摘要：物業(yè)管理關(guān)系被扭曲，公用基礎(chǔ)設(shè)施檢查驗收機制不合理，物業(yè)管理企業(yè)不能適應(yīng)市場要求，業(yè)主對物業(yè)管理制度認(rèn)識不足，業(yè)主委員會不能發(fā)揮應(yīng)有作用等，是物業(yè)管理問題普遍存在的主要原因。政府部門應(yīng)作好必要的物業(yè)管理宣傳工作，加強物業(yè)管理的行業(yè)管理、提升物業(yè)管理水平，促使建設(shè)單位與物業(yè)管理企業(yè)相分離，對業(yè)主委員會工作進(jìn)行必要引導(dǎo)，并注意必要的自我行為約束。
　　關(guān)鍵詞：物權(quán)法；物業(yè)管理；問題；政府對策
　　
　　一、概述
　　
　　傳統(tǒng)意義上的物業(yè)管理起源于19世紀(jì)60年代的英國。[1]我國物業(yè)管理產(chǎn)生于改革開放以后，其產(chǎn)生主要是為了滿足城市住宅小區(qū)的物業(yè)管理需要。物業(yè)管理市場離不開政府的適當(dāng)介入。首先，物業(yè)管理服務(wù)合同難以充分體現(xiàn)意思自愿。住宅小區(qū)物業(yè)管理是現(xiàn)代物業(yè)管理的主要方面，作為多數(shù)人一方的業(yè)主在簽定物業(yè)管理合同時只能實行代表人或者其它類似制度，難以保證物業(yè)管理合同的平等性、有償性。特別是前期物業(yè)管理合同，是在業(yè)主完全虛位的情況下產(chǎn)生的，沒有政府管理部門的適當(dāng)介入，業(yè)主的利益就更無法得到保障。其次，物業(yè)管理市場普遍存在失靈現(xiàn)象。[2]突出表現(xiàn)在壟斷和限制競爭以及信息失靈兩方面。壟斷和限制競爭的產(chǎn)生既有房地產(chǎn)建設(shè)單位固有壟斷地位方面的原因，也有市場不充分、不完全的原因，政府因素也不時在發(fā)揮著作用。就物業(yè)管理關(guān)系雙方當(dāng)事人而言，一方業(yè)主為多數(shù)人，且經(jīng)常為自然人，而另一方為物業(yè)管理企業(yè)，雙方所掌握的物業(yè)管理信息的質(zhì)與量根本無法相比，這必然影響到雙方的實質(zhì)平等。最后，存在于物業(yè)管理對象之上的建筑物區(qū)分所有權(quán)具有社會性。通說認(rèn)為，[3]建筑物區(qū)分所有權(quán)包括三要素：專有部分所有權(quán)、共用部分持分權(quán)和成員權(quán)。其中成員權(quán)直接涉及到人與人之間的關(guān)系問題，與社會公共秩序具有密切的聯(lián)系，帶有明顯的社會性。
　　《物業(yè)管理條例》第5條規(guī)定，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國物業(yè)管理活動的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動的監(jiān)督管理工作。新頒布的《物權(quán)法》第70條則規(guī)定了建筑物區(qū)分所有權(quán)。但是，目前的物業(yè)管理過程中不時地發(fā)生各種糾紛，政府物業(yè)管理部門的具體監(jiān)督管理措施有必要根據(jù)物業(yè)管理市場的內(nèi)在需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。為充分實現(xiàn)《物權(quán)法》賦予業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)，構(gòu)建和諧小區(qū)生活，本文對當(dāng)前物業(yè)管理中存在的主要問題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，探討了政府物業(yè)管理主管部門的具體應(yīng)對措施。
　　
　　二、當(dāng)前物業(yè)管理中存在的主要問題
　　
　　近年來我國物業(yè)管理糾紛數(shù)量呈現(xiàn)出日益上升的趨勢，涉及的內(nèi)容非常廣泛，覆蓋面包括物業(yè)管理費、小區(qū)安全衛(wèi)生、物業(yè)管理企業(yè)服務(wù)質(zhì)量、物業(yè)管理合同效力以及小區(qū)停車位等。筆者認(rèn)為，物業(yè)管理問題之所以成為被普遍關(guān)注的社會問題，主要原因包括以下幾方面。
　　
　　1.業(yè)主普遍對物業(yè)管理制度認(rèn)識不足
　　在我國，物業(yè)管理歷史相當(dāng)短暫，作為物業(yè)管理重要權(quán)利基礎(chǔ)的建筑物區(qū)分所有權(quán)與傳統(tǒng)所有權(quán)差異巨大，即便在理論上對其性質(zhì)都還未能形成統(tǒng)一的認(rèn)識。因此，一般業(yè)主對物業(yè)管理問題就更難以理解與把握。具體表現(xiàn)在許多業(yè)主對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的認(rèn)識不清，在物業(yè)管理過程中很少參加業(yè)主大會，對業(yè)主委員會的產(chǎn)生也漠不關(guān)心，理不清業(yè)主委員會和物業(yè)管理企業(yè)之間的關(guān)系，不能主動向業(yè)主委員會反饋信息、提供意見，而在遇到物業(yè)管理紛爭時又常常簡單地以拒絕交納物業(yè)管理費來對抗，不能合法行使自己的正當(dāng)權(quán)利。此外，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，公有住房的物業(yè)管理是由使用人所在單位免費提供的，私人獨門獨院住房的物業(yè)管理則完全是由所有權(quán)人自己進(jìn)行的，而現(xiàn)在要他們自己掏錢買物業(yè)管理服務(wù)，一時在思想上還很難接受，對物業(yè)管理不免會產(chǎn)生抵觸情緒。許多業(yè)主的消費觀念還難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，也難以適應(yīng)我國不動產(chǎn)使用管理制度發(fā)展的內(nèi)在客觀需要。
　　
　　2.公用基礎(chǔ)設(shè)施檢查驗收機制不合理
　　根據(jù)《物業(yè)管理條例》第28條規(guī)定，物業(yè)管理企業(yè)承接物業(yè)時應(yīng)當(dāng)對物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備進(jìn)行查驗。但是根據(jù)《物業(yè)管理條例》第21條規(guī)定，在業(yè)主和業(yè)主大會產(chǎn)生之前，物業(yè)管理企業(yè)通常都是由建設(shè)單位自己選聘的，盡管《物業(yè)管理條例》第24條又規(guī)定，國家提倡建設(shè)單位按照房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理相分離的原則，通過招投標(biāo)的方式選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)，并強調(diào)住宅物業(yè)的建設(shè)單位，應(yīng)當(dāng)通過招投標(biāo)的方式選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)，但是由于該條同時規(guī)定，經(jīng)物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門批準(zhǔn)，可以采用協(xié)議方式選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)。這就致使實踐中前期物業(yè)管理企業(yè)大多是由建設(shè)單位直接選聘的，或者完全是由建設(shè)單位直接組建的。由于和建設(shè)單位之間的特殊關(guān)系，物業(yè)管理企業(yè)就根本不可能去履行自己的檢查驗收義務(wù)，致使許多瑕疵工程或者根本就不存在的工程被接受了，然后再由公共維修基金支付相應(yīng)的所謂維修費用，這極大地?fù)p害了廣大業(yè)主的合法權(quán)益，也為以后的物業(yè)管理留下了眾多“后遺癥”，諸如商品房質(zhì)量瑕疵、管線布局不合理、小區(qū)停車位不足或不合理、小區(qū)綠化不達(dá)標(biāo)和缺乏必要的公共娛樂設(shè)施等。
　　
　　3.物業(yè)管理關(guān)系被扭曲、服務(wù)質(zhì)量低下
　　如前所述，前期物業(yè)管理企業(yè)都是由建設(shè)單位直接選聘或者組建的，另外，根據(jù)《物業(yè)管理條例》24條規(guī)定，在投標(biāo)人少于3個或者住宅規(guī)模較小的情況下，房地產(chǎn)行政主管部門對建設(shè)單位采用協(xié)議方式選聘物業(yè)管理企業(yè)具有批準(zhǔn)權(quán)，所以不可避免地還會出現(xiàn)由房地產(chǎn)行政主管部門直接指定物業(yè)管理企業(yè)的情況，這些都顯然扭曲了正常的物業(yè)管理關(guān)系，違背了正常的市場優(yōu)勝劣汰機制。雖然《物業(yè)管理條例》第26條還規(guī)定，前期物業(yè)服務(wù)合同可以約定期限，但是期限未滿、業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)簽訂的物業(yè)服務(wù)合同生效的，前期物業(yè)服務(wù)合同終止。但是，由于業(yè)主委員會組織性質(zhì)十分松散，盡管實踐中出現(xiàn)了許多物業(yè)管理問題，也很少有前期物業(yè)管理企業(yè)被炒掉的，就是有業(yè)主想把物業(yè)管理企業(yè)換掉，也會由于原建設(shè)單位或者行政等方面的種種干涉而無能為力。相反，由于擁有特定的身份關(guān)系，缺乏必要的市場競爭壓力，許多物業(yè)管理企業(yè)服務(wù)質(zhì)量低下，對業(yè)主反映的問題態(tài)度冷漠，所提供的物業(yè)管理服務(wù)主要就是看守小區(qū)大門和催收物管費。
　　
　　4.物業(yè)管理企業(yè)自身不能適應(yīng)市場要求
　　目前，在物業(yè)管理市場上存在一種矛盾現(xiàn)象，一方面業(yè)主普遍反映管理費太高，另一方面又有不少物業(yè)管理企業(yè)因經(jīng)費不足而正面臨著生存困境。原因固然是多方面的，但是重要原因應(yīng)該是物業(yè)管理企業(yè)自身問題。目前我國物業(yè)管理企業(yè)主要是通過四種途徑組建起來的，即由開發(fā)公司組建的的物業(yè)管理公司或附設(shè)的物業(yè)管理部門，獨立組建的的物業(yè)管理公司，房管所轉(zhuǎn)換的物業(yè)管理公司，各大系統(tǒng)單位組建的的物業(yè)管理公司。其中最后一種只占少數(shù)，最多的是通過一、三兩種途徑組建起來的，而由開發(fā)商和房管所組建的物業(yè)管理公司不是把物業(yè)管理作為房地產(chǎn)的附屬品，就是延續(xù)計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)觀念，距離專業(yè)化、現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)都相去甚遠(yuǎn)。[4]物業(yè)管理作為一種基本日常生活消費對象，它只能屬于微利性行業(yè)，但是當(dāng)前大多物業(yè)管理企業(yè)因規(guī)模太小而難以實現(xiàn)規(guī)模效益目標(biāo)。而且人員素質(zhì)、結(jié)構(gòu)普遍不合理，缺乏現(xiàn)代管理專業(yè)人才，物業(yè)管理服務(wù)不規(guī)范，不能科學(xué)樹立現(xiàn)代物業(yè)管理服務(wù)理念，甚至有的還把物業(yè)管理服務(wù)抹上了行政管理色彩。
　　
　　
　　5.業(yè)主委員會難以發(fā)揮應(yīng)有作用
　　根據(jù)《物業(yè)管理條例》第15條規(guī)定，業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)及時了解業(yè)主、物業(yè)使用人的意見和建議，監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)服務(wù)合同，監(jiān)督業(yè)主公約的實施，以及業(yè)主大會賦予的其他職責(zé)。但是由于業(yè)主普遍對物業(yè)管理制度認(rèn)識不足，業(yè)主委員會成員的產(chǎn)生缺乏民選機制，大多是由物業(yè)管理企業(yè)根據(jù)自身需要而指定產(chǎn)生的，人員素質(zhì)沒保障，缺乏必要工作經(jīng)驗，缺乏為廣大業(yè)主服務(wù)的精神與意識，業(yè)主委員會實際所發(fā)揮的作用更象是物業(yè)管理企業(yè)的代理人。至于業(yè)主大會就更是一盤散砂，其實際工作機制經(jīng)常為物業(yè)管理企業(yè)人員或少數(shù)利己分子所操縱。廣大業(yè)主唯一比較敏感的就是物業(yè)管理費，而小區(qū)內(nèi)臟、亂、差等種種問題則大多處于無人過問的狀態(tài)。
　　
　　三、政府部門應(yīng)該采取的必要措施
　　
　　縱觀上述種種問題不難發(fā)現(xiàn)，每個問題都不是市場本身能夠解決的，這從另一側(cè)面進(jìn)一步說明了物業(yè)管理市場離不開政府的適當(dāng)介入。目前政府具體對策主要包括以下幾點：
　　
　　1.做好物業(yè)管理的必要宣傳工作
　　房地產(chǎn)商品與一般商品不同。業(yè)主（消費者）普遍對建筑物區(qū)分所有權(quán)性質(zhì)不了解，不知道如何行使權(quán)利，對物業(yè)管理關(guān)系和業(yè)主委員會的性質(zhì)也認(rèn)識不清。盡管業(yè)主自身應(yīng)當(dāng)努力掌握有關(guān)知識和技能，提高自我保護(hù)意識。但是，根據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》第8條規(guī)定，消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實情況的權(quán)利；第13條規(guī)定，消費者享有獲得有關(guān)消費和消費者權(quán)益保護(hù)方面的知識的權(quán)利。即消費者享有知悉真情權(quán)和接受教育權(quán)。根據(jù)《消費者權(quán)益保護(hù)法》第28條規(guī)定，房地產(chǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)采取必要措施保護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益。針對業(yè)主普遍存在的困境，首先有要做好必要宣傳工作。除房地產(chǎn)行政部門自身直接參與外，還必須規(guī)范建設(shè)單位的告知義務(wù)范圍，并把有關(guān)宣傳工作納入社區(qū)工作范疇。
　　
　　2.促使物業(yè)建設(shè)單位與物業(yè)管理企業(yè)相分離
　　目前，在物業(yè)管理中存在的許多問題都與建設(shè)單位和物業(yè)管理企業(yè)之間的不正當(dāng)關(guān)系密切相關(guān)，有必要促使物業(yè)建設(shè)單位與物業(yè)管理企業(yè)相分離，其基本方法就是實行招標(biāo)制度。但是從長遠(yuǎn)看，目前建設(shè)單位和物業(yè)管理企業(yè)之間之所以存在不正當(dāng)關(guān)系，重要原因是《物業(yè)管理條例》第21條規(guī)定，即在業(yè)主、業(yè)主大會選聘物業(yè)管理企業(yè)之前，建設(shè)單位可以選聘物業(yè)管理企業(yè)。應(yīng)將第21條規(guī)定修改為在業(yè)主、業(yè)主大會選聘物業(yè)管理企業(yè)之前，建設(shè)單位應(yīng)在物業(yè)行政管理部門的監(jiān)督下會同所在社區(qū)組織選聘物業(yè)管理企業(yè)，并嚴(yán)格規(guī)定選聘物業(yè)管理企業(yè)要實行招標(biāo)制。從現(xiàn)實角度看，雖然《物業(yè)管理條例》第24條也提倡建設(shè)單位按照房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理相分離的原則，通過招投標(biāo)的方式選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)。問題是其進(jìn)一步又規(guī)定，投標(biāo)人少于3個或者住宅規(guī)模較小的，經(jīng)有關(guān)房地產(chǎn)行政主管部門批準(zhǔn)，建設(shè)單位可以采用協(xié)議方式選聘物業(yè)管理企業(yè)。房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)督建設(shè)單位實行招標(biāo)公告制度，對所謂住宅規(guī)模較小應(yīng)實行嚴(yán)格解釋。
　　
　　3.加強物業(yè)管理的行業(yè)管理、提升物業(yè)管理水平
　　首先應(yīng)加強對物業(yè)管理企業(yè)的資格管理，根據(jù)現(xiàn)階段我國物業(yè)管理企業(yè)規(guī)模小和專業(yè)化、集約化程度普遍較低的實際情況，在具備必要注冊資本等基本注冊條件的基礎(chǔ)上，要特別強調(diào)物業(yè)管理企業(yè)必須擁有一般從業(yè)人員和所需不同專業(yè)人員的數(shù)量，并定期組織物業(yè)管理人員進(jìn)行專業(yè)知識和專業(yè)技能培訓(xùn)，幫助物業(yè)管理企業(yè)樹立現(xiàn)代物業(yè)管理服務(wù)理念。在行為管理方面，要明確物業(yè)管理企業(yè)的通常管理范圍，規(guī)定非經(jīng)物業(yè)行政主管部門登記備案認(rèn)可，不能在物業(yè)管理合同中加以任意排除，防止物業(yè)管理企業(yè)不適當(dāng)?shù)孛獬芾砹x務(wù)；要禁止物業(yè)管理企業(yè)對屬于自己投資人的建設(shè)單位的招標(biāo)進(jìn)行投標(biāo)，防止不正當(dāng)競爭，營造平等和公平競爭；加強物業(yè)管理企業(yè)的財務(wù)和審計工作，對物業(yè)管理費收支使用情況進(jìn)行必要監(jiān)督。在責(zé)任落實方面，應(yīng)嚴(yán)格查處各種違反物業(yè)管理法律法規(guī)的行為，對查出的問題應(yīng)嚴(yán)格依法處理，決不通融，對未經(jīng)注冊不具備條件的企業(yè)應(yīng)堅決給予取締。
　　
　　4.對業(yè)主委員會工作進(jìn)行必要引導(dǎo)
　　根據(jù)《物業(yè)管理條例》第10條規(guī)定，業(yè)主應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會?！段餀?quán)法》第75條也強調(diào)地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助。但是實踐中這種指導(dǎo)和協(xié)助還很不夠。業(yè)主大會很少有按照規(guī)定正式召開的，業(yè)主委員會成員的產(chǎn)生也很少是通過業(yè)主民主選舉產(chǎn)生的，常常主要都是指定（只有候選人提名而沒有進(jìn)一步選舉）產(chǎn)生的，這些問題與物業(yè)行政主管部門指導(dǎo)、協(xié)助不夠都有著直接的關(guān)系。在提高指導(dǎo)、協(xié)助力度的同時，物業(yè)行政主管部門還必須注意到實踐中大多業(yè)主委員會成員都缺乏必要的物業(yè)管理知識和管理經(jīng)驗，有必要定期對業(yè)主委員會成員進(jìn)行培訓(xùn)，幫助業(yè)主委員會制定工作計劃，促使業(yè)主委員會工作有序化、制度化。另外根據(jù)實踐需要，物業(yè)行政主管部門還要做好業(yè)主委員會的換屆指導(dǎo)和協(xié)助工作，加強換屆登記與監(jiān)督管理。
　　
　　5.政府部門在有所為的同時更應(yīng)注意有所不為
　　物業(yè)管理市場離不開政府的介入，但是這里所講的介入只能是適當(dāng)介入。如前所述，政府介入的目的主要就是為了培育健康的物業(yè)管理市場，維護(hù)物業(yè)管理市場的自由與公平。但是在市場經(jīng)濟條件下，物業(yè)管理關(guān)系只能是基于市場機制所形成的關(guān)系，主要應(yīng)由市場供需關(guān)系去確定。實踐中政府部門比較容易發(fā)生的，不是上述種種完全忽視物業(yè)管理市場的現(xiàn)象，就是過渡介入物業(yè)管理市場的現(xiàn)象。就后者而言，有房地產(chǎn)行政主管部門利用職權(quán)為少數(shù)物業(yè)管理企業(yè)瓜分市場、牟取不正當(dāng)利益的；有以物業(yè)收費實行市場指導(dǎo)價為謊子，在缺乏與業(yè)主充分協(xié)商的情況下指定收費標(biāo)準(zhǔn)的；還有房地產(chǎn)行政主管部門混淆了行政權(quán)與司法權(quán)的界限，不當(dāng)介入物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主之間的糾紛等等。物業(yè)管理關(guān)系屬于平等主體之間的合同關(guān)系，可以由當(dāng)事人自愿協(xié)商解決，也可以居中調(diào)解，但是訴訟具有最終決定的效力，房地產(chǎn)行政主管部門絕不能利用自身特權(quán)進(jìn)行偏袒并威脅利誘。
　　作者單位：淮陰師范學(xué)院 法律系
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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