政府績效評估法治化、制度化，當前已經成為世界發(fā)達國家政府績效評估領域的發(fā)展趨勢之一。美國、歐盟和英國、澳大利亞、日本、韓國等國家都制定了相應的法律、法規(guī)，保障、規(guī)范和促進其政府績效評估的順利發(fā)展，推動了政府工作改革的進程。本文就這些國家政府績效評估法制化經驗進行研究分析，以期對我國落實依法行政、樹立科學發(fā)展觀和正確政績觀，促使我國政府績效評估立法有所借鑒。
　　
　　美國——
　　率先實施政府績效評估立法
　　美國是一個法治較為健全的國家，也是在政府領域推行績效評估的代表性國家之一。因此，從里根政府時期開始，美國就開始致力于制定有關政府績效管理方面的統(tǒng)一立法。1993年通過的《政府績效與結果法案》（GPRA），首次以立法的形式確立了對行政管理進行績效評估的法律制度，使得績效評估制度逐漸深入到政府的日常工作當中，為政府改革的順利實施提供了堅實的法律基礎。
　　此法案值得關注的特點有五個：一是組織建構，即成立了預算管理辦公室。它是績效評估的核心領導機構，參與管理績效評估管理的每一重要環(huán)節(jié)，監(jiān)督并指導績效評估的實施與發(fā)展。二是運作靈活，在操作層面上留有較大空間。在關于績效評估的方法、程序、對象等方面，法案給各機構留下了相當大的自我發(fā)揮余地。三是強調結果，即績效評估以結果為導向。它改變了以往只關注過程的績效評估，而是根據各政府機構設定的任務目標來衡量其結果。四是制定戰(zhàn)略規(guī)劃，即相對于以往政府行政改革，法案強調了戰(zhàn)略規(guī)劃的制定。在五年戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，政策制定將更加合理。五是逐步推進，即在法案的推行上表現出了漸進性，自1993年開始，每一年都會有新的改革措施，并從試點開始一步步推進。
　　法案頒布以來，因為對各聯(lián)邦機構的績效計劃、報告的內容和提交時間、程序等都有規(guī)定，所以國會能夠及時清楚地得到政府相關的績效信息，了解到政府工作的真實情況，從而能夠及時制定政策，指導各政府機構的行為，改進政府工作的績效。這使得美國的政府績效改革得以迅速推進，也為其他國家政府績效管理的立法提供了典范。
　　
　　歐盟和英國——
　　逐步完善評估指標體系和評估制度
　　歐共體自成立起就十分關注公共部門的績效。歐共體條約中，專門有一章關于管理和控制歐盟政府機構、各成員國工作績效的條款，并由歐洲議會負責頒布相關規(guī)章制度。歐盟圍繞聯(lián)合國制定的“民生指數”，制定了考核各國政府績效的“共同協(xié)議”，制定出了一套非常詳細的政府績效評估指標體系。這個體系大致分為11個指標：社會保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實現率、生態(tài)和環(huán)境指標達標率、社會治安破案率、重大責任事故發(fā)生率、對突發(fā)性事件的應急反應能力、人口自然增長率等。
　　英國政府績效評估，從1979年“雷納評審”、1982年“財務管理新方案”等，一直到2003年“全面績效評估”，使績效評估過程逐步規(guī)范化、制度化。在評估方法上，也由經驗型評估逐漸發(fā)展到科學的評估系統(tǒng)；評估的側重點由經濟、效率轉為效益、質量；績效指標的確立和分析方法的選擇，也由定性轉向定性與定量相結合，采用規(guī)范化的法律制度來管理政府的績效評估。例如，《地方政府法》明確規(guī)定，地方政府必須實行最佳的績效評估制度；1983年頒布的《國家審計法》，為國家審計署、審計委員和其他各專業(yè)機構開展政府績效審計和評估提供了法律依據。
　　
　　澳大利亞——
　　績效評估從審計入手，
　　注重公眾參與
　　20世紀70年代末80年代初，澳大利亞政府通過開創(chuàng)以績效審計、績效預算和政府績效測評為主的政府績效評估，對政府進行了成功的改革。1984年制定的《財務管理新方案》，其主要內容與美國的《政府績效與結果法案》類似，成為以后實施政府績效獎勵制度的財政基礎。1994年修訂的《公共服務法》和1997年頒布的《審計長法》、《財務管理與責任法案》等法律，進一步完善了政府部門績效的責任管理機制，使以結果為導向的政府部門績效評估機制進一步規(guī)范化和制度化。
　　澳大利亞政府績效審計的內容很廣泛，不僅是財務審計，還包括對政府部門及其他政府機構績效的審計，形成了自己獨特的審計制度。而績效預算管理則是根據產出和成果來配置資源，也就是對財政投入后的相應績效進行考評，再根據考評的結果配置資源。這一舉措降低了公共支出，提高了政府效率。澳大利亞政府還特別注重公眾的參與。國家的所有公共產品和公共服務，都必須接受社會公眾的監(jiān)督和評價；政府的投入與產出效益必須接受選民的公開考評；公共機構的支出及其績效必須接受公開監(jiān)督，將政府的可信度建立在健全而透明的績效評估基礎上。
　　
　　日本——
　　建設全方位的績效評估體系
　　日本政府績效評估體系中，主要有兩個比較重要的法案：《會計檢察院法》和《政府政策評估法》。日本的國家審計工作主要依據《會計檢察院法》開展，由會計檢察院負責績效審計。而日本的政府績效評估也就是政策評價，由行政評價局專門負責。但由于日本政府對績效的考核側重于事后評估，為減少損失，日本于2002年實施的《政府政策評估法》，建立了包括福祉、安全、環(huán)境能源、勞動消費生活等11個領域99個指標的東京市政府政策評價體系，強化了事前評估制度。
　　
　　韓國——
　　成立民間評估機構
　　韓國政府在20世紀90年代進行了一系列的政府改革，強化了政府績效評估機制，其中有這樣幾個特點：韓國政府成立了一個民間政府績效評估組織——經營診斷委員會。這既可以借助于專家的理論，又有利于評估結果的客觀、公正。由韓國監(jiān)察院對影響重大的公共投資項目進行績效審計，開展政府制度評估，不僅僅評估政府政策的效果，還包括政策實施的能力和公眾的滿意程度。在這些實踐經驗的基礎上，韓國政府于2000年頒布實施了《政府績效評估框架法案》，對政府績效評估的定義、目的、原則、程序、評估機構以及評估結果的運用等都做了明確詳盡的規(guī)定。
　　
　　啟示與展望
　　從以上各國的立法經驗可以看出，法治化、制度化是開展政府績效評估的前提和基礎，也是當前世界眾多發(fā)達國家政府績效評估的重要手段。盡管各國國情不同，政府績效評估法制化的側重點也存在一些差異，但還是有一些共同的特征：首先，通過立法確立績效評估的權威性，保證績效評估成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié)，保證政府績效評估的經常化和制度化。其次，對政府績效評估的戰(zhàn)略計劃目標、指標體系、評估方法等諸多問題做出具體規(guī)定，將評估內容全部納入法治化的軌道。再次，從法律層面強化績效評估機構的地位，保證其收集信息、開展評估活動和分析評估結果渠道的暢通。最后，頒布相應的制度、細則，對一些操作性的問題做出更詳盡的規(guī)定，使評估工作有法可依、有章可循。
　　如果說績效評估是一個世界性的難題，那么績效評估立法就是一個更大的難題。用全面的觀點看問題，政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預期等眾多層面。在我國十五計劃23項數字指標中就有20項是社會發(fā)展指標，就足以說明這一點。因此，強調在立法中建立科學的評估指標體系，不能片面地將經濟業(yè)績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標，更不能使GDP增長成了“一俊遮百丑”的硬指標。在立法中，績效評估應主要用于政府的法定職能領域，而非強調政策職能領域。如普遍實施崗位責任制、服務承諾制、首問負責制、一次性告知制、限時辦結制等一系列的規(guī)章制度，都應當作為立法規(guī)范的重要內容。應當借鑒先進國家的經驗和做法，通過完善政策進而實現立法，用制度來管理和規(guī)范政府辦事程序，通過建立多重評估體制，形成上級監(jiān)督和人民監(jiān)督相結合的績效推動機制，使我國政府績效評估走上法制化的道路，最終形成一個依法行政、廉潔勤政、高效管理的效能政府，讓公眾高興和滿意的服務型政府。
　　
　　（作者：趙貝貝，首都經濟貿易大學勞動經濟學院碩士研究生）