摘要：高校實行零基預算法將提高預算的準確性和規(guī)范性，但是零基預算法在高校運用中也存在許多問題。在采用零基預算的過程中可以結合績效預算，以彌補零基預算的不足，形成以目標為指引，績效為核心的預算模式，完善預算的編制。

關鍵詞：績效預算法 零基預算法 高校預算

高校預算是指高等學校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，它是高校日常組織收入和控制支出的依據(jù)，是高校財務管理的重要組成部分。隨著我國教育體制改革的深化，高等學校財務預算工作也必須適應改革的步伐而逐漸完善。高校傳統(tǒng)的預算模式中存在的問題，如預算編制周期短，預算范圍不全、預算內(nèi)容不實及約束力不強等，顯然與現(xiàn)代預算管理的要求有很大差距。零基預算法具有明顯的適應性和優(yōu)越性，但是在高校的具體應用中也存在許多的問題。零基預算與績效預算的有機結合是很好的嘗試。

一、零基預算法

零基預算20世紀60年代由美國皮特，A.菲瑞于1969年在得克薩斯儀器公司創(chuàng)立。70年代首先在美國被引入政府預算，80年代以來，這一新方法在世界各國獲得廣泛應用。我國在1998年財政決算和1999年財政預算方案中也明確提出了要加快零基預算的實施。2000年起高校財務預算編制開始采用零基預算法。

零基預算(Zero-based budgeting，簡稱ZBB)，全稱“以零為基礎的編制計劃和預算”的方法，是指部門或單位在編制年度預算時，不以上一年度的預算安排為依據(jù)，而是按照一定的標準重新審查和評價預期安排的各個項目，并根據(jù)效率優(yōu)先的原則對項目進行排序，最后結合事業(yè)發(fā)展的需要和財力的可能做出預算決定，以此為基礎編制預算。

二、零基預算法的應用

已往高校編制預算大多使用的是增量預算法，即基數(shù)加發(fā)展的編制方法，以過去水平為基數(shù)，實際上是在認定過去是合理的前提下，無需改進，因循沿襲下去，因此有可能使偶然性收入或原來不合理的支出繼續(xù)存在，造成預算的浪費，抑或造成預算的不足。

與傳統(tǒng)的增量預算編制方法比較，零基預算法有明顯的優(yōu)點：1，零基預算法能合理、有效地進行資源配置，充分利用有限的教育經(jīng)費，優(yōu)先安排教學和科研的關鍵項目，保證了資金的供給和運轉(zhuǎn)。2，編制預算主要是考慮項目的重要性，重要項目優(yōu)先考慮，次要的項目的情安排，不必要的項目不安排。因此，有利下充分發(fā)揮校內(nèi)各部門管理人員的主動性和積極性，促使其精打細算，量力而行，節(jié)約開支。3，在保證學校正常運轉(zhuǎn)的情況下確定經(jīng)費的最低需求量，既反映高校教育成本水平，又能調(diào)節(jié)學校財務的收支活動。

三、零基預算在高校運用中存在的不足

推行零基預算是加強高校預算管理的一種嘗試，但由于我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，單純地推行零基預算制度任我國高校仍然存在很多不足：

(一)零基預算要求機構設置精簡，職責明確，以便于責任單位進行決策與控制。但是我國高?，F(xiàn)行機構設置不夠合理，部門之間的職責、權限界定不清，如果采用零基預算編制法，則會導致責任單位在不同部門的重設現(xiàn)象；同時任指定一攬子決策中出現(xiàn)混亂，支出過大而不科學，資金使用效率低下。

(二)采用零基預算法在確定來年收入時，因涉及到國家政策性的調(diào)整，如學生收費標準，財政撥款的變化等，不能準確測算收入總量。因此在預算編制完成實施時，可能與預算存在一定出入。另外，由于預算編制時間短，對項目支出的編制缺乏科學的論證和評估，尤其對一些靈活性強的項目，軟指標不易準確確定，即使確定之后，各單位在執(zhí)行中仍不斷要求追加。

(三)編制基本支出預算時，一是由于基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計不夠完整，能夠取得的數(shù)據(jù)又大部分來自各個部門和單位，對其準確性和真實性缺乏鑒別手段，也缺少充分的分析論證材料，因而使一攬子決策方案的制定和選擇帶來很大的主觀隨意性。

四、零基預算與績效預算的有機結合

(一)績效預算簡介

績效預算是美國在1949年首次提出的一種預算編制方法，它把市場經(jīng)濟的一些基本觀念融入到公共管理之中?？冃ьA算是指要闡述和明確請求撥款所要達到的目標，為實現(xiàn)這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，包括績、算、效三要素。績是指業(yè)績指標，表明申請財政撥款是為了達到某一具體目標或計劃；算是指達到這一業(yè)績所需的撥款額；效是指業(yè)績的考核及業(yè)績與預算掛鉤的方式?？冃ьA算能解決零基預算中諸如資金分配不合理，資金浪費等問題?？冃ьA算的核心是通過制定支出的績效目標，建立績效預算評價體系，逐步實現(xiàn)對資金注重投入管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理，所以績效預算是一種結果導向型的預算。

(二)零基預算與繢效預算結合的可行性

在實行零基預算框架下，需要重新核定所有預算單位的預算支出，但是對于部門的設置，零基預算無法控制。在零基預算中結合績效預算，部門獲得的預算資金與其控制的業(yè)績指標有著直接而緊密的聯(lián)系，根據(jù)績效與預算匹配的原則對于那些重設的、可有可無的部門實行合并或取消，從而推動機構精簡，同時增強高校各部門使用預算資金的責任感，提高資金的使用效率。

(三)高校預算中零基預算與績效預算結合的益處

從以上的分析不難看出，零基預算在高校預算編制中存在許多問題，需要不斷改革和完善。而當前績效預算制度在我國還處于理論準備和可行性分析調(diào)研階段。因此，在當前情況下，完全摒棄零基預算而完全采用績效預算或其他預算方法不大可能。所以高校在采用零基預算法編制預算的過程中可以結合使用績效預算，以彌補零基預算的不足，形成以日標為指引，績效為核心的預算模式，完善預算的編制。

1．完善預算編制的內(nèi)容

從我國高校實行部門預算改革采用零基預算以來，高校預算仍然停留在基本支出的計劃、消減方面，側重于定員、定額的核定，項目支出的核算是“雷聲大，雨點小”，處于有名無實的停滯狀態(tài)。除了各種客觀條件的局限以及零基預算本身復雜的編制技術限制，基于零基預算方法的項目支出預算的可操作性差也是一個主要原因。如果將零基預算與績效預算相結合，一方面在基本支出實行定額管理的基礎下按照效率原則繼續(xù)精兵簡政，另一方面在項目支出中引入績效預算來確定一攬予決策，制定一系列的績效指標，按照項目性質(zhì)分門別類對一攬子決策進行相應的績效分析、評價和排序，通過核定每個項目活動的成本與效益，擇優(yōu)將項目列入預算，從而啟動真正意義上的項目支出預算。

2．優(yōu)化預算程序，真正實現(xiàn)預算的“目標，有效性和效率”三位一體的原則

“目標、有效性和效率”是指導西方世界管理政府公共支出的公認原則。首先，在零基預算是結合績效預算，可以使得零基預算的編制程序形成一個互動的循環(huán)系統(tǒng)，由原來的鏈狀編制流程成為一個環(huán)狀的編制過程。零基預算的編制作為計劃、控制，評估的丁具，成為一個從上到下同時有從下到上的互動系統(tǒng)。在流程的起點要明確預算項目嚴格的、具體的，量化的績效目標，這一績效指標是在預算監(jiān)督與評估中得到確認的，它既是這一項目活動的績效指示物，義是作為一個指標參數(shù)來修正初期的績效目標，同時也是下一年預算編制的重要參考依據(jù)。

我國實行零基預算的直接動因就是解決基數(shù)預算無法解決的困難，是一種“窮則思變”的探索，其根本目的是如何“把有限的錢分下去”。其次，作為計劃工具，將促進資金的使用效率，實現(xiàn)如何“把有限的錢發(fā)揮最大的效益”。由此可見，二者有機結合側重于績效目標的量化，對項目活動實行績效評估，并將績效評價與項目預算緊密結合，使預算由投入式預算轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暜a(chǎn)出的預算，提高資金的使用效率，能夠真正實現(xiàn)預算的“目標、有效性和效率”三位一體的原則。

3．增強預算的可操作性

如前所述，零基預算由于編制技術及編制過程較為復雜、繁瑣，存在很多不足。如果結合績效預算，可以彌補其不足。績效預算的甘標包括兩個部分，一是項目預期的成果，一是實施這個項目所需的成本信息，如單位成本等?？冃ьA算在評估一個項目活動績效的同時其項目成本實際已大致明確，利用這個成本指標即可修正績效目標，實現(xiàn)對預算的滾動管理，減少預算編制工作量。其次，績效預算的指標確定相對于零基預算而言簡單，技術要求相對較低，二者的結合可大大提高預算編制的可操作性。

零基預算與績效預算在高校預算編制中結合運用時，首先要在高校內(nèi)部確定責任單位，高校根據(jù)其所屬部門、單位的管理權限，將其劃分為教學類、教輔類、科研類、管理類、學生事務類、后勤服務類、經(jīng)營類等不同類型的責任單位，在此基礎上高校要建立中長期預算規(guī)劃，并將預算規(guī)劃分解為若干個子規(guī)劃，將這些子規(guī)劃落實到各責任單位，各責任單位可以此為基礎制定本部門的工作計劃，進而細化為年度績效計劃指標(包括績效目標和績效考核指標)，使各部門的工作計劃與學?？傮w發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來。建立中長期預算規(guī)劃，一方面可以克服年度預算下，責任單位為逃避上繳節(jié)余突擊花錢的情況，另一方面可以體現(xiàn)預算的前瞻性和持續(xù)性；其次，編制時間要提前，克服單純采用零基預算時編制時間短的弊端，對項目支出的編制進行科學的論證和評估；第三，對于預算中的定額和定項，可依據(jù)績效預算的做法，給各責任單位制定一定的績效目標并加以考核。以學校供暖為例，責任單位可以在比往年撥款低的情況下保證供暖和保證設備完好率，或者在同等撥款的情況下延長供暖時間、提高設備的完好率，這些都意味著效率的提高；第四，對于專項，我們可以和責任單位簽訂“專項績效目標責任書”，明確項目目標。第五，制定正確的獎懲制度，將各責任單位的預算與起工作績效結合起束，實行預算撥款與績效掛鉤。

總體來說，我國高校試行的零基預算還是比較粗糙的，而且存在許多不足之處，但我們也不能對我國高校實行的零基預算采取否定態(tài)度。各個高校采用的零基預算是根據(jù)各高校的實際情況進行設計的，也是在當前預算編制中所存在的弊端進行的改革探索。