撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，是憲法和法律賦予縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)。2007年開始施行的《監(jiān)督法》第五章“規(guī)范性文件的備案審查”中就此問題又作了進(jìn)一步的明確規(guī)定。在實(shí)際工作中，有部分地方人大進(jìn)行過這項(xiàng)工作，對(duì)大多數(shù)地區(qū)的人大常委會(huì)來說，這仍是一項(xiàng)新課題。
　　
　　一、弄清兩個(gè)基本概念
　　
　　一是何謂行政規(guī)范性文件？一般來講文件是指公文、信件等，亦指有關(guān)政治理論、時(shí)事政策、學(xué)術(shù)研究等方面的文章；規(guī)范是指約定俗成或明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，也指合乎規(guī)范或使合乎規(guī)范。地方政府規(guī)范性文件的含義應(yīng)是指地方政府涉及公民、法人或其他組織權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，合乎規(guī)范的公文。合乎規(guī)范應(yīng)包括兩個(gè)方面：其一，規(guī)范行政管理事務(wù)，具有普遍約束力，并相對(duì)穩(wěn)定；其二，依照法定權(quán)限和程序制定發(fā)布。
　　《監(jiān)督法》第五章第二十九條關(guān)于審查、撤銷的文種僅列了決定、命令兩類。筆者認(rèn)為，政府規(guī)范性文件應(yīng)包括所有依照法定權(quán)限和程序制定發(fā)布，規(guī)范行政管理事務(wù)，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，具有普遍約束力并相對(duì)穩(wěn)定的文件，文種除決定、命令外，還應(yīng)包括規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則、通告、意見、通知等。部署階段性工作，規(guī)范本機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度、管理制度，人事任免決定，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示、報(bào)告，原文轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的文件，具體事項(xiàng)的布告、通知、決定、批復(fù)等則不屬于規(guī)范性文件的范疇。
　　二是何謂備案審查？顧名思義，備案是指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由存案以備查考；審查是指核對(duì)是否正確、妥當(dāng)。地方政府規(guī)范性文件向地方人大常委會(huì)備案審查，是指地方政府在規(guī)范性文件制定發(fā)布后，報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)備案，由其核對(duì)是否正確、妥當(dāng)。審查有主動(dòng)審查和被動(dòng)審查之分。主動(dòng)審查是指在沒有任何國家機(jī)關(guān)或公民提出審查要求或建議的情況下，對(duì)文件主動(dòng)開展審查工作。被動(dòng)審查是指應(yīng)某些國家機(jī)關(guān)和公民、法人以及其他組織提出的審查要求，對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。鑒于備案審查的規(guī)范性文件面廣量大，通常以被動(dòng)審查為主。
　　
　　二、克服三個(gè)思想障礙
　　
　　一曰：“地方人大任務(wù)繁多，何必多此一舉？”這是一種懶漢思想。確實(shí)，地方各級(jí)人大擔(dān)負(fù)著地方民主與法制建設(shè)的重任，但不管多么緊張，此項(xiàng)任務(wù)務(wù)必要列入地方各級(jí)人大的職責(zé)范圍。這是因?yàn)椋鐣?huì)主義法制的重大原則是法制統(tǒng)一，地方政府規(guī)范性文件是社會(huì)主義法制體系的有機(jī)組成部分。地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是依憲治國、依法治國和促進(jìn)法治統(tǒng)一的需要。憲法和地方組織法都規(guī)定，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)“撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”?！侗O(jiān)督法》第五章以“規(guī)范性文件的備案審查”為題，對(duì)這方面工作進(jìn)一步作了具體規(guī)定。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查是憲法和法律賦予的重要職權(quán)。地方人大常委會(huì)務(wù)必克服多一事不如少一事的思想，對(duì)這一工作予以高度重視。
　　二曰：“制定發(fā)布文件是抽象的行政行為，何需特別關(guān)注？”這是一種機(jī)械式思維。誠然，制定發(fā)布文件是抽象的行政行為，但地方規(guī)范性文件涉及本行政區(qū)域內(nèi)事關(guān)全局和普遍的事務(wù)，涉及公民基本權(quán)利的維護(hù)。在現(xiàn)實(shí)生活中，也確有部分規(guī)范性文件違法或不當(dāng)，需要人大履行監(jiān)督職能，予以撤銷。如在湖南省嘉禾縣強(qiáng)制拆遷、嚴(yán)重?fù)p壞群眾利益事件中，嘉禾縣委、縣政府聯(lián)合發(fā)布了136號(hào)文件，明確提出了“四包兩停”的工作責(zé)任。四包是指，凡是在政府有公職的人，在規(guī)定期限內(nèi)包做好親屬的拆遷補(bǔ)償評(píng)估，包簽訂相關(guān)協(xié)議，包在規(guī)定期限內(nèi)騰房并交付各種證件，包做好妥善安置工作。兩停則是指，誰沒有完成“四包”責(zé)任，誰就將面臨暫停原單位工作、停發(fā)工資的懲罰。當(dāng)?shù)乩习傩赵u(píng)價(jià)這個(gè)政策使用最多的一個(gè)詞是“株連”。這一文件明顯是違反法制的。還有的地方政府擅自發(fā)布的審批、收費(fèi)、罰款、處罰、行政強(qiáng)制措施的文件，成為嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的惡規(guī)。如果相關(guān)地區(qū)的人大常委會(huì)認(rèn)真履行了對(duì)本級(jí)人民政府的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的職能，就能及早發(fā)現(xiàn)和撤銷這些違法的規(guī)范性文件，從而有效地保護(hù)最廣大人民群眾的利益。
　　三曰：“地方政府規(guī)范性文件發(fā)布數(shù)量多，涉及面廣，靠地方人大現(xiàn)有力量能完成好審查任務(wù)嗎？”這是一種懷疑論。由于地方“三個(gè)文明”建設(shè)的任務(wù)繁重，新情況新問題層出不窮，需要協(xié)調(diào)和明確的事項(xiàng)不斷出現(xiàn)，這就造成了地方規(guī)范性文件量大面廣的情況。前面已論及，對(duì)面廣量大的地方規(guī)范性文件以被動(dòng)審查為主。應(yīng)當(dāng)看到，地方各級(jí)人大常委會(huì)既有一批從黨政部門轉(zhuǎn)崗、有多年工作經(jīng)驗(yàn)的同志，也有一批在人大工作多年、經(jīng)驗(yàn)豐富的同志，還有一批思維敏銳、務(wù)實(shí)工作、可以逐步擔(dān)當(dāng)重任的年輕同志。憑地方人大現(xiàn)有力量，對(duì)地方規(guī)范性文件以被動(dòng)審查為主的任務(wù)，應(yīng)該是足以勝任的。當(dāng)然，也應(yīng)不失時(shí)機(jī)地引進(jìn)一批對(duì)這方面有專門研究的人才，以充實(shí)審查力量。
　　
　　三、明確五條備案審查要求
　　
　　第一條，明確時(shí)間要求。地方人大常委會(huì)應(yīng)某些國家機(jī)關(guān)和公民、法人以及其他組織提出的審查要求，對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，應(yīng)在提出審查要求后的30日內(nèi)審查完畢并告知審查意見。地方人民政府也應(yīng)定期將所制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備查。
　　第二條，明確民主要求。在規(guī)范性文件審查中應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主，賦予行政區(qū)域內(nèi)的公民、法人對(duì)規(guī)范性文件審查的“動(dòng)議權(quán)”。各級(jí)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)組織及公民，認(rèn)為政府制定的規(guī)范性文件同憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及上級(jí)和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸或者不適當(dāng)?shù)?，可向人大常委?huì)提出對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的申請(qǐng)要求。
　　第三條，明確審查機(jī)構(gòu)。省級(jí)人大設(shè)有法制委員會(huì)，市、縣（市、區(qū)）人大未設(shè)。但有的地方在內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)內(nèi)設(shè)有法規(guī)室。筆者認(rèn)為，為了較好地完成對(duì)規(guī)范性文件的備案審查任務(wù)，根據(jù)地方組織法，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)可設(shè)立法制委員會(huì)；已設(shè)有法規(guī)室的地方，可將其單列、擴(kuò)編、升格?？h級(jí)人大常委會(huì)也應(yīng)組建法制工作委員會(huì)。鑒于目前市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)編制偏緊，作為過渡措施，對(duì)政府的規(guī)范性文件，可由辦公廳（室）收文登記后按內(nèi)容交各專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)審查。
　　第四條，明確審查要求。根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，應(yīng)審查這些文件是否適當(dāng)，如有不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)予撤銷。何為“不適當(dāng)”？《監(jiān)督法》列舉了三種情形：“（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的?！鼻皟煞N情形比較清楚，第三種情形需要細(xì)化。筆者認(rèn)為，下列幾種情形應(yīng)視為其他不適當(dāng)?shù)那樾?，即：違反黨和國家方針、政策，違反上級(jí)和本級(jí)人大及其常委會(huì)決議、決定，違反文件之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定應(yīng)該一致的原則，違反法定程序等。對(duì)地方規(guī)范性文件備案、審查和撤銷的程序，《監(jiān)督法》第二十八條、第二十九條作了規(guī)定，一是依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理；二是“由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定”。目前省級(jí)人大常委會(huì)的具體規(guī)定普遍沒有出臺(tái)，但此項(xiàng)工作又要立即著手進(jìn)行，怎么辦？筆者認(rèn)為，可先參照一些先行地區(qū)的做法，待省級(jí)人大具體規(guī)定出臺(tái)后即按省級(jí)規(guī)定執(zhí)行。當(dāng)前，地方人大常委會(huì)相關(guān)委員會(huì)審查時(shí)，如發(fā)現(xiàn)政府報(bào)送備案的不適當(dāng)?shù)奈募瑧?yīng)及時(shí)向人大常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告。主任會(huì)議認(rèn)可后，應(yīng)及時(shí)向文件制定發(fā)布機(jī)關(guān)發(fā)出審查監(jiān)督建議書，建議其自行糾正。文件制定發(fā)布機(jī)關(guān)應(yīng)在30天內(nèi)作出回應(yīng)，并將相關(guān)意見報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)。對(duì)需要撤銷的文件，主任會(huì)議要提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。人大相關(guān)專門委員會(huì)及主任會(huì)議、常委會(huì)審查后，應(yīng)及時(shí)將審查情況告知申請(qǐng)人。在主任會(huì)議或常委會(huì)審查規(guī)范性文件時(shí)，文件制定發(fā)布機(jī)關(guān)應(yīng)有代表到場(chǎng)，及時(shí)說明情況，提出申辯意見。對(duì)抵制人大常委會(huì)備案審查或不按人大審查監(jiān)督意見要求辦理的，地方人大常委會(huì)可以對(duì)同級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人依法啟動(dòng)詢問或質(zhì)詢程序。
　　第五條，明確審查制度。規(guī)范性文件備案必須有嚴(yán)格的制度來保證實(shí)施。地方各級(jí)人大常委會(huì)都應(yīng)制定規(guī)范性文件備案審查制度，對(duì)規(guī)范性文件的報(bào)備要求，審查要求，錯(cuò)誤糾正要求，以及接受行政區(qū)域內(nèi)法人、公民建議和人民群眾舉報(bào)投訴、輿論監(jiān)督進(jìn)行審查，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批示進(jìn)行審查等，作出系統(tǒng)、明確、具體的規(guī)定，做到責(zé)任落實(shí)，程序清楚，操作有序。
　　
　　四、需要明確的一個(gè)問題
　　
　　在對(duì)地方規(guī)范性文件審查中還有一個(gè)問題需要明確，就是以黨委、政府名義制定下發(fā)的規(guī)范性文件，要不要進(jìn)行審查？有人認(rèn)為，地方人大常委會(huì)受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，黨委、政府聯(lián)合發(fā)文，說明黨委已經(jīng)同意，人大沒有必要再做審查。筆者以為，這種看法不全面。對(duì)黨委、政府聯(lián)合下文要做具體分析，通常黨委、政府聯(lián)合發(fā)文都與政府的具體行政行為有關(guān)。有時(shí)是政府感到事關(guān)重大，單靠其一家發(fā)文力度不夠，故請(qǐng)黨委一起發(fā)文，以加大工作力度。有時(shí)是黨委對(duì)全局工作進(jìn)行部署，感到不少工作與行政有關(guān)，故與政府一起發(fā)文。不管哪種情形，只要是涉及公民、法人或其他組織權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，具有普遍約束力，與規(guī)范行政管理事務(wù)有關(guān)的文件，就必須送人大常委會(huì)。人大常委會(huì)相關(guān)委員會(huì)同樣有責(zé)任審讀這些文件，如發(fā)現(xiàn)其中有不適當(dāng)?shù)牡胤?，?yīng)向黨委及時(shí)報(bào)告，并告知政府。在實(shí)際工作中，也確有一些地方黨政聯(lián)合下發(fā)的涉及行政行為的文件不適當(dāng)，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸，嚴(yán)重侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。如前面提及的湖南省嘉禾縣委、縣政府聯(lián)合下發(fā)的136號(hào)文件。為減少出現(xiàn)對(duì)黨政聯(lián)合下發(fā)的文件人大常委會(huì)難以審查的情形，筆者認(rèn)為，今后應(yīng)盡量減少和避免黨政聯(lián)合發(fā)文，凡屬政府行政管理范圍內(nèi)的事務(wù)，以政府一家發(fā)文為宜。
　?。ㄗ髡呦到K省南通市人大常委會(huì)副秘書長兼農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)主任）