都?jí)旱沽诵姓芾碣M(fèi)支出。我國(guó)南方某大城市的《統(tǒng)計(jì)年鑒》中竟然沒有財(cái)政支出專欄，僅在扉頁(yè)畫了一個(gè)小示意圖，圖中顯示“其他開支”占到財(cái)政支出總份額的39.9%，這筆錢基本上“黑洞化”了。稍微熟悉政府開支規(guī)律的人都知道，“其他支出”通常由政府行政首長(zhǎng)支配，其中一個(gè)很可觀的比例實(shí)際上被用于行政開支。但將這兩個(gè)項(xiàng)目加起來，仍不足以反映中國(guó)社會(huì)管理的全部成本，甚至還不是行政管理費(fèi)的最終成本。

在進(jìn)一步討論之前，需要說明兩個(gè)問題，一是在行政管理費(fèi)名目下被“打包”處理的開支確實(shí)不少；二是同樣被“打包”處理的項(xiàng)目中實(shí)際被用于“行政開支”的比例也不少，比如在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)”當(dāng)中，不可能沒有貨真價(jià)實(shí)的“準(zhǔn)行政開支”，其中包括由建設(shè)單位出錢組織的出國(guó)考察團(tuán)里政府官員的費(fèi)用，以及宴請(qǐng)政府官員的開支等等。可見在“行政管理費(fèi)”名目下被“打包”處理的部分，不能構(gòu)成對(duì)全社會(huì)“行政管理費(fèi)”的實(shí)質(zhì)性扣減。

既然正式的“行政管理費(fèi)”和“其他支出”中實(shí)際用于“行政開支”的部分不止于上述數(shù)額，那么還有其他的正式行政開支項(xiàng)目嗎？可以肯定地說：有。很多分析人士沒有注意到正式公布的“預(yù)算外資金分項(xiàng)目支出”，它在2005年的各項(xiàng)記錄是，合計(jì)支出4351.7億元，其中被補(bǔ)貼到“基本建設(shè)支出”的部分只有287.2億元，行政事業(yè)費(fèi)支出為3133.8億元，比重竟然高達(dá)76.15%，超過3/4。這意味著政府的預(yù)算外資金收入的絕大部分被用于行政開支，并達(dá)到了令人心寒的大比例。同一支出項(xiàng)目下用于“城市維護(hù)費(fèi)”為193.8億元，忽忽悠悠的“其他支出”為531.74億元，誰能擔(dān)保這筆錢當(dāng)中沒有一分一文用于“行政管理費(fèi)”？總體上，中央和地方政府預(yù)算外資金比例是地方政府的部分不斷上升，從1986年的58.8%上升到2004年的92.5%。但是，人們很難相信中央政府2004年的預(yù)算外收入僅為正式公布的350.69億元。

上述數(shù)據(jù)都在國(guó)家正式公布的資料里明擺著，“縮水”的可能性大，“摻水”的可能性小。然而中國(guó)“行政管理費(fèi)”的開支賬尚未算完，因?yàn)槿藗兯煜さ摹靶〗饚?kù)”還不在視線以內(nèi)。一般說來，“小金庫(kù)”之大小與公權(quán)力之大小及其與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相關(guān)度極大?！靶〗饚?kù)”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代沒有，它是在改革開放時(shí)期形成的特殊“體外循環(huán)”資金。這部分資金既神秘莫測(cè)，也深不可測(cè)。老百姓不知道，各公權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這部分資金的收支狀況卻長(zhǎng)袖善舞，估計(jì)約有1/3實(shí)際流向真正需要或者似乎需要支出的行政管理項(xiàng)目。忽略這部分錢的統(tǒng)計(jì)至少有不全面、不厚道之嫌，因?yàn)樗葋碜杂诿耖g，也來自于權(quán)力。無疑，“小金庫(kù)”是一個(gè)令人反感的概念。

客觀說，我國(guó)公、檢、法系統(tǒng)的辦案經(jīng)費(fèi)是不足的。中國(guó)警察的數(shù)量不足世界每千人平均比例的1/3，于是中國(guó)有數(shù)量龐大的編外治安員、協(xié)警。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的司法系統(tǒng)工作經(jīng)費(fèi)之少，已經(jīng)到了很說不過去的程度，有些縣級(jí)司法部門連辦案所需的長(zhǎng)途電話都打不起。中國(guó)要建立法治社會(huì)，司法經(jīng)費(fèi)的投入若不增加，往往會(huì)走進(jìn)“合理的要求得不到合理的滿足，就只能用不合理的手段來滿足”的惡性循環(huán)，影響社會(huì)公信度。

將上述各項(xiàng)開支加起來算一算，管理中國(guó)這個(gè)社會(huì)所需消耗的經(jīng)濟(jì)剩余一共是多少？更重要的是，絕大多數(shù)人不知道中國(guó)的行政管理費(fèi)用實(shí)際花掉多少，哪些部門還缺多少？對(duì)于這些必須認(rèn)真守衛(wèi)的公共資金，政府沒有講清楚，人大代表也沒有問清楚，未來政府應(yīng)逐步增加公共資金使用的透明度。今年的人代會(huì)上有代表提出這個(gè)問題，算得上是一個(gè)積極的信號(hào)。可惜這位代表給出的數(shù)據(jù)摻雜了過多的“猜測(cè)”成分和“情緒”成分，比如，講政府的預(yù)算外資金有1萬億就有些離譜。

根據(jù)筆者保守的估計(jì)，中國(guó)的行政管理費(fèi)花掉了中國(guó)稅費(fèi)總收入約1/5，低于不發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，但高于發(fā)達(dá)國(guó)家1～4倍。面對(duì)這筆剛性上漲的公共資金開支項(xiàng)目，合理的懷疑似應(yīng)從體制上入手——在改革開放之初，政府既要照顧舊體制，又要培育新體制，還要努力“償還歷史的欠賬”（改善基本的行政辦公條件以提高效率，如電話、打印、傳真設(shè)備等等）。1982年國(guó)務(wù)院有正式部委多達(dá)100個(gè)，經(jīng)過6次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，到2003年只剩29個(gè)部委。政府直接管企業(yè)的職能部門除國(guó)資委以外都被撤并了，為什么行政管理費(fèi)不減反增？一個(gè)可能的解釋是，對(duì)于一個(gè)人口眾多的大國(guó)的反貧困目標(biāo)，單一制政體安排可能是有效率的，即社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)在于集中力量辦大事。而對(duì)于日益增加的多樣化、個(gè)性化、集團(tuán)化、地區(qū)化的利益需求，聯(lián)邦分權(quán)體制或許更有效率。

在行政管理費(fèi)開支越來越高的事實(shí)面前，有一種解釋叫“吃飯財(cái)政”，即“人頭費(fèi)”所占比例過高。該見解對(duì)于中西部貧困地區(qū)確有一定解釋力，但對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)計(jì)意義上的情況而言，恐怕就不是那么回事了。事實(shí)上，我國(guó)花費(fèi)了巨額行政管理費(fèi)所安排的就業(yè)人員總數(shù)為1240.8萬人，中國(guó)全部“吃皇糧”的就業(yè)人數(shù)是3817.4萬人（不包括軍警人數(shù)）。在后勤社會(huì)化政策的推動(dòng)下，目前我國(guó)公權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)的輔助就業(yè)率不到正式職員的1/5，這部分從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)的人員工資較低，也沒有在行政管理費(fèi)名下列支的社會(huì)福利。這樣計(jì)算下來，2005年中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)每位公職人員的平均花費(fèi)為5.25萬元，而被正式統(tǒng)計(jì)的名義工資僅2.05萬元，低于信息產(chǎn)業(yè)的4.05萬元、金融業(yè)的3.22萬元、科技業(yè)的2.74萬元等。所以說，所謂行政管理費(fèi)是“吃飯財(cái)政”的判斷并不準(zhǔn)確和普遍，行政管理費(fèi)已經(jīng)不等于“人頭費(fèi)”了。

政府花錢多固然與政府管的事情太多有關(guān)。在理論上，“政府是集體行動(dòng)的工具”。對(duì)于各級(jí)政府在中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中勇?lián)鸁o限責(zé)任的事實(shí)，人們異議不多。問題在于政府承擔(dān)無限責(zé)任的形成機(jī)制是什么？說句公道話，如果政府抓住權(quán)力不放，那么所對(duì)應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)自然比較大，而事實(shí)上政府職能總體呈減少趨勢(shì)。如果老百姓指望政府事無巨細(xì)地打理公民身邊的一切公共事務(wù)，那么政府的那份無限責(zé)任就是由老百姓主動(dòng)委托給政府的，政府糜貴就有必然性。如果中國(guó)老百姓拙于自治、自我管理經(jīng)驗(yàn)，那么大大小小的公共事務(wù)、公共管理職能就不能從政府身上卸載，百姓也很難在公共生活的實(shí)踐中增長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)和才干。假若如此，中國(guó)人憑借什么公共生活經(jīng)歷自稱“公民”？

一個(gè)在28年間保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度近10個(gè)百分點(diǎn)的執(zhí)政黨是大有其功的。在涉及公共事務(wù)“管理”的命題下，中國(guó)還有漫長(zhǎng)的路要走。政府應(yīng)努力降低公共管理重心，公民也應(yīng)多謀自治，少求政府。毛澤東曾說過，“我們應(yīng)當(dāng)相信群眾，我們應(yīng)當(dāng)相信黨，這是兩條根本的原理”。中國(guó)應(yīng)在社會(huì)管理實(shí)踐中更平衡地把握這兩條根本的原理。

（注：本文數(shù)據(jù)來自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2006》，或經(jīng)作者計(jì)算得出）

編輯：靳偉華