人民代表大會制度是我國的根本政治制度。它于1954年誕生以來，盡管在“文化大革命”中一度遭到過嚴(yán)重破壞，但總體來說，還是走過了一個不斷發(fā)展、不斷完善、在我國政治生活中發(fā)揮了和正在發(fā)揮巨大作用的光輝歷程。
　　53年來的歷程充分證明，人民代表大會制度是符合我國國情、能夠保證全國人民當(dāng)家作主的政治制度，是中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、深入貫徹群眾路線的最好形式。它既是我們國家和人民能夠經(jīng)得起各種風(fēng)浪、克服各種困難、沿著社會主義道路前進(jìn)的可靠制度保證，也是我國人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面建設(shè)小康社會與和諧社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的可靠制度保證。
　　因此，堅持和完善人民代表大會制度是我國發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容，只有不斷推進(jìn)人民代表大會制度的與時俱進(jìn)，才能使社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備、依法治國的基本方略得到全面落實，才能使人民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的權(quán)益得到切實保障。
　　但是，人民代表大會制度要充分發(fā)揮其優(yōu)越性，人民代表大會及其常委會要依法履行好職責(zé)，就必須以與時俱進(jìn)的精神不斷推進(jìn)組織制度和工作制度建設(shè)。胡錦濤總書記在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中特別強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步加強(qiáng)各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的組織制度和工作制度建設(shè)”，“要完善適合國家權(quán)力機(jī)關(guān)特點(diǎn)的、充滿活力的組織制度和運(yùn)行機(jī)制，不斷促進(jìn)人民代表大會及其常務(wù)委員會工作的制度化、法制化、規(guī)范化”，要“完善各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的議事程序和工作制度，更好地堅持民主集中制原則，保證人民代表大會代表和人民代表大會常務(wù)委員會組成人員依法履行權(quán)利”。
　　黨的十六屆四中全會以來，黨中央要求有關(guān)方面研究提出堅持和完善人民代表大會制度、支持人大及其常委會依法履行職能的具體措施。在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，全國人大常委會提出了進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見，并經(jīng)全國人大常委會黨組通過。
　　2005年5月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》，即中共中央[2005]9號文件。該文件指出：堅持和完善人民代表大會制度，要做的工作很多，涉及方方面面，根據(jù)黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》的要求，當(dāng)前要重點(diǎn)做好兩方面工作：一是進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表的作用，支持、規(guī)范和保證其依法履行職責(zé)和行使權(quán)力；二是加強(qiáng)全國人大常委會的制度建設(shè)，使全國人大及其常委會更好地發(fā)揮最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的作用。
　　目前，各級人大及其常委會的組織制度、工作制度和運(yùn)行機(jī)制主要是在以下法律中規(guī)定的：憲法、選舉法、全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、地方組織法、民族區(qū)域自治法、代表法、立法法、預(yù)算法、審計法、監(jiān)督法、締結(jié)條約程序法，全國人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督的決定》，另外，國務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法重申了各級人大及其常委會的一些權(quán)力。要進(jìn)一步加強(qiáng)各級人大及其常委會的組織制度和工作制度建設(shè)，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和掌握上述法律，嚴(yán)格依照上述法律辦事。
　　要完善人民代表大會制度，必須從兩個方面來完善，一是實體方面，即從人大及其常委會的實體權(quán)力（職權(quán)、職責(zé)）和組織機(jī)構(gòu)方面來完善；一是程序方面，即從會議制度和議事程序（工作制度和運(yùn)行機(jī)制）方面來完善。前者除在憲法中有規(guī)定外，主要是在有關(guān)人民代表大會制度的實體法中規(guī)定的，例如，全國人大組織法、地方組織法、民族區(qū)域自治法等。后者主要是在人民代表大會制度的程序法中規(guī)定的，例如，選舉法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、締結(jié)條約程序法等。有一些法律既有實體規(guī)定，也有程序規(guī)定，例如，代表法、立法法、監(jiān)督法、預(yù)算法、審計法等。
　　人大及其常委會實體權(quán)力（職權(quán)、職責(zé)）和組織機(jī)構(gòu)的完善，涉及各國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力、責(zé)任和相互制約的關(guān)系，涉及國家權(quán)力在國家機(jī)構(gòu)之間的分配，所以不能輕易變動，如果確實需要變動，也要慎重和做深入細(xì)致的調(diào)查研究。改革開放以來，地方組織法的4次修改，就主要是對地方人大及其常委會、地方人民政府實體權(quán)力（職權(quán)、職責(zé)）和組織機(jī)構(gòu)的完善；選舉法的4次修改則是對各級人大代表產(chǎn)生程序的完善。
　　人大及其常委會決定問題的特點(diǎn)是一人一票，集體行使權(quán)力和履行職責(zé)（職權(quán)）。這就決定了人大及其常委會行使權(quán)力和履行職責(zé)（職權(quán)）的主要活動形式是舉行會議，通過會議集體討論和表決來決定有關(guān)事項。而且人大及其常委會的一切活動，特別是舉行會議都有法律規(guī)定的固定做法，即有嚴(yán)格的議事程序。因此，79c74fd17d6d6f290c3208a9e4105c94會議制度和議事程序是人民代表大會制度的重要組成部分。要完善人民代表大會制度就必須逐步完善人大及其常委會的會議制度和議事程序。
　　眾所周知，程序是實體權(quán)力得以行使的保障，程序法是實體法得以貫徹實施的保障。沒有程序的保障，實體權(quán)力就是空的，毫無意義的；沒有程序的保障，任何法律都不可能落實，不可能在社會生活中發(fā)揮作用。本系列文章就是對進(jìn)一步完善人大及其常委會議事制度的有關(guān)問題進(jìn)行探索，就是從程序方面，即從會議制度和議事程序（工作制度和運(yùn)行機(jī)制）方面來探討完善人民代表大會制度的思路、辦法和措施。
　　我國的人民代表大會制度有兩個層次：全國人民代表大會制度和地方人民代表大會制度。全國人民代表大會和地方人民代表大會之間不存在行政系統(tǒng)那種領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是相互之間的關(guān)系仍然是十分密切的。它們的工作制度和運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)，乃至具體的會議制度和議事程序基本上是相同的。盡管中共中央[2005]9號文件講的是關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的意見，但是對地方各級人大及其常委會也是有指導(dǎo)意義的。因此，正如十屆全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)同志所指出的：“中央9號文件既適用于全國人大及其常委會，也同樣適用于地方各級人大，具有普遍的指導(dǎo)意義?！北鞠盗形恼略谔接懲晟迫嗣翊泶髸贫鹊乃悸?、辦法和措施時，既會涉及全國人大及其常委會，也會涉及地方各級人大及其常委會。
　　中共中央[2005]9號文件下發(fā)后，全國人大常委會辦事機(jī)構(gòu)通過深入調(diào)查研究和廣泛征求意見，起草了一系列相關(guān)工作文件，進(jìn)一步規(guī)范全國人大常委會及其辦事機(jī)構(gòu)的工作制度和運(yùn)行機(jī)制。這些文件，有的經(jīng)委員長會議原則同意，有的經(jīng)秘書長辦公會議同意，已下發(fā)全國人大常委會各辦事機(jī)構(gòu)組織實施。本系列文章也會結(jié)合這些相關(guān)工作文件進(jìn)行探討和論述。
　　全國人大常委會議事規(guī)則于1987年11月由六屆全國人大常委會第二十三次會議通過，全國人大議事規(guī)則于1989年４月由七屆全國人大二次會議通過。兩個議事規(guī)則實施已經(jīng)20年左右，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。為了進(jìn)一步完善人民代表大會制度，需要根據(jù)我國民主法制建設(shè)和人民代表大會制度完善的實際情況和實踐經(jīng)驗，對兩個議事規(guī)則進(jìn)行必要的修改完善。本系列文章也試圖結(jié)合20年來實施兩個議事規(guī)則取得的經(jīng)驗和遇到的問題，對人大及其常委會議事程序和工作制度做一些探索，為修改兩個議事規(guī)則拋磚引玉。
　?。ㄗ髡咴稳珖舜蟪Ｎ瘯k公廳研究室經(jīng)濟(jì)組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任）