編者按

2007年春季學(xué)期，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校開始實(shí)行“兩免一補(bǔ)”，這無疑是中國義務(wù)教育進(jìn)程中的重要一步。在義務(wù)教育推進(jìn)的大背景下，中國的教育格局正在經(jīng)歷非常大的變化，其中農(nóng)民工子女的教育問題也愈加凸顯。

日前，在由《人民政協(xié)報(bào)·教育在線周刊》與21世紀(jì)教育研究院聯(lián)合主辦的第18次21世紀(jì)教育沙龍上，來自全國各地的有關(guān)人士就義務(wù)教育背景下農(nóng)民工子女的生存、教育現(xiàn)狀，農(nóng)民工子女能否享受到公平的教育機(jī)會，如何能夠使之獲得更加公平、優(yōu)質(zhì)的教育等相關(guān)問題進(jìn)行了頗具建設(shè)性的探討。

流動人口子女教育亟待轉(zhuǎn)型

■教育部教育發(fā)展研究中心基礎(chǔ)教育研究室副主任 汪 明

農(nóng)民工子女教育問題是一個非常復(fù)雜的問題，我們?yōu)槭裁唇o予這么大的關(guān)注呢？應(yīng)該說有一個基本的判斷。解決農(nóng)民工子女教育問題，是我們國家教育事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)長期的任務(wù)，作出這樣的判斷，我覺得有三個理由：第一，我們國家農(nóng)民工子女的數(shù)量，還會不斷地增加。第二，農(nóng)民工子女教育問題的內(nèi)涵，還會進(jìn)一步拓展。我們10年前研究這個問題時，著力要解決的是一個教育機(jī)會問題，現(xiàn)在我們可能除了提供教育機(jī)會之外，還要關(guān)注怎么提高質(zhì)量的問題。我們開始研究的時候，更多關(guān)注的是農(nóng)民工子女接受小學(xué)階段教育的問題，現(xiàn)在可能要向初中和高中延伸。第三，隨著政策的調(diào)整和變化，農(nóng)民工子女教育會面臨一系列新的情況和新的問題。正是基于這樣三點(diǎn)，我認(rèn)為解決好農(nóng)民工子女教育問題，是我們國家教育事業(yè)發(fā)展所面臨的一項(xiàng)長期的任務(wù)。

農(nóng)民工子女實(shí)際上包括兩個部分，一個是流動兒童這樣一個群體，另外就是留守兒童的群體。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女，在城市里接受義務(wù)教育，如何能夠享受到免除學(xué)雜費(fèi)的政策，這可能是在我們推進(jìn)新機(jī)制的過程當(dāng)中面臨的一個問題。按照國務(wù)院頒布的關(guān)于深化義務(wù)教育保障機(jī)制改革的通知，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的，與所在城市義務(wù)教育的學(xué)生享受同等政策。但是，實(shí)施這樣一個政策的城市還非常有限，因此有一大批的農(nóng)民工子女進(jìn)到城市，可能享受不到免除學(xué)雜費(fèi)的政策。有一些地方也提出，凡是符合有關(guān)規(guī)定的，在當(dāng)?shù)夭徽撌敲褶k公辦，都享受同等的政策。意思就是說，我這個城市實(shí)施了免除學(xué)雜費(fèi)政策以后，你外來務(wù)工人員的子女只要符合相關(guān)規(guī)定就能享受這個政策。因?yàn)橛兴^相關(guān)規(guī)定的限制，可能在具體的實(shí)施過程當(dāng)中，還是存在一些問題，而且面臨著一定的難度。

怎么來解決這樣一個問題？如果說流入地承擔(dān)的話，這個經(jīng)費(fèi)來自何處？如果說流出地來承擔(dān)的話，經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移怎么樣實(shí)現(xiàn)？這是一種理論性的探討。我認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急，還是需要盡快地建立農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的一種財(cái)政的分擔(dān)機(jī)制，這種分擔(dān)機(jī)制，實(shí)際上包括了這樣幾層含義：第一，要設(shè)立一些專項(xiàng)資金，或者說加大中央和省一級財(cái)政的扶持，交由接受農(nóng)民工子女較多的流入地政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。第二，從市區(qū)政府這一級來講，目前很多地方也越來越關(guān)注和重視這樣一個問題，而且在實(shí)際的運(yùn)作過程當(dāng)中也是這樣做的。就是說要把農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)納入年度的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并且能夠按照學(xué)校的實(shí)際在校人數(shù)和省級定額的標(biāo)準(zhǔn)，劃撥給接受農(nóng)民工子女的學(xué)校。實(shí)際上原來我們的經(jīng)費(fèi)下?lián)?，很多可能是按戶籍來確定的。另外，還需要通過設(shè)立助學(xué)金減免費(fèi)用，包括免費(fèi)提供教科書等方式，幫助家庭經(jīng)濟(jì)比較困難的農(nóng)民工子女就學(xué)。我想這樣一些政策如能逐步付諸實(shí)施的話，將會真正為免除學(xué)雜費(fèi)這一惠及廣大農(nóng)民工子女的政策提供基礎(chǔ)性的保障。

免除學(xué)雜費(fèi)這個政策的實(shí)施，也確確實(shí)實(shí)帶來了兩個變化：第一個變化，農(nóng)民工對于他的子女是流動還是留守這樣一種抉擇發(fā)生了一些變化。另外一個變化，即農(nóng)村留守兒童對于公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的選擇，也會發(fā)生一定的變化。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年北京市進(jìn)城務(wù)工子女中的適齡兒童少年的數(shù)字，可能會比2005年的數(shù)字略微有所下降。下降的原因，可能跟當(dāng)時2006年春季實(shí)施免除學(xué)雜費(fèi)政策有一定的關(guān)聯(lián)；另外就是有一批在農(nóng)村義務(wù)教育階段民辦學(xué)校就讀的留守兒童，他們可能在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的選擇當(dāng)中，會發(fā)生一些變化，有一批學(xué)生確實(shí)回流到了公辦學(xué)校。

應(yīng)該說，這樣一種態(tài)勢對我們國家農(nóng)村義務(wù)教育布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，或者說怎樣真正確保義務(wù)教育階段適齡兒童少年能夠就近入學(xué)，提出了新的挑戰(zhàn)。在實(shí)施免除學(xué)雜費(fèi)政策的背景下，我們除了要關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民工子女之外，對留守兒童的關(guān)注也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在關(guān)注留守兒童的過程當(dāng)中，我認(rèn)為還是需要學(xué)校、家庭和社會多方面的配合，真正為農(nóng)民工子女營造一個比較良好的成長環(huán)境，這也是我們國家今后農(nóng)村教育可能面臨的一個新的課題。

通過制度創(chuàng)新改善農(nóng)民工子女教育

■21世紀(jì)教育發(fā)展研究院院長、北京理工大學(xué)教授 楊東平

去年夏天，北京市政府希望把300來所打工子弟學(xué)校撤銷，為此，釀成了很大的風(fēng)波，最后這個政策沒有得以貫徹。但至今還處于膠著狀態(tài)，這些學(xué)校的學(xué)生何去何從，如何管理，還沒有一個非常明朗的政策。我想這個事件凸顯的就是當(dāng)前在大規(guī)模的城市化進(jìn)程和人口流動的背景下，我們現(xiàn)有的政府教育管理體制的一種不適應(yīng)。所以我們呼吁通過制度創(chuàng)新來改善農(nóng)民工子女的教育，尤其是通過強(qiáng)化和改善政府的公共服務(wù)職能，來改善農(nóng)民工子女的教育。

最近我們國家已經(jīng)提出了很多重要的概念，除了提出責(zé)任政府、服務(wù)政府、法制政府這樣的施政目標(biāo)之外，還提出了一個非常重要的概念，就是要逐漸實(shí)行均等化的基本公共服務(wù)。義務(wù)教育就是最重要、最基本的公共服務(wù)。當(dāng)前農(nóng)民工子弟的教育問題，可以說是我們國家各類教育問題當(dāng)中最突出的問題。因?yàn)樵谵r(nóng)村，基本普及九年義務(wù)教育以后，在義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女、流動兒童的教育現(xiàn)在成了一個主要的問題，但是我們目前解決起來還有很大的難度。

為什么很多地方尤其是一些大城市，對農(nóng)民工問題的解決顯得很被動？我覺得首先是出于對城市化進(jìn)程的一種不正確的認(rèn)識。以北京市為例，北京市每一次做城市規(guī)劃，都是希望控制人口增長的勢頭，但每一次規(guī)劃都是以慘敗而告終。從20世紀(jì)80年代開始，每一個五年計(jì)劃、十年計(jì)劃，全部是大規(guī)模提前突破人口的規(guī)劃。最近的例子是，“十一五”規(guī)劃中，北京市計(jì)劃在2010年，常住人口控制在1600萬，但是到去年年底，已經(jīng)是1581萬了，也就是說這個指標(biāo)今年就要被突破。國務(wù)院新批復(fù)的北京市總體規(guī)劃，要求到2020年總?cè)丝诳刂圃?800萬，但是按照現(xiàn)在的速度，大概到2010年這個數(shù)字就會被突破。我們的愿望和事實(shí)之間有巨大的差距。我們總是希望通過控制城市規(guī)模，控制人口來減少或者取消流動人口的教育問題，我們只是希望會通過控制人口使這個問題化解掉，但這是一個不切實(shí)際的想法。我認(rèn)為，流動子女的教育問題是長期存在的問題，而且越來越突出，越來越重要，必須納入政府日常的公共管理的職能。

第二個核心問題是，解決農(nóng)民工問題究竟是由公辦學(xué)校包辦，還是通過多種渠道、多種模式？中央政府已經(jīng)規(guī)定了“兩個為主”的原則，就是以流入地為主，以公辦學(xué)校為主。這體現(xiàn)了政府公共服務(wù)的一個基本的價(jià)值，而且我們在今后很長一段時間里，還是要靠強(qiáng)化政府的公共服務(wù)的職能和公共服務(wù)的能力，以政府為主、以公辦學(xué)校為主解決這個問題。但在這個過程中，我們還是要意識到另外一個問題，就是強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，并不意味著強(qiáng)化傳統(tǒng)的政府管理的這種模式，也不意味著行政權(quán)力的膨脹，更不意味著強(qiáng)化政府包攬一切的做法。以北京市為例，如果說從為政府分憂的角度來講，確實(shí)很難有效地通過政府單方面的努力來解決這個問題。比如說北京市的公辦教育資源，確實(shí)有很大的富余，農(nóng)村也是如此，可惜不適應(yīng)人口流動的情況。因?yàn)榱鲃尤丝诖蠖嗑奂谏贁?shù)的幾個城鄉(xiāng)接合部，而且隨著城市邊緣的擴(kuò)大不斷流動。大量的公辦教育資源事實(shí)上是無法用于解決流動兒童教育的，去年的北京市打工子弟學(xué)校風(fēng)波，就是因?yàn)椴磺‘?dāng)?shù)卦u價(jià)了公辦學(xué)校接受流動兒童的能力而導(dǎo)致的。所以，必須要改變政府包攬的思維。

通過制度創(chuàng)新改善農(nóng)民工子女的教育，有如下幾個基本問題需要研究。

首先，要改變當(dāng)前以戶籍人口為準(zhǔn)的教育管理體制。要適應(yīng)流動人口的現(xiàn)實(shí)，就要改成以常住人口為準(zhǔn)，把常住人口納入地方公共服務(wù)的范圍，納入政府教育的日常管理。

其次，對流動打工子弟學(xué)校，應(yīng)該采取一種實(shí)事求是的、面向現(xiàn)實(shí)的務(wù)實(shí)態(tài)度。當(dāng)然，各地解決打工子弟問題教育的歷史和路徑不太相同，北京市早期采取比較放任的態(tài)度，政府基本不管，在形成了一個非常大規(guī)模的打工子弟學(xué)校市場以后，突然要采取取締的做法，打工子弟學(xué)校做不下去了。所以還是要面向現(xiàn)實(shí)，對符合條件的學(xué)校應(yīng)該在規(guī)劃和總量控制的基礎(chǔ)上，在扶持和服務(wù)上下工夫，幫助他們改善條件和提高質(zhì)量。很多人都認(rèn)為這些學(xué)校質(zhì)量太差，這是一個基本現(xiàn)實(shí)，但是造成質(zhì)量差的一個重要原因，就是由于政府相關(guān)的政策是模糊和不穩(wěn)定的，以至于舉辦者不敢為學(xué)校投資。事實(shí)上，在去年被取締的學(xué)校里面，就有一些學(xué)校，舉辦者花了巨資，剛剛更新了設(shè)備，后來卻被取締了。政府的短期行為助長了打工子弟學(xué)校的短期行為。合理的做法是把打工子弟學(xué)校作為特殊學(xué)校來管理，用簡易學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范它，如果用現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)公辦學(xué)校規(guī)范它，這些學(xué)校是不可能合法，也不可能存在的。事實(shí)上，早在1998年國家教委和公安部頒發(fā)的流動兒童的就學(xué)暫行辦法中，就提出了簡易學(xué)校的概念，只要安全和基本夠用就行，不可能用公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要求它。這也比較符合溫家寶總理提出的平民教育的理念。與此同時，要多管齊下，如果公辦學(xué)校、社會團(tuán)體和打工子弟學(xué)校能做到齊心協(xié)力，以上問題就可以解決得更好一些。

要強(qiáng)化政府對義務(wù)教育的保障作用

■民建中央調(diào)研部副部長、全國政協(xié)委員 蔡 玲

今后要分階段地推進(jìn)我們農(nóng)民工子女的義務(wù)教育。要以公立學(xué)校為主、民辦學(xué)校為輔這樣一種形式來確保我們流動兒童中的學(xué)齡兒童能夠就地入學(xué)，平等入學(xué)。這是一個分階段實(shí)現(xiàn)的過程，我們現(xiàn)在不可能馬上做到，但在推進(jìn)的過程當(dāng)中，我們特別強(qiáng)調(diào)中央和地方政府的財(cái)政支出應(yīng)該為這些兒童在義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)提供切實(shí)的保障。所以，我們強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育公平的前提，是強(qiáng)化政府對義務(wù)教育的保障責(zé)任，普及和鞏固義務(wù)教育。教育公平是非常重要的，要做到教育公平，就必須要強(qiáng)化政府對義務(wù)教育的保障作用。

農(nóng)民工子女進(jìn)入公立學(xué)校的障礙，從目前來看，第一個是經(jīng)濟(jì)障礙，主要是借讀費(fèi)。雖然現(xiàn)在政府講取消了，但是目前來看，文件上是取消了，實(shí)際上并未完全取消，再加上有些學(xué)校還要收取校服費(fèi)、伙食費(fèi)、交通費(fèi)，等等，對于農(nóng)民工來講這就是很大的經(jīng)濟(jì)困難。第二個是政策障礙。從目前來看，原則上來講應(yīng)該說障礙不大，因?yàn)槟阒灰性诰┙枳x的批準(zhǔn)書，原來學(xué)校給你開個轉(zhuǎn)學(xué)的學(xué)習(xí)證明，然后在暫住地聯(lián)系就可以入學(xué)了?？雌饋矸浅：唵?，實(shí)際上對于農(nóng)民工子女來說，這是一個非常復(fù)雜的流程，可能一個環(huán)節(jié)就把你卡住了。第三個是學(xué)校也有障礙。比如說考試，現(xiàn)在學(xué)校入學(xué)和考試的成績是掛鉤的，所以可能在招收的時候，他說你可以進(jìn)來，但是我要考試，就是這么一考試，不少農(nóng)民工子女就被擋在外面了。另外，還有家庭的障礙。本來就是流動性人口，農(nóng)民工到城里面打工，不可能固守在一地，可能經(jīng)常流動，他在這兒待不久就走了，子女就必須跟著父母不停地流動。另外，還有一些其他方面的原因。

孩子們到打工子弟學(xué)校學(xué)習(xí)也有障礙，其中涉及經(jīng)濟(jì)瓶頸，因?yàn)榇蚬ぷ拥軐W(xué)校，一般來講，都是私人辦的，經(jīng)費(fèi)來源非常有限，這些孩子家長的經(jīng)濟(jì)能力也是很有限的。還有很多打工子弟學(xué)校，本身就沒有取得合法的辦學(xué)憑證，學(xué)生也讀了5年書，但最后的那個畢業(yè)證書可能得不到承認(rèn)，所以他進(jìn)一步升學(xué)也是有困難的。

可以說，流動兒童在接受義務(wù)教育階段遇到最根本的問題就是相關(guān)的財(cái)政制度問題。

為此，我們呼吁：

首先，對農(nóng)民工子女在流入地接受義務(wù)教育一定要有個財(cái)政安排。應(yīng)該跟我們現(xiàn)在的義務(wù)教育體制結(jié)合在一起，包括中央政府在內(nèi)的各級政府應(yīng)該有個明確的分工，將教育經(jīng)費(fèi)的劃撥和財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度化，為農(nóng)民工子女的義務(wù)教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供經(jīng)費(fèi)保證。

其次，政府要轉(zhuǎn)變觀念，放寬政策，扶持和規(guī)范打工子弟學(xué)校?？梢酝ㄟ^資源共享的方式，完善打工子弟學(xué)校的辦學(xué)設(shè)施，通過公辦學(xué)校和打工子弟學(xué)校結(jié)對等方式來推動流動兒童和本地兒童進(jìn)行交流。

再次，將打工子弟學(xué)校納入流入地教育發(fā)展的規(guī)劃和體系當(dāng)中，統(tǒng)一管理。我們特別希望，打工子弟學(xué)校的師資培訓(xùn)能夠引起相關(guān)方面的重視。因?yàn)榇蚬ぷ拥軐W(xué)校的出現(xiàn)，確實(shí)為農(nóng)民工子女上學(xué)提供了很多機(jī)會，但是質(zhì)量怎么樣，也應(yīng)該引起整個社會的關(guān)注。目前來看，打工子弟學(xué)校的師資大部分是離退休人員和外地來的教師，教師的質(zhì)量可能對教學(xué)水平有一定的影響。打工子弟學(xué)校承擔(dān)的是義務(wù)教育，應(yīng)該把其師資考核和培訓(xùn)也納入正式的渠道和體系當(dāng)中進(jìn)行管理，為教師們提供接受培訓(xùn)的機(jī)會。

最后，應(yīng)該完善我們義務(wù)教育制度的統(tǒng)計(jì)口徑。我們現(xiàn)在講義務(wù)教育普及率達(dá)到了多少，都是按照戶籍人口統(tǒng)計(jì)的，我們希望將來在考核地方政府政績的時候，能不能除了戶籍人口以外，把流動兒童的義務(wù)教育完成的情況也納入當(dāng)?shù)卣己说闹笜?biāo)和范圍之中。

從目前我們調(diào)查的情況來看，農(nóng)民工主要是集中在城鄉(xiāng)交接地區(qū)，因?yàn)檗r(nóng)民工在這里找住處和找工作可能相對比較容易一些，孩子生活在這個地區(qū)的人數(shù)比較多。相對來講，郊區(qū)的教育投入比較薄弱，將來在教育規(guī)劃包括教育經(jīng)費(fèi)劃撥的時候，能否考慮這個實(shí)際情況，對經(jīng)費(fèi)劃撥有所傾斜。

我們在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工子女教育重要性的同時，也要注意到公平公正。一方面要給他們提供更好的機(jī)會，但在政策導(dǎo)向方面，要有所區(qū)分。因?yàn)槌鞘屑彝ゴ蠖嗍且粋€孩子，農(nóng)民工家庭可能不止一個孩子，將來在政策導(dǎo)向中，是否考慮如果農(nóng)民工是一個子女的，可以更優(yōu)惠一點(diǎn)，如果是多子女的，相對來說，就要有所限制。

（本欄目文章根據(jù)錄音整理，有刪節(jié)）

(責(zé) 編子 君）