［摘 要］ 都市圈經(jīng)濟的飛速繁榮，對國家和社會起到的巨大正面作用毋庸置疑。為解決在都市圈經(jīng)濟飛速發(fā)展過程中產(chǎn)生的諸如投資與貿(mào)易、資源配置、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、公共安全等都市圈公共問題，要走協(xié)商與合作的公共管理道路；加強法制的和諧建設(shè)；建立跨都市圈行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)；加強都市圈政府政策制度的整合；鼓勵非政府組織的合作，有效發(fā)揮第三部門的作用，不斷進行改革和創(chuàng)新。

［關(guān)鍵詞］ 都市圈；公共管理體制；創(chuàng)新

［中圖分類號］ F207［文獻標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］１００３－３８９０（２００7）12－００42-06

在中國的經(jīng)濟發(fā)展進入到人均GDP1 000美元~3 000美元的階段后，城市化進程正在以前所未有的速度向前推進。在經(jīng)濟的集聚作用下，這個階段的城市化進程不是全國平推一盤棋，而是形成若干個都市圈。這個時期形成的都市圈大都以一個或以上的城市為中心，涵蓋周圍若干個城市。如南京都市圈就是以南京為中心，涵蓋了長江流域與東部沿海交匯地帶的江蘇和安徽兩省，覆蓋南京、鎮(zhèn)江、揚州、淮安、馬鞍山、滁州、蕪湖、巢湖八個城市。參照日本的經(jīng)驗，每個都市圈一般以120公里~150公里為半徑，所覆蓋的面積大概是4萬平方公里~5萬平方公里，人口約3 000萬，圈內(nèi)GDP約為1 000億美元[1]。

根據(jù)預(yù)測，中國到2030年基本完成工業(yè)化的時候，將有可能形成20個左右的都市圈，20大都市圈可規(guī)劃成358個城市，其中1 500萬人口的城市11個，1 000萬人口的18個，800萬人口的1個，500萬人口的36個，300萬人口的88個，100萬人口的204個[2]。除了這“20大都市圈”之外，還有像廈門、昆明、貴陽、西安、蘭州等工業(yè)城市的發(fā)展，也會對周邊地區(qū)發(fā)揮帶動作用，可能會形成相應(yīng)的都市圈[3]。

都市圈經(jīng)濟的飛速繁榮，對國家和社會將起到巨大的正面作用。比如：在都市圈經(jīng)濟中，能稱得上先鋒都市圈的有珠三角都市圈、長三角都市圈和環(huán)渤海都市圈，它們以占全國3﹒25%的土地，容納了全國15﹒08%的人口，提供了全國41﹒49%的GDP[4]。其中，由廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州七城市組成的“小珠三角”都市圈，面積不到4﹒2萬平方公里，GDP卻占廣東省的80%。如果再加上中國香港、澳門組成的“大珠三角”都市圈，其經(jīng)濟總量相當(dāng)于長三角經(jīng)濟區(qū)和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的總和[5]。然而，在都市圈經(jīng)濟飛速發(fā)展過程中產(chǎn)生的諸如投資與貿(mào)易、資源配置、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、公共安全等都市圈公共問題，已經(jīng)越來越成為都市圈政府所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，政府公共管理體制也必須做到與時俱進，不斷進行改革和創(chuàng)新。正如黨的“十七大報告”所指出的那樣：遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動力強、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟圈和經(jīng)濟帶。加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。[6]。所以，研究都市圈經(jīng)濟的繁榮與政府公共管理體制的創(chuàng)新，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、都市圈經(jīng)濟發(fā)展催生區(qū)域公共管理體制的改革與創(chuàng)新

所謂區(qū)域公共管理，是指區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其他領(lǐng)域的某一方面或多方面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。區(qū)域公共管理包括以下幾個內(nèi)涵：一是區(qū)域公共管理的主體是多元的，包括政府組織、私域組織和非政府組織，目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其他領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；二是區(qū)域公共管理采用的方式和手段與市場經(jīng)濟領(lǐng)域、政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制，而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；三是區(qū)域公共管理的對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊關(guān)系[7]。區(qū)域公共管理在區(qū)域健康持續(xù)發(fā)展的過程中起著至關(guān)重要的作用：首先是制定政策法規(guī)，為區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展提供符合地方實際、與國家大政方針相配套的區(qū)域性政策體系和與國家大法相一致、具有可操作性的完整的地方法規(guī)體系；其次是實施區(qū)域性整體規(guī)劃、調(diào)節(jié)和控制，建立并保持合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模和堅實的環(huán)境保護基礎(chǔ)；再次是完善社會保障制度，確保社會公平，維護社會穩(wěn)定[8]。

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會條件下，社會的公共問題相對簡單，公共事務(wù)比較單一。第二次世界大戰(zhàn)以后，特別是人類歷史邁入21世紀(jì)以后，世界已經(jīng)全面進入到一個信息社會和知識經(jīng)濟時代，接踵而至的便是經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化、社會信息化、市場無界化的高歌猛進。于是，跨國或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”便大量滋生，并呈復(fù)雜化、多元化和規(guī)模化之態(tài)勢。正如加拿大著名政治學(xué)教授戴維·卡梅倫所言：“現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關(guān)系變得越來越重要。那種管轄范圍應(yīng)涇渭分明、部門之間須水潑不進的理論在19世紀(jì)或許還有些意義，如今顯見著過時了。不僅在經(jīng)典聯(lián)邦國家，管轄權(quán)之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內(nèi)和國家之間，公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，可喚作‘多方治理’的政府間活動越來越重要了?！盵9]

實際上，改革開放以來，都市圈經(jīng)濟在發(fā)展的過程中，各區(qū)域政府之間既存在著爭項目、爭投資、爭政策的“府際之爭”，也存在著地區(qū)分割與地區(qū)封鎖的“府際沖突”。誠然，競爭和沖突既是客觀的，一定程度上說也是必要的。法國思想家埃德加·莫蘭就認(rèn)為：“一切組織關(guān)系，包括一切系統(tǒng)，都會有而且還生產(chǎn)著既對抗又互補的力量。一切組織關(guān)系都離不開互補性原則，并將其現(xiàn)實化，它們也離不開對抗性原則，并或多或少地將其潛在化?！盵10](P113)而且沖突對現(xiàn)狀提出挑戰(zhàn)，同時也激發(fā)組織的興趣和好奇心。沖突有助于提出新的思想和方法來解決問題，有助于鼓勵創(chuàng)新?！盵11](P219)“特別是在都市圈的建設(shè)中，各種跨界公共管理事務(wù)的增加，成為伙伴型政府間縱向關(guān)系發(fā)展的最佳生長點?！盵12]

以上這些問題往往不是哪一級政府、哪一個政府部門所能勝任的。筆者從2007年鬧得沸沸揚揚的太湖藍(lán)藻危機就更能清楚地說明這點。在太湖這個中國第三大淡水湖的周圍，上海、蘇州、無錫、嘉興、湖州5個中心城市構(gòu)成了一條環(huán)太湖都市圈，成為中國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，工廠林立，工業(yè)發(fā)達(dá)，人口密度達(dá)到每平方公里1 000人，是中國人口最密集的地區(qū)之一。太湖流域的五市分屬于滬、蘇、浙三個省市，在環(huán)境治理上缺乏一個有效的流域管理機構(gòu)。由于長期“市自為戰(zhàn)、縣自為戰(zhàn)”的管理體制，沒有一個通暢的地方政府溝通、合作機制。所以責(zé)任不清，導(dǎo)致各方大肆排放污染物，最終污染物超過了湖體的環(huán)境容量，終于導(dǎo)致了跨界的大型污染。

都市圈各政府組織基于本身合作的必要性和意愿、專業(yè)需求、財政資源和風(fēng)險分擔(dān)以及追求效率與效益等方面的考慮，要采取有限合作、適當(dāng)合作或大型合作等方式來從事跨域或跨界合作以滿足其實際需求[13]。這就要求區(qū)域政府做到公共管理體制的創(chuàng)新。例如，建立政府間平等對話與談判的協(xié)商機制，就既能糾正“命令機制”僵硬化的弊端，又能彌補“利益機制”局部化的缺點。以靈活多變的行政契約、行政協(xié)議等方式發(fā)展合作關(guān)系，追求政府間信息分享、關(guān)系交換等目的[14]。實際上已經(jīng)有都市圈率先進行了嘗試：在長三角區(qū)域政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)中，1992年成立了長三角經(jīng)濟協(xié)作辦主任聯(lián)席會議，后升格為市長級協(xié)調(diào)組織，并于1997年更名為“長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”，2001年又成立了滬蘇浙省（市）長座談會制度。2004年“泛珠三角論壇”的舉行、《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》的簽訂以及區(qū)域內(nèi)行政首長聯(lián)席會議制度與秘書長協(xié)調(diào)制度等的建立，也是區(qū)域政府公共管理體制創(chuàng)新的有效舉措。

二、區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新的阻力分析

（一）行政區(qū)域壁壘的客觀存在

中國經(jīng)濟最重要的特點之一是各級政府按行政區(qū)來組織經(jīng)濟活動，行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟資源受控于政府的干預(yù)，帶有很強烈的地方政府行為色彩。當(dāng)區(qū)域之間出現(xiàn)利益摩擦?xí)r，各地方政府往往首先以行政區(qū)為依托，構(gòu)筑各種壁壘，阻礙經(jīng)濟要素資源的自由流動，從而最大限度地保護地方利益。地方利益的突出特點就是排他性，“所謂地區(qū)經(jīng)濟利益，是指各地區(qū)根據(jù)其所處的特定環(huán)境條件，從事特定的經(jīng)濟活動所要求的從其他地區(qū)或國家那里獲得的排他性收益。”[15](P7)為了發(fā)展本地經(jīng)濟，解決勞動就業(yè)，地方政府往往通過各種手段，阻礙生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動，人為地分割要素市場，使區(qū)域性的有序競爭的統(tǒng)一市場難以形成，對內(nèi)開放遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于對外開放。法國經(jīng)濟學(xué)家龐塞特（Sandro Poncet）經(jīng)過研究就發(fā)現(xiàn)，從1987~1997年，中國省際貿(mào)易量呈下降趨勢：1987年，省際平均貿(mào)易量在GDP總量中占54%，1992年下降為50%，1997年下降到38%；中國省際平均貿(mào)易量在各省總貿(mào)易量中所占的比重1987年為88%，1992年降為80%，1997年則降為66%；中國各省平均商品吸收額中，外省生產(chǎn)的商品所占比重1987年為34%，1992年減為27%，1997年只占20%。[16]行政區(qū)劃壁壘是長期客觀存在的，這構(gòu)成了區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新的最大的直接阻力，實際上是源于體制上的阻力。

（二）地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同

由于受到“行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展”觀念的驅(qū)使，各地方政府作為具有獨立利益的市場主體，往往熱衷于向見效快的行業(yè)投資，重復(fù)建設(shè)情況比較嚴(yán)重。舉一個例子：長三角地區(qū)中14個城市排在前4位的支柱產(chǎn)業(yè)均是電子信息、汽車、新材料、生物醫(yī)藥工程，趨同率達(dá)到70%。而在高新技術(shù)領(lǐng)域，長三角地區(qū)的“十五”高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中集成電路產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)性達(dá)35%，納米材料為48%，計算機網(wǎng)絡(luò)為59%，軟件產(chǎn)業(yè)為74%[16]。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重趨同容易引起各自為政、低層次重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等問題，導(dǎo)致經(jīng)濟行為的短視，長此以往將損害都市圈經(jīng)濟的健康發(fā)展和可持續(xù)的發(fā)展。這實際上是源于結(jié)構(gòu)上的阻力。如果各地方政府在公共管理體制的改革和創(chuàng)新中，缺少實質(zhì)性的整體規(guī)劃，不能就促進都市圈城市之間的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動、優(yōu)化區(qū)域社會資源配置達(dá)成共識的話，這種結(jié)構(gòu)上的阻力仍將頑強地存在。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重

由于地方各項經(jīng)濟指標(biāo)的完成與地方政府官員個人的政治升遷掛鉤，地方政府往往以投資拉動GDP的增長。比如：大量的農(nóng)業(yè)土地正源源不斷地轉(zhuǎn)化為城市用地，農(nóng)民承包的很多土地都被征用。有關(guān)資料表明：僅從1987~2001年，全國征用土地2 400萬畝，由此造成至少3 400萬農(nóng)民失地[17]。2002年全國以建設(shè)各級各類開發(fā)園區(qū)而發(fā)生的土地違法行為140 254件，涉及土地面積31 457 059公頃，2004年，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3 837家，其中有約67﹒4%的屬于未經(jīng)國務(wù)院及省政府批準(zhǔn)的違法圈地。而港口的重復(fù)建設(shè)更是矛盾重重，南京以下的長江段，已建、在建和待建的萬噸以上碼頭泊位共100多個。從江陰到南通60公里岸段，有68個萬噸級泊位，平均0﹒9公里就有一個。結(jié)果是，一方面有的港口設(shè)施能力嚴(yán)重過剩，而另一方面，又在大量投資建設(shè)新的港口[18]。長次以往，會造成都市圈之間的惡性過度競爭，引發(fā)更嚴(yán)重的社會問題，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定和不和諧。這一切都是源于現(xiàn)行的政績考核指標(biāo)轉(zhuǎn)嫁的阻力，實際上可歸結(jié)為經(jīng)濟上和政治上的雙重阻力。如果在區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新的過程中不能改革現(xiàn)有的干部政績考核指標(biāo)體系，地方政府官員還會為了自身利益的最大化而忽視地區(qū)的全局利益，那么這種阻力也將長期的存在。

（四）法律制度的缺失

中國《憲法》第89條規(guī)定：中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分?！稇椃ā泛汀兜胤秸M織法》還規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。然而，中國法律對涉及的有關(guān)府際合作尤其是地方政府合作的規(guī)定和條例幾乎是空白，法律只規(guī)定了各級政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)，對上級機關(guān)在跨域事務(wù)中的角色扮演，對于地方政府合作中的權(quán)利、責(zé)任分擔(dān)等問題，根本都沒有涉及[19]。這就容易導(dǎo)致各地方政府各自為政、推諉扯皮、爭議不斷等情況的出現(xiàn)。國家如果不盡快出臺有關(guān)的法律法規(guī)解決跨域合作與治理及其爭端處理的法律法規(guī)，這種法律制度上的阻力也仍將存在。

（五）公共管理體制創(chuàng)新的動力不夠

公共管理體制創(chuàng)新對各地政府來說是一項全新的嘗試，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，沒有現(xiàn)成的道路由你選擇。雖然人們對于公共管理體制創(chuàng)新已達(dá)成共識，但到底什么是公共管理體制創(chuàng)新，其基本特點和內(nèi)容有哪些，公共管理體制創(chuàng)新的基本任務(wù)是什么，公共管理體制創(chuàng)新與傳統(tǒng)政府體制有哪些區(qū)別，如何做到公共管理體制創(chuàng)新等，理論界尚有不同的看法。由于理論認(rèn)識的爭議，公共管理體制創(chuàng)新就還缺乏明確的理論指導(dǎo)，不可避免地構(gòu)成理論指導(dǎo)的阻力。所以，各地政府提出的公共管理體制創(chuàng)新的實踐就還屬于摸著石頭過河的探索。因此，在公共管理體制創(chuàng)新時有把它簡單化的傾向，也有把什么都往公共管理體制創(chuàng)新身上靠的傾向。對此，我們應(yīng)該在實踐探索的基礎(chǔ)上加強理論研究，真正實現(xiàn)理論指導(dǎo)實踐前進、實踐又推動理論進步的良性互動的發(fā)展態(tài)勢。另外，公共管理體制創(chuàng)新在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)強調(diào)的比較多，在媒體上的宣傳也比較熱鬧，但在普通老百姓中間真正關(guān)心的人卻很少，這主要是因為社會宣傳不夠，從而導(dǎo)致群眾基礎(chǔ)不厚，容易形成群體性的阻力。

三、都市圈政府公共管理體制創(chuàng)新的主要著力點

（一）樹立“雙贏”、“多贏”觀念，走協(xié)商與合作的區(qū)域公共管理之路，這是體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)

由于長期以來行政體制的分割性，各地政府實際上已成為了地方利益的代言人，各地方的利益涇渭分明，甚至高于一切。如果在都市圈經(jīng)濟發(fā)展如此迅速、所引發(fā)的公共管理問題又如此之多的情況下，各地方政府仍然抱著本位主義，從傳統(tǒng)的地方利益觀念出發(fā)、獨善其身，將會造成“雙敗”、“多敗”的結(jié)局。所以，要樹立“雙贏”、“多贏”觀念，走協(xié)商與合作的區(qū)域公共管理之路，這是體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)。走協(xié)商與合作的區(qū)域公共管理之路，首要的就是要摒棄傳統(tǒng)的以單位行政區(qū)劃為基礎(chǔ)進行管理的慣性思維，樹立區(qū)域公共管理的新思維。比如：歷史上的河流往往被作為天然的地域邊界，但從公共管理的視角來看，這種邊界劃分顯然是最糟糕的做法。它意味著兩個獨立的轄區(qū)就共有的公共品分割做出決策，而決策結(jié)果由雙方共同承擔(dān)[20]，實際上誰也不主動或不原意承擔(dān)不利的后果。所以，各地方政府要以公共問題和公共事務(wù)為價值導(dǎo)向，而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點，大力加強彼此之間的溝通、協(xié)商與合作，做到彼此利益的最大化。實際上。2003年以來，圍繞長三角一體化，江浙滬三地高層就已經(jīng)頻繁互訪，協(xié)商共商，對自己在一體化發(fā)展中的作用重新定位。上海已經(jīng)明確把“建設(shè)長江三角洲大都市圈”作為其基本戰(zhàn)略之一，提出“服務(wù)長三角，服務(wù)全國”的聯(lián)動發(fā)展新路子。2003年5月，蘇嘉杭高速公路江蘇浙江交界收費站實現(xiàn)合并經(jīng)營，這是長三角公路運營首次打破行政區(qū)劃藩籬，成功走向聯(lián)合運營的開端。長三角區(qū)域政府還規(guī)劃在未來5年內(nèi)，建成一個現(xiàn)代化快速交通網(wǎng)，把“長三角”15座中心城市、55座中等城市、1 446個小城鎮(zhèn)全部納入“3小時都市圈”。旅游一體化也已經(jīng)有較好進展[21]。此外，2003年度還簽署了長三角城市中小企業(yè)政策互享的文件。

（二）大力加強法制環(huán)境的和諧建設(shè)，這是體制創(chuàng)新的核心

事實上，地方政府間的博弈是廣泛而合理的存在的，只不過我們應(yīng)該將其更加顯性化和法律制度化。因為市場經(jīng)濟發(fā)展的前提條件就是與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的法律制度的建立和完善。所以，法律法規(guī)是各地方政府進行有效合作的前提條件。然而，目前中國法律關(guān)于政府合作的具體規(guī)定非常少，合作往往受到領(lǐng)導(dǎo)個人意志的重要影響，靠地方領(lǐng)導(dǎo)人推動，這就使得合作的人治色彩濃厚，缺乏法制的保障。因此，大力加強法制環(huán)境的和諧建設(shè)是體制創(chuàng)新的核心。首先，建議國家盡早出臺《中華人民共和國地方政府跨區(qū)域合作法》，使政府間的合作活動走上法制化的道路。同時要及時修改其他的相關(guān)法律如《環(huán)境法》等，對區(qū)域治理等做出具體規(guī)定，使區(qū)域政府的各項合作活動都有法可依。國家有關(guān)部門還要改革惟GDP的政績考核辦法，將區(qū)域合作的成果也列入考核的指標(biāo)并使其法制化。其次，“由于不同的法律制定主體在具體制定法律時所秉持的立法理念、看待問題的立場、方法以及立法的技術(shù)和手段等方面存在的差別，所以由不同主體制定的法律在內(nèi)容上不一致，相去甚遠(yuǎn)的事例并不鮮見?！盵22]為此，都市圈內(nèi)各行政區(qū)的立法主體還要在全面貫徹落實中央立法的前提下，就跨行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中的重大事務(wù)如宏觀調(diào)控、社會保障、人才流動、環(huán)境保護等方面加強立法協(xié)調(diào)，構(gòu)建法律的相互認(rèn)可和法律資源的共享機制，使地方性法規(guī)和規(guī)章的制定更具科學(xué)性和適用性，既符合行政區(qū)利益，也符合都市圈經(jīng)濟發(fā)展的要求。再次，各行政區(qū)司法機關(guān)之間也要加強司法協(xié)調(diào)，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，加強司法協(xié)助，通過行政區(qū)的司法功能整合，在都市圈內(nèi)建立一個暢通無阻的司法體系，使每個商事主體的合法權(quán)益得到平等的保護，必要時可考慮設(shè)置大區(qū)法院，以確保區(qū)域經(jīng)濟一體化的良性發(fā)展。

（三）建立跨都市圈行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)日常工作和合作事務(wù)的牽頭組織，這是體制創(chuàng)新的本質(zhì)

如何更加有效地發(fā)揮區(qū)域政府的合作積極性，建立一個反映區(qū)域政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，是體制創(chuàng)新的本質(zhì)。我們可以效仿國際上一些合作組織的做法，設(shè)立由相關(guān)省區(qū)派員共同組成的常設(shè)協(xié)作機構(gòu)，并以各種層次的聯(lián)席會議制度作為主要的運作模式。例如，泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會是由福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南?。▍^(qū)）人民政府和中國香港、澳門特別行政區(qū)政府共同主辦，他們就有一個常設(shè)性的機構(gòu)來推動具體工作。九省區(qū)日常辦公室設(shè)在發(fā)展改革委（廳），中國香港、澳門特別行政區(qū)政府也確立相應(yīng)的部門負(fù)責(zé)，每年都召開合作會議。筆者認(rèn)為：跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)應(yīng)該具備以下的一些基本職能：組織協(xié)調(diào)實施跨區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動等問題；統(tǒng)一規(guī)劃符合本區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施，并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況；協(xié)助各市縣制定地方性經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機銜接。并且還應(yīng)根據(jù)專業(yè)、精簡、高效的原則設(shè)立各種專業(yè)委員會和工作小組，它們也具有一定的管理、協(xié)調(diào)、研究分析和組織職能[24]。長三角地區(qū)就可根據(jù)實際情況設(shè)立區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會、重大基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理委員會、上海國際航運中心管理委員會、太湖流域環(huán)境保護與治理委員會等專業(yè)或綜合職能管理機構(gòu)[25]。

（四）加強都市圈政府政策制度的整合，以電子政務(wù)為平臺，逐步形成政策制度的一體化，這是體制創(chuàng)新的關(guān)鍵

為實現(xiàn)都市圈內(nèi)區(qū)域政策的一體化，必須進一步全面清理實行地方保護和市場封鎖的地方性法規(guī)和政策，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境；開放商品市場，消除限制商品流通的地域障礙，實行區(qū)域內(nèi)市場一體化，對在區(qū)域內(nèi)流通的其他成員方商品實行同等待遇；建立規(guī)范公平的質(zhì)監(jiān)認(rèn)證制度，各方不得有排他性和歧視性規(guī)定；改善市場主體準(zhǔn)入環(huán)境，打破市場主體準(zhǔn)入的地區(qū)封鎖，打破所有制限制，鼓勵各種不同所有制企業(yè)、不同經(jīng)濟成份的經(jīng)濟組織在區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)濟合作[26]。各方政府都不要介入企業(yè)間的競爭，減少對于經(jīng)濟主體經(jīng)營活動的種種干預(yù)，對當(dāng)?shù)厮薪?jīng)濟主體實行“國民待遇”，努力形成一個政策無差異的區(qū)域環(huán)境。[27](P54)在機制上，可通過制定認(rèn)可度高、可操作性強的合作協(xié)議、章程等，將區(qū)域政府協(xié)調(diào)結(jié)果成果化、法規(guī)化，約束各協(xié)議方共同遵守。在內(nèi)容上，側(cè)重于產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、信息、環(huán)境等必須通過合作才能實現(xiàn)最大社會收益和促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

另外，都市圈政府可以在政府內(nèi)部建立“都市圈政府辦公信息系統(tǒng)”（內(nèi)網(wǎng)），增強政府的信息融合度，在外部建立“都市圈政府聯(lián)合政務(wù)網(wǎng)”（外網(wǎng)），樹立對外的整體形象。都市圈可率先在戶口管理、人才流動手續(xù)辦理、車牌手續(xù)辦理等公共服務(wù)項目上加快一體化網(wǎng)上辦理，形成強大統(tǒng)一的城市一體化品牌[28]。

（五）積極鼓勵非政府組織的合作與參與，有效發(fā)揮第三部門的作用，這是體制創(chuàng)新的動力

雖然政府作為最具權(quán)威性的公共機構(gòu)，在公共治理活動中發(fā)揮著不可替代的作用。然而，社會組織在化解社會矛盾方面卻能起到輔助政府的很好作用?！拔覀兩钤谝粋€權(quán)力分享的世界里。在這個世界中，政府組織、準(zhǔn)政府組織、非盈利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行?！盵29](p4)“在多元主義的體制中，治理包括了所有有利害關(guān)系的利益主體：政黨、立法機關(guān)及其分支機構(gòu)、利益集團、中間人、組織……等等?！盵30]從世界范圍來看，公共治理已不再是政府的專利，非政府組織和各種民間組織都會成為公共治理的主體。都市圈經(jīng)濟的發(fā)展主要是企業(yè)和民間自發(fā)、分散的合作意愿流動的結(jié)果，在這個過程中，大量的行業(yè)協(xié)會、民間團體也在某些方面發(fā)揮著社會治理的功能。所以，都市圈政府要加大對區(qū)域性行業(yè)協(xié)會等非政府組織的扶持，充分發(fā)揮跨區(qū)域的非政府組織的作用，在諸如相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、資格認(rèn)證審查、質(zhì)量檢測等多方面積極開展與非政府組織的合作，可以將除調(diào)查研究制定政策、宏觀規(guī)劃調(diào)控和監(jiān)督執(zhí)法以外的公共管理職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織，尤其是區(qū)域市場評估、區(qū)域決策咨詢、行業(yè)管理和社會福利服務(wù)等職能應(yīng)該無條件地轉(zhuǎn)交給社會中介組織，消除資本、資源和人才流動的屏障，提高區(qū)域投資環(huán)境質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，拓展政府與市場間相對平衡的溝通和對話渠道，加強對公共治理的另一極——公民社會的培育，使之“逐步與國家達(dá)成‘二元結(jié)構(gòu)’：一種既互相監(jiān)督又互補增益的結(jié)構(gòu)格局?！盵31](P477)這種政府組織與公民社會“互相監(jiān)督又互補增益的結(jié)構(gòu)格局”不但不會削弱都市圈政府的功能，反而會在治理手段和途徑方面豐富行政區(qū)政府的功能，使其功能張力以更靈活的形式得到廣闊延展[32］。

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責(zé)任編輯：焦世玲

責(zé)任校對：周海鷗