摘要：隨著金融市場的進(jìn)一步開放及我國金融業(yè)改革的進(jìn)一步加深，我們必須正視我國在金融監(jiān)管方面存在的各種問題。特別是在當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢下，強(qiáng)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)。我們要建立起一套行之有效的監(jiān)管體系，任重而道遠(yuǎn)。本人試分析我國現(xiàn)今金融監(jiān)管體制存在的問題，并提出改革的初步構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制 混業(yè)經(jīng)營 改革

金融監(jiān)管，是指一個國家的中央銀行或其他金融監(jiān)管當(dāng)局依據(jù)國家的授權(quán)對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的稱謂，是一個由準(zhǔn)入監(jiān)管、運(yùn)營監(jiān)管及市場退出監(jiān)管所組成的一個體系與立體性的工程。在這個工程的構(gòu)建中，立法者不僅要考慮到各法律規(guī)則之間的一致性、相對穩(wěn)定性、創(chuàng)新性與整合性，更應(yīng)考慮到所給的規(guī)則之本土資源性。

我國銀行監(jiān)管法律體系已經(jīng)歷了一個從無至有的過程，但是規(guī)則所體現(xiàn)的本土資源性少，借鑒或者說移植的成分多。中國已經(jīng)加入WTO，如何建立和完善適應(yīng)開放經(jīng)濟(jì)條件下的中國金融監(jiān)管的制度體系和法律體系。順應(yīng)國際先進(jìn)監(jiān)管理念和發(fā)展趨勢，確保中國金融和經(jīng)濟(jì)順利融入世界經(jīng)濟(jì)一體化潮流，已成為當(dāng)前我國金融體制改革必須面對的重要現(xiàn)實(shí)問題。

一、我國金融監(jiān)管體制存在的問題

(一)分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)逐漸削弱(分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢)

隨著中國加入WTO，銀行、信托、證券、保險等金融業(yè)務(wù)往來的日益密切以及金融機(jī)構(gòu)的融合，削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，增加了分業(yè)監(jiān)管的難度。市場上已經(jīng)出現(xiàn)了一些混合金融產(chǎn)品，如投資連接保險產(chǎn)品，商業(yè)銀行、證券公司的委托理財(cái)業(yè)務(wù)等。此外，有的新金融業(yè)務(wù)處于不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)邊緣，成為交叉性業(yè)務(wù)，如儲蓄保險是一種既包括儲蓄功能又包括保險功能的業(yè)務(wù)品種。對于這些新的業(yè)務(wù)，既可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。從現(xiàn)實(shí)來看，我國已經(jīng)出現(xiàn)了金融控股公司(如光大集團(tuán)控股光大銀行，光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司并設(shè)立基金管理公司)。此外在立法上，2005年2月20日，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合公布并開始實(shí)施《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點(diǎn)管理辦法》。按照規(guī)定，我國商業(yè)銀行可直接出資設(shè)立基金管理公司。因此，可以說我國實(shí)際上已經(jīng)在金融控股公司模式下實(shí)現(xiàn)了間接的混業(yè)經(jīng)營。分業(yè)經(jīng)營要求分業(yè)監(jiān)管，混業(yè)經(jīng)營必然呼喚混業(yè)監(jiān)管。

(二)監(jiān)管內(nèi)容過于狹窄，監(jiān)管的方式和手段較為單一

金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場準(zhǔn)入到市場退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動。然而，我國目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場準(zhǔn)入監(jiān)管中還存著重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)，輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)；重國有銀行，輕其它銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢必影響監(jiān)管工作的有效性，會使監(jiān)管無的放矢。而監(jiān)管的方式和手段主要是金融當(dāng)局的外部監(jiān)管，雖然也有自我管理及控制，但由于銀行國有化，缺乏自主權(quán)和獨(dú)立性，缺乏自我約束、自我管理的機(jī)制，內(nèi)部控制與監(jiān)管流于形式。同時，行業(yè)自律組織及社會監(jiān)督更是少見，會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)對金融業(yè)的檢查只是偶爾才會有，并沒有形成一種真正意義上的制度，沒有真正的權(quán)限。政府審計(jì)人員限制不能隨時隨地監(jiān)督，金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)容審計(jì)獨(dú)立性又太差。市場經(jīng)濟(jì)條件下國家金融監(jiān)管的手段主要有三種：經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律于段，我國主要采用的是落后的行政手段。近幾年，我國雖然陸續(xù)頒布了《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》和《外匯管理法》等金融監(jiān)管法律，但是并不能涵蓋金融業(yè)的全部，且因規(guī)定得比較原則，在金融監(jiān)管實(shí)踐中難以具體操作。監(jiān)管應(yīng)是依法進(jìn)行，而現(xiàn)實(shí)中卻有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，操作隨意性大，操作工具滯后，導(dǎo)致金融監(jiān)管效率低下。

(三)貨幣政策與金融監(jiān)管政策存在利益沖突，增加了協(xié)調(diào)困難

我國在2003年將銀行監(jiān)管職能從人民銀行分離成立銀監(jiān)會的理由之一便是中央銀行在執(zhí)行貨幣政策和實(shí)施銀行監(jiān)管時的雙重角色沖突。但是，成立銀監(jiān)會并不意味著兩者之間的沖突得到徹底的消除，而只是將這種沖突外部化了。銀監(jiān)會成立后，中央銀行雖然享有充分的貨幣政策信息，但不再享有完備的銀行監(jiān)管信息。微觀的銀行監(jiān)管方面的信息有助于中央銀行更深入地了解金融機(jī)構(gòu)的情況，從而憑此更好地制定和實(shí)施貨幣政策。而分離后，部分有用的微觀銀行監(jiān)管信息將無可避免的流失，勢必影響貨幣政策宏觀決策的制定和實(shí)施。從另一面來看，分證后的銀監(jiān)會將享有充分的銀行監(jiān)管信息和不完備的貨幣政策信息。這也使得銀行監(jiān)管缺乏以往所擁有的央行宏觀面的金融信息，缺乏中央銀行在貨幣政策和支付系統(tǒng)方面的信息和經(jīng)驗(yàn)等作為監(jiān)管決策參考。在我國商業(yè)銀行呆壞帳比例高、缺乏有效的內(nèi)部控制和自我約束機(jī)制、信息透明度差的情況下，這一點(diǎn)顯得尤為重要。因此兩者的利益沖突必然影響我國金融業(yè)的健康發(fā)展。

(四)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之問的協(xié)調(diào)合作缺乏長效機(jī)制

其實(shí)無論是綜合統(tǒng)一監(jiān)管還是分業(yè)多頭監(jiān)管，不同監(jiān)管領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)部是最重要的，只不過在綜合監(jiān)管模式下表現(xiàn)為同量個機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門的溝通，面分業(yè)監(jiān)管下則表現(xiàn)為不同機(jī)構(gòu)之問的溝通。顯然，在中國的特定國情下，后者的難度更大。在我國目前“三駕馬車”的金融監(jiān)管制度安排下，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制已足各方共識。我國從2004年開始建立銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的“監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制”。監(jiān)管聯(lián)席會議成員由三方機(jī)構(gòu)的主席組成，每季度召開一次例會，由主席或其授權(quán)的副主席參加，討論和協(xié)調(diào)有關(guān)金融監(jiān)管的重要事項(xiàng)、已出臺政策的市場反映和效果評估以及其它需要協(xié)商、通報(bào)和受流的事項(xiàng)。但是，這種監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺乏一個完整的制度框架，如明確的職能定位，信息收集、交流和共享等的安排。而且隨著我國金融業(yè)混業(yè)程度的加深，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)之問的協(xié)調(diào)合作將有更高的要求，三方的聯(lián)席會議無法成為一個長效機(jī)制。

二、金融監(jiān)管體制改革構(gòu)想

中國金融體制改革的整體目標(biāo)是建立統(tǒng)一開放、有序競爭、嚴(yán)格管理的金融市場。金融監(jiān)管模式的選擇，主要取決于一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、金融發(fā)展?fàn)顩r及政府管理體制特點(diǎn)。針對我國目前金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)中存在的問題，理論界有三種改革構(gòu)想：

(一)順應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大的趨勢，盡快過渡到統(tǒng)一監(jiān)管，或者恢復(fù)中國人民銀行的綜合金融監(jiān)管職能，或者建立金融管理局

仿效英國《2000年金融服務(wù)和市場法》的規(guī)定，成立最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局(Financial Ser-vices Authority，F(xiàn)SA)。金融監(jiān)管局作為英國惟一的、獨(dú)立的、對英國金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)、頒布與實(shí)施金融行業(yè)準(zhǔn)則、給予被監(jiān)管者以指引和建議以及開展工作的一般政策和準(zhǔn)則的職能。

根據(jù)前面分析的我同目前金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)中存在的問題，一些學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)盡快向統(tǒng)一監(jiān)管過渡，并提出了過渡的時間段和步驟。

(二)盡管在我國存在金融混業(yè)對統(tǒng)一監(jiān)管的客觀要求，但還沒到“非得設(shè)立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地步”，因此應(yīng)該在保持現(xiàn)有監(jiān)管格局的前提下加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作

就金融組織體系來說，無論是銀行業(yè)、保險業(yè)還是證券業(yè)，獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)占絕大多數(shù)，還是一種主流。銀證合作、銀行代銷基金等也還僅僅是表層的業(yè)務(wù)合作，完全突破分業(yè)界限的分屬不同金融行業(yè)的業(yè)務(wù)交叉、股權(quán)交叉等也才剛剛開始。除此之外，法律也還沒有為混業(yè)經(jīng)營提供暢通的途徑。這些都決定了會融統(tǒng)一監(jiān)管短期內(nèi)在我國還缺乏緊迫性、缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)。根據(jù)我國的具體國情和金融發(fā)展階段，當(dāng)前提高金融監(jiān)管效率的關(guān)鍵在于群策群力、專心致志地做好銀行、證券、保險的分業(yè)監(jiān)管工作，不斷提高銀行、證券、保險監(jiān)管的專業(yè)化水平，并在此基礎(chǔ)上團(tuán)結(jié)協(xié)作，形成監(jiān)管合力，強(qiáng)化金融監(jiān)管的有效性，提高金融運(yùn)行的效率。必須明確，做好分業(yè)監(jiān)管工作是實(shí)現(xiàn)金融統(tǒng)一監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，切忌脫離實(shí)際、好高騖遠(yuǎn)、盲目樂觀，急于從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管過渡。

(三)根據(jù)我國國情，可以借鑒美國傘狀監(jiān)管模式，實(shí)行由中央銀行車頭的傘狀監(jiān)管模式

借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，我國可以保留現(xiàn)有各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不改變，負(fù)責(zé)對各類金融機(jī)構(gòu)的日常性監(jiān)管以及信息的搜集并報(bào)送人民銀行；指定中國人民銀行負(fù)責(zé)各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，建屯監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享制度和嚴(yán)格的保密制度、緊急磋商制度以及危機(jī)處理制度等；人民銀行承擔(dān)對金融控股公司的監(jiān)管職責(zé)，利用其信息優(yōu)勢從整體上有效地把握公司的整體風(fēng)險，對于金融控股公司的整體風(fēng)險的評估以及采取具體監(jiān)管措施時，人民銀行要和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商并共同采取行動。

很多學(xué)者贊同此觀點(diǎn)，認(rèn)為實(shí)行由中國人民銀行牽頭的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)既符合我國目前金融、№的發(fā)展現(xiàn)狀，又具有一定的靈活性、前瞻性。為此，筆者認(rèn)為可以應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面人手：

1．可借鑒德國的改革經(jīng)驗(yàn)，在由中國人民銀行牽頭的金融監(jiān)管組織即金監(jiān)委下設(shè)各個專業(yè)咨詢委員會或工作小組，吸收金融市場各領(lǐng)域的專業(yè)人士、借款人代表、消費(fèi)者代表和學(xué)者及監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表組成，及時反饋市場意見，為金監(jiān)委提供決策咨詢，并對各監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行決策的狀況進(jìn)行評估，同時要建立金監(jiān)委、財(cái)政部、國家發(fā)改委與人民銀行之間的定期會商機(jī)制。

2．加強(qiáng)金融業(yè)的自律作用。建立、健全以金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制為基礎(chǔ)的內(nèi)部自律機(jī)制，維護(hù)金融企業(yè)資產(chǎn)的安全性和流動性，防范經(jīng)營風(fēng)險，建立完善的內(nèi)部風(fēng)險預(yù)警控制機(jī)制，提高對金融機(jī)構(gòu)的公司治理水準(zhǔn)。同時，加強(qiáng)金融業(yè)行業(yè)自律性組織的建設(shè)，建立、健全銀行業(yè)I辦會等行業(yè)性組織工作，在政府監(jiān)管范圍之外，通過自律行業(yè)的道德規(guī)范加以補(bǔ)充。在此基礎(chǔ)上，建立全國同業(yè)協(xié)會的聯(lián)系機(jī)制。

3．建立金融機(jī)構(gòu)的信息披露機(jī)制，加強(qiáng)社會公眾的監(jiān)督，深入開展有獎市場規(guī)則、金融意識和知識的教育，增強(qiáng)人們的金融風(fēng)險意識、社會信用觀念，遏制非法金融活動的社會基礎(chǔ)。同時，建立科學(xué)的風(fēng)險識別、報(bào)警和評估方法體系，全面系統(tǒng)地收集各地的經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)，對金融風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)分析和綜合評估，及早向金融機(jī)構(gòu)發(fā)出風(fēng)險預(yù)警信號，使金融監(jiān)管成為向金融機(jī)構(gòu)提供的風(fēng)險管理服務(wù)，而不是管制，成為向社會公眾提供的公共服務(wù)。

一個好的制度安排應(yīng)該既能考慮到未來的挑戰(zhàn)，又尊重傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的狀況。在世界金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大的趨勢下，我國金融業(yè)也必將走上混業(yè)經(jīng)營之路，金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)也應(yīng)主動地適應(yīng)未來的要求。