地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查是地方人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容，完善地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的客觀需要。相對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)、司法解釋的備案審查而言，地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查還處在探索起步階段，是目前地方人大工作中較為薄弱的環(huán)節(jié)之一，亟須完善與加強(qiáng)。2006年8月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《監(jiān)督法》，該法專(zhuān)門(mén)設(shè)置了規(guī)范性文件的備案審查一章，授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定對(duì)地方人大常委會(huì)審查、撤銷(xiāo)規(guī)范性文件的程序作出具體規(guī)定，并明確了審查的依據(jù)。它標(biāo)志著地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度的正式確立，為地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查提供了直接的法律依據(jù)，必將極大地促進(jìn)地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度的法律化、制度化和程序化。當(dāng)然，地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度還存在許多不完善的地方，尤其是缺乏必要的程序規(guī)范，不具有可操作性。無(wú)論是憲法、地方組織法，還是監(jiān)督法，對(duì)地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的程序都缺乏全面系統(tǒng)的具體運(yùn)行程序的規(guī)定，導(dǎo)致各地在實(shí)踐中做法不一，備案審查工作隨意性很大，甚至流于形式。此外，還存在備案審查范圍不明確、受理和審查機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、審查標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、責(zé)任追究不具體等突出問(wèn)題。目前，理論界對(duì)地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度的一些理論問(wèn)題尚未進(jìn)行深入探討，難以回答實(shí)踐中提出的許多問(wèn)題。本文試從備案審查范圍、備案審查程序和機(jī)構(gòu)、審查啟動(dòng)程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、反饋機(jī)制和糾正程序、責(zé)任追究等幾個(gè)方面就如何完善地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度談一些構(gòu)想。
　　
　　一、備案審查范圍之完善
　　
　　完善地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度，首先必須明確備案審查的范圍，這是備案審查的前提?！耙?guī)范性文件”可以從廣義和狹義兩方面來(lái)理解。從廣義上理解，規(guī)范性文件是指國(guó)家機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)依照一定程序制定的具有普遍約束力的文件。根據(jù)規(guī)范性文件是否具有法律性質(zhì)，可以將其劃分為法律性規(guī)范性文件和非法律性規(guī)范性文件。前者是享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的，如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。后者是沒(méi)有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件和有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的除憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章之外的規(guī)范性文件。當(dāng)然這種劃分只具有相對(duì)的意義，法律性規(guī)范性文件和非法律性規(guī)范性文件都對(duì)一般社會(huì)成員具有規(guī)范功能，都是具體國(guó)家行為的依據(jù)，都有國(guó)家強(qiáng)制力作保障，非法律性規(guī)范性文件雖然不是通常意義上講的法，卻具有類(lèi)似于法的作用，帶有“準(zhǔn)法”的性質(zhì)，“不叫法律，但實(shí)際上和法律所起的作用一樣”[1]。從狹義上理解，規(guī)范性文件僅指非法律性規(guī)范性文件。本文采用的是狹義的規(guī)范性文件的概念，且僅指地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)，在其職權(quán)范圍內(nèi)依照一定程序制定的，除法規(guī)、規(guī)章以外的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的，具有普遍約束力的，可反復(fù)適用的文件。納入備案審查范圍的規(guī)范性文件必須符合這個(gè)基本概念的要求，同時(shí)還要符合一些具體標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于確定規(guī)范性文件的具體標(biāo)準(zhǔn)，在理論和實(shí)踐中有很多觀點(diǎn)，但主要可以從以下兩個(gè)方面來(lái)確定：
　　首先，從規(guī)范性文件的制定主體來(lái)看，應(yīng)限于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位以及其他組織。具體包括：市、縣級(jí)人大及其常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民代表大會(huì)，省、市、縣級(jí)人民政府及其所屬工作部門(mén)，省、市、縣級(jí)人民法院和人民檢察院，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)行使行政管理職權(quán)的人民政府派出機(jī)構(gòu)，具有行政管理職能的事業(yè)單位以及其他組織。但一些臨時(shí)性的行政機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的人民政府工作部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)等因不具有獨(dú)立行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的能力，不能作為規(guī)范性文件制定主體。從理論上講，地方人大常委會(huì)有權(quán)要求這些有權(quán)制定規(guī)范性文件的主體制定的規(guī)范性文件都接受備案審查，但實(shí)際上難以做到。對(duì)省、市、縣級(jí)人民政府所屬工作部門(mén)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)行使行政管理職權(quán)的人民政府派出機(jī)構(gòu)，具有行政管理職能的事業(yè)單位以及其他組織制定的規(guī)范性文件，可以報(bào)地方人民政府備案，由地方人民政府進(jìn)行備案審查，以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的功能。這一方面是考慮到地方人大常委會(huì)對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查沒(méi)有直接的法律依據(jù)；另一方面是考慮到規(guī)范性文件數(shù)量龐大，其中又尤以行政規(guī)范性文件數(shù)量最多，目前地方人大常委會(huì)沒(méi)有力量對(duì)全部的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；加之行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件層級(jí)監(jiān)督日趨完善，可以充分發(fā)揮其作用。當(dāng)然，不報(bào)備案并不意味著沒(méi)有審查權(quán)，地方人大常委會(huì)仍然可以根據(jù)有關(guān)單位或者個(gè)人的審查要求或者建議對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行間接審查，即交由人民政府審查處理。
　　其次，從規(guī)范性文件所規(guī)范的內(nèi)容和效力來(lái)看，它必須涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)公民、法人或者其他組織具有普遍約束力，其規(guī)范的對(duì)象是不特定的人，不是一次性適用而是可以反復(fù)適用。而調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的規(guī)則只對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部有約束力，不涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)，不屬于規(guī)范性文件。比如國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定以及對(duì)具體事項(xiàng)作出的處理決定、向上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的請(qǐng)示和報(bào)告等就不屬于規(guī)范性文件。對(duì)于法律性規(guī)范性文件，一般根據(jù)其外在形式包括制定主體、規(guī)范形式、規(guī)范范圍等即能判斷是否屬于規(guī)范性文件，但對(duì)于本文所講的規(guī)范性文件如何判斷，則有形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)兩種標(biāo)準(zhǔn)。形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)規(guī)范性文件的外在形式判斷該規(guī)范是否屬于規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的外在形式包括決定、決議、命令、指示、公告、通告、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)求、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要，甚至包括意見(jiàn)、提綱、方案、簡(jiǎn)報(bào)、批示等，不一而足。但僅僅依照形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)往往很難確定是否屬于規(guī)范性文件：一方面規(guī)范性文件數(shù)量眾多，從上到下呈現(xiàn)多層級(jí)的特點(diǎn)；另一方面其外在形式五花八門(mén)，有各種各樣的名稱(chēng)。實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)則不拘泥于規(guī)范的外在形式，而是著眼于規(guī)范的實(shí)際作用和功能，它克服了形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)存在的規(guī)范對(duì)象缺位的問(wèn)題和不能必然地推導(dǎo)出是否屬于規(guī)范性文件的嚴(yán)重缺陷。有的學(xué)者在論及行政規(guī)范中的法律規(guī)范(法規(guī)命令)與非法律規(guī)范(行政規(guī)則)的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)又分為“私人權(quán)利義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)和效力標(biāo)準(zhǔn)[2]。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也可以借鑒作為規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)?！八饺藱?quán)利義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為以私人權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)為調(diào)整對(duì)象的規(guī)范或者說(shuō)在內(nèi)容方面涉及私人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范才是規(guī)范性文件，而調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系方面的規(guī)則因不涉及私人的權(quán)利義務(wù)，所以不屬于規(guī)范性文件。效力標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為以制定主體職權(quán)體系以外的人為調(diào)整對(duì)象，對(duì)制定主體職權(quán)體系以外的人具有約束力的規(guī)范或者可以直接成為法院審判糾紛基準(zhǔn)的規(guī)范屬于規(guī)范性文件；而僅僅規(guī)范制定主體職權(quán)體系自身、不以外在的對(duì)象為規(guī)范對(duì)象，只在該體系內(nèi)部發(fā)生作用、在該體系之外則不具有約束力的規(guī)范或者不能直接作為法院審判糾紛基準(zhǔn)的規(guī)范則不屬于規(guī)范性文件。
　　地方人民法院和人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩院”)制定的指導(dǎo)審判、檢察工作的規(guī)范性文件應(yīng)否納入地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查范圍，目前在理論和實(shí)踐中還存在爭(zhēng)議。
　　
　　筆者認(rèn)為，1981年制定的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》以及2005年12月十屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議第四十次會(huì)議通過(guò)的《司法解釋備案審查工作程序》等，這實(shí)際上已經(jīng)賦予了人大常委會(huì)對(duì)“兩院”規(guī)范性文件的審查權(quán)。當(dāng)然，地方人大常委會(huì)的審查必須以憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議為依據(jù)，必須嚴(yán)格限定在規(guī)范性文件范圍之內(nèi)，而不應(yīng)該包括法官、檢察官在具體案件中對(duì)于適用法律法規(guī)的解釋?zhuān)约盎谟行Э煽孔C據(jù)對(duì)案件事實(shí)部分的論證，也就是說(shuō)，不能對(duì)法院和檢察院有關(guān)具體案件的法律文書(shū)進(jìn)行審查?？傊?，地方人大常委會(huì)對(duì)“兩院”規(guī)范性文件的審查既要遵循法制統(tǒng)一的原則，又要尊重“兩院”獨(dú)立行使職權(quán)的權(quán)力。
　　
　　二、備案審查程序和機(jī)構(gòu)之完善
　　
　　確定了備案審查范圍，接下來(lái)就要明確備案審查程序和備案審查機(jī)構(gòu)。備案是指地方的規(guī)范性文件制定主體將其制定的規(guī)范性文件報(bào)地方人大常委會(huì)登記、存檔，以備審查的制度。備案程序主要探討三個(gè)方面的內(nèi)容：一是報(bào)送備案的時(shí)間。立法法和法規(guī)規(guī)章備案條例規(guī)定，法規(guī)規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。而各地對(duì)規(guī)范性文件報(bào)送地方人大常委會(huì)備案的時(shí)間規(guī)定則各不相同，如福建、四川、湖南、江西等省規(guī)定為發(fā)布后30日內(nèi)備案，安徽、重慶等省規(guī)定為發(fā)布后15日內(nèi)備案，河南規(guī)定為發(fā)布后10日內(nèi)備案，黑龍江、青海、河北、新疆、內(nèi)蒙古等省規(guī)定為發(fā)布的同時(shí)備案。筆者認(rèn)為，規(guī)范性文件報(bào)送備案的時(shí)間以發(fā)布后15日內(nèi)為宜。30日時(shí)間太長(zhǎng)，有些規(guī)范性文件有效時(shí)間比較短，可能還來(lái)不及審查就已失效，如果某規(guī)范性文件有明顯違法的內(nèi)容，將會(huì)給某項(xiàng)工作造成難以挽回的損失；而且地方上下級(jí)、同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的空間距離相對(duì)也要近一些，規(guī)定15日內(nèi)報(bào)送備案是完全可以做到的。二是報(bào)送備案的材料。應(yīng)當(dāng)包括備案報(bào)告、規(guī)范性文件正式文本、起草說(shuō)明并附相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)，有條件的還要報(bào)送正式文本和起草說(shuō)明的電子文本。備案報(bào)告要載明備案的規(guī)范性文件的名稱(chēng)、制定機(jī)關(guān)通過(guò)的時(shí)間、文件號(hào)、公布日期和施行日期、報(bào)送備案的時(shí)間。起草說(shuō)明要包括制定規(guī)范性文件的目的、依據(jù)、主要內(nèi)容、重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)和處理情況以及公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件的意見(jiàn)和建議，舉行聽(tīng)證會(huì)的，還應(yīng)當(dāng)提供反映各方面意見(jiàn)的聽(tīng)證報(bào)告。三是實(shí)行備案登記制度。地方人大常委會(huì)收到報(bào)送備案的材料后，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一格式進(jìn)行登記，發(fā)現(xiàn)報(bào)送的材料不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)通知制定機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)充有關(guān)資料。地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)定期公布經(jīng)備案登記的規(guī)范性文件的目錄；制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年一月底之前將本機(jī)關(guān)上一年度制定的規(guī)范性文件的目錄報(bào)送地方人大常委會(huì)。備案登記有利于地方人大常委會(huì)全面掌握規(guī)范性文件的制定情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，同時(shí)為審查規(guī)范性文件打下基礎(chǔ)。
　　地方人大常委會(huì)收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件后或者收到對(duì)規(guī)范性文件提出的審查請(qǐng)求或建議后，即進(jìn)入審查程序。審查是指地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、合理性進(jìn)行檢查和監(jiān)督的制度和活動(dòng)。要保障審查公正、有效，必須合理設(shè)置受理和審查機(jī)構(gòu)，科學(xué)設(shè)計(jì)審查程序。
　　一是完善受理機(jī)構(gòu)和程序。地方人大常委會(huì)收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件后或者收到對(duì)規(guī)范性文件提出的審查請(qǐng)求或建議后，應(yīng)當(dāng)明確由一個(gè)受理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記存檔、進(jìn)行初步審查后分送相關(guān)的審查機(jī)構(gòu)。全國(guó)人大常委會(huì)是由辦公廳負(fù)責(zé)對(duì)報(bào)送備案的法規(guī)登記存檔。同時(shí)，按照立法法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)提出的審查要求，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查、提出意見(jiàn)；而其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民對(duì)法規(guī)提出的審查建議，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件的備案審查由地方人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)作為受理機(jī)構(gòu)比較合理。因?yàn)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)辦公室(辦公廳)的職能側(cè)重于行政事務(wù)，工作繁雜，同時(shí)缺少專(zhuān)業(yè)知識(shí)人員特別是法律工作人員，受理起來(lái)往往力不從心，無(wú)法到位，對(duì)規(guī)范性文件存在的問(wèn)題也基本上轉(zhuǎn)由政府及其有關(guān)部門(mén)辦理。由于規(guī)范性文件備案審查不僅涉及所規(guī)范事項(xiàng)的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，而且涉及大量的法律問(wèn)題，同時(shí)還涉及對(duì)整個(gè)規(guī)范性文件備案審查工作的整體把握，有很強(qiáng)的法律性、政策性、專(zhuān)業(yè)性，而法制工作機(jī)構(gòu)相對(duì)而言正好具備這方面的優(yōu)勢(shì)，所以由法制工作機(jī)構(gòu)受理更有助于備案審查質(zhì)量和效率的提高。受理的具體程序可以參照全國(guó)人大常委會(huì)的做法。地方人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)受理報(bào)送備案的規(guī)范性文件或者對(duì)規(guī)范性文件提出的審查要求或建議后，應(yīng)當(dāng)?shù)怯洿鏅n，并分別情況作出處理：對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件和人民政府、人民法院、人民檢察院、下一級(jí)人大及其常委會(huì)以及省、市級(jí)的人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名或者縣級(jí)的人大常委會(huì)組成人員3人以上聯(lián)名對(duì)規(guī)范性文件提出的審查要求，法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)督權(quán)限分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民對(duì)規(guī)范性文件提出的審查建議，法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行研究，對(duì)明顯不屬于規(guī)范性文件審查范圍的建議，作為一般信訪(fǎng)事項(xiàng)交負(fù)責(zé)信訪(fǎng)的機(jī)構(gòu)處理；對(duì)屬于或者拿不準(zhǔn)是否屬于規(guī)范性文件審查范圍的建議(即必要時(shí))，應(yīng)當(dāng)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。在這里，法制工作機(jī)構(gòu)的研究實(shí)際上是一種初步審查或者形式審查，雖然不具有實(shí)質(zhì)審查的意義，但是這個(gè)程序可以過(guò)濾一部分“垃圾建議”，減少專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的工作壓力。因?yàn)檫@一類(lèi)主體往往不是在規(guī)范性文件的執(zhí)行過(guò)程中而是在學(xué)習(xí)、宣傳的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出審查建議的數(shù)量很大，如果都要進(jìn)行審查，既沒(méi)有必要也沒(méi)有可能；加上地方人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)人數(shù)少，任務(wù)重，如果審查建議過(guò)多過(guò)濫，就無(wú)法專(zhuān)注于真正需要審查的規(guī)范性文件。
　　 二是完善審查機(jī)構(gòu)。地方人大常委會(huì)的哪些機(jī)構(gòu)享有規(guī)范性文件審查權(quán)即有權(quán)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查呢?首先，地方人大常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，是審查規(guī)范性文件的當(dāng)然主體，毫無(wú)疑問(wèn)享有規(guī)范性文件審查權(quán)。但由于常委會(huì)會(huì)議次數(shù)少，會(huì)期短，難以開(kāi)展日常性的審查工作，所以必須由地方人大及其常委會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的審查職責(zé)。按照憲法、地方組織法等法律的規(guī)定，地方人民代表大會(huì)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)擁有審議權(quán)，而規(guī)范性文件審查權(quán)屬于審議權(quán)的范疇，所以專(zhuān)門(mén)委員會(huì)享有規(guī)范性文件審查權(quán)是有法律依據(jù)的。如按照立法法的規(guī)定，全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以行使法規(guī)違憲違法審查權(quán)，卻沒(méi)有規(guī)定常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)有此權(quán)力?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，目前許多地方人大由于人數(shù)少等原因沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)而只設(shè)立常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，于是有一些地方干脆賦予常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件審查權(quán)。這種做法值得商榷。因?yàn)楦鶕?jù)憲法、地方組織法等法律的規(guī)定，常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)沒(méi)有審議權(quán)，直接賦予常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件審查權(quán)法律依據(jù)不足；而且市、縣級(jí)的人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)一般人數(shù)較少，直接賦予其規(guī)范性文件審查權(quán)也不夠慎重，無(wú)法充分體現(xiàn)集體行使職權(quán)的原則。目前比較可行的辦法是，沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的地方人大可以由常委會(huì)主任會(huì)議行使規(guī)范性文件審查權(quán)。地方組織法規(guī)定，地方人大常委會(huì)主任會(huì)議處理常委會(huì)的重要日常工作，可以向本級(jí)人大常委會(huì)提出屬于常委會(huì)職權(quán)范圍的議案，有權(quán)決定其他主體提出的議案是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議，可見(jiàn)主任會(huì)議是享有提案權(quán)和審議權(quán)的。但是主任會(huì)議需要處理的日常事務(wù)比較多，人數(shù)有限，且缺乏專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，難以獨(dú)自承擔(dān)規(guī)范性文件審查工作。在此情況下，主任會(huì)議可以委托相關(guān)的常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)規(guī)范性文件審查的具體工作，提出審查意見(jiàn)，經(jīng)主任會(huì)議審議決定后向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出。這就從某種程度上解決了常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)審查規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題。
　　
　　三是實(shí)行統(tǒng)一審查制度。立法法確立了立法統(tǒng)一審議制度，明確由人民代表大會(huì)法律委員會(huì)或者法制委員會(huì)對(duì)法律、法規(guī)草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出審查報(bào)告，以保證立法質(zhì)量，維護(hù)法制統(tǒng)一。對(duì)規(guī)范性文件的審查可以借鑒這一規(guī)定，在地方人大設(shè)立法制委員會(huì)(有立法權(quán)的地方人大已按照立法法的要求設(shè)立了法制委員會(huì))或者常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)(受主任會(huì)議的委托行使審查權(quán))，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行統(tǒng)一審查。作為過(guò)渡措施，在沒(méi)有設(shè)立人大法制委員會(huì)或者常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)的地方人大，可以充實(shí)目前的人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)或者常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作機(jī)構(gòu)，由人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)或者常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作機(jī)構(gòu)受主任會(huì)議的委托負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行統(tǒng)一審查。這里需要說(shuō)明的是，實(shí)行統(tǒng)一審查并不能代替專(zhuān)門(mén)審查，統(tǒng)一審查與專(zhuān)門(mén)審查要相結(jié)合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。規(guī)范性文件的審查既要審查規(guī)范性文件是否合法，又要審查規(guī)范性文件所規(guī)范的內(nèi)容是否合理可行，必須充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者受主任會(huì)議委托的常委會(huì)專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)各自的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，共同行使好規(guī)范性文件審查權(quán)。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者受主任會(huì)議委托的常委會(huì)專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)側(cè)重于專(zhuān)業(yè)審查，主要從專(zhuān)業(yè)的角度對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查并提出審查意見(jiàn)，交統(tǒng)一審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一審查。法制委員會(huì)或者受主任會(huì)議委托的法制工作機(jī)構(gòu)主要是從法制統(tǒng)一的角度對(duì)規(guī)范性文件是否符合憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議進(jìn)行審查并提出審查意見(jiàn)。
　　
　　三、審查啟動(dòng)程序之完善
　　
　　地方人大常委會(huì)審查規(guī)范性文件的啟動(dòng)程序可以分為主動(dòng)審查程序和被動(dòng)審查程序。主動(dòng)審查是地方人大常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件直接進(jìn)行審查，看是否有與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾未嬖?。它是?duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件的一種靜態(tài)審查。關(guān)于主動(dòng)審查程序，立法法在規(guī)范法規(guī)違憲違法審查程序時(shí)未作規(guī)定，于是有人就認(rèn)為，既然立法法只明文規(guī)定被動(dòng)審查程序，說(shuō)明主動(dòng)審查與法律相違背，不能搞主動(dòng)審查；同理，地方人大常委會(huì)也不能對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。其實(shí)不然，根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)有撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、撤銷(xiāo)下一級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議的職權(quán)，地方人大常委會(huì)主動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查是憲法和法律賦予的一項(xiàng)神圣職責(zé)，不進(jìn)行主動(dòng)審查就是失職。立法法雖然沒(méi)有明確規(guī)定主動(dòng)審查程序，但是不能因此就錯(cuò)誤地理解為全國(guó)人大常委會(huì)只能對(duì)法規(guī)進(jìn)行被動(dòng)審查，更不能據(jù)此得出地方人大常委會(huì)不能對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查的結(jié)論。因?yàn)榱⒎ǚú](méi)有排除主動(dòng)審查模式，而且主動(dòng)審查基于其主動(dòng)性而具有自身的優(yōu)點(diǎn)，如可以事先發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決規(guī)范性文件與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，避免和減少實(shí)際中的損失。當(dāng)然，主動(dòng)審查要有選擇、有針對(duì)性地進(jìn)行，要突出審查重點(diǎn)，不能泛泛而審。
　　被動(dòng)審查是地方人大常委會(huì)根據(jù)有關(guān)主體認(rèn)為規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾味岢鰧彶橐蠡蚪ㄗh進(jìn)行的審查。它是對(duì)規(guī)范性文件的一種動(dòng)態(tài)審查，這種審查方式目的性、針對(duì)性強(qiáng)，便于從實(shí)踐中多渠道發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。它基于這樣一種理念：利益的擁有者才能夠真正體會(huì)利益受侵害的切膚之痛，利益必須由利益的擁有者自己主張[3]。事實(shí)上，由于報(bào)地方人大常委會(huì)備案的規(guī)范性文件數(shù)量較多，如果要對(duì)每一件規(guī)范性文件都逐字逐句地進(jìn)行全面審查，以地方人大常委會(huì)現(xiàn)有的人力和資源來(lái)看，是根本做不到的，也是不經(jīng)濟(jì)的。而且，法律科學(xué)具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，規(guī)范性文件的一些缺陷或不足，往往只有在具體實(shí)施過(guò)程中才會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，而只是事前對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行字面上的、抽象的、邏輯性的審查，是不可能全面和準(zhǔn)確的。但是，被動(dòng)審查也存在不足：一是不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而是要在規(guī)范性文件的實(shí)施過(guò)程中才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；二是提出審查要求的主體內(nèi)部程序復(fù)雜，公文辦理時(shí)間長(zhǎng)，造成啟動(dòng)審查程序時(shí)間過(guò)長(zhǎng)；三是提出審查建議的主體往往不了解規(guī)范性文件備案審查程序，難以啟動(dòng)審查程序。
　　地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的啟動(dòng)程序應(yīng)采用主動(dòng)審查程序與被動(dòng)審查程序相結(jié)合、以被動(dòng)審查為主輔以主動(dòng)審查的模式。這種模式比較符合我國(guó)實(shí)際、更加切實(shí)可行，既能調(diào)動(dòng)地方人大常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的積極性，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，又能多渠道發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有針對(duì)性地解決問(wèn)題。
　　被動(dòng)審查程序是由有關(guān)主體啟動(dòng)的，到底哪些主體可以向地方人大常委會(huì)提出對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的要求或建議，以啟動(dòng)規(guī)范性文件審查程序，憲法、法律沒(méi)有規(guī)定。在此可以借鑒立法法關(guān)于啟動(dòng)法規(guī)違憲違法被動(dòng)審查程序的模式，按照立法法的規(guī)定：一是國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求；二是其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民個(gè)人認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議。同樣，啟動(dòng)規(guī)范性文件被動(dòng)審查程序也可以分為兩種情況：一是省、市、縣級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院認(rèn)為本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)(本級(jí)人大及其常委會(huì)除外)制定的規(guī)范性文件或者下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)情形的，可以向同級(jí)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求；市、縣級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為上一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)(上一級(jí)人大及其常委會(huì)除外)制定的規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)情形的，可以向上一級(jí)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求。另外，根據(jù)地方組織法的規(guī)定，省、市級(jí)的人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名，縣級(jí)的人大常委會(huì)組成人員3人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)人大常委會(huì)提出屬于常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，作為提案主體理應(yīng)享有對(duì)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)(本級(jí)人大及其常委會(huì)除外)制定的規(guī)范性文件或者下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件提出審查要求的權(quán)利。二是其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)情形的，可以向同級(jí)或者有關(guān)的地方人大常委會(huì)提出審查建議，也可以逐級(jí)向前述有權(quán)提出審查要求的主體提出，這些主體采納后再向地方人大常委會(huì)提出審查要求。
　　對(duì)于公民啟動(dòng)違憲審查程序，有人提出要受到案件性原則、窮盡法律救濟(jì)原則、時(shí)效性原則和適用訴訟程序原則的限制[4]。筆者認(rèn)為，上述原則主要適用于違憲審查的司法審查模式，而對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的審查則不適用，憲法規(guī)定公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，公民發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾危加袡?quán)提出審查建議。許多作為案件當(dāng)事人的公民限于認(rèn)識(shí)能力，往往難以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾?，?duì)備案審查程序也不一定了解，難以提出審查建議，啟動(dòng)審查；這時(shí)就有必要發(fā)揮新聞媒體和專(zhuān)家學(xué)者的作用或者讓那些“愛(ài)挑刺的”愿為我國(guó)法制建設(shè)作些貢獻(xiàn)的公民、法人或者其他組織發(fā)揮作用，如“孫志剛案件”引發(fā)三位博士以公民個(gè)人的身份向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提出《關(guān)于審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議書(shū)》，就應(yīng)該予以肯定和提倡。
　　
　　
　　四、審查標(biāo)準(zhǔn)之完善
　　
　　規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題既是一個(gè)極其重要的問(wèn)題，也是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。說(shuō)它重要，是因?yàn)閷彶闃?biāo)準(zhǔn)作為地方人大常委會(huì)審查規(guī)范性文件是否適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)或尺度，直接影響著規(guī)范性文件審查的合法性、公正性、權(quán)威性；說(shuō)它復(fù)雜，是因?yàn)橐?guī)范性文件多種多樣，決定了難以給規(guī)范性文件審查設(shè)定一個(gè)固定的、具體的、詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。但是，審查標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性并不能阻止我們確定規(guī)范性審查標(biāo)準(zhǔn)的努力。那么，地方人大常委會(huì)按照什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查規(guī)范性文件呢?憲法、地方組織法只規(guī)定地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，有權(quán)撤銷(xiāo)下一級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議，但對(duì)什么是“不適當(dāng)”沒(méi)有作出規(guī)定。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，地方人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列三種不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷(xiāo)：一是超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；二是同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；三是有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)的。這三種情形可以理解為是對(duì)“不適當(dāng)”的實(shí)體性、具體化規(guī)定，從而在一定程度上把多年來(lái)理解上有分歧、實(shí)施起來(lái)有困難的原則規(guī)定，具體化為可以操作的規(guī)定。第一種情形和第二種情形實(shí)際上是指因違法而不適當(dāng)；第三種情形的具體含義是什么，目前沒(méi)有明確的規(guī)定，筆者理解是指因不合理而不適當(dāng)。換言之，地方人大常委會(huì)審查規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)包括合法性審查標(biāo)準(zhǔn)和合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。以行政規(guī)范性文件為例，行政規(guī)范性文件的制定權(quán)是法律、法規(guī)授予的，必須以法律、法規(guī)為依據(jù)，因而受合法性制約；同時(shí)行政規(guī)范性文件制定權(quán)又屬于抽象行政行為，歸于行政行為，帶有自由裁量余地，故應(yīng)受合理性控制。合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)一般包括：一是制定規(guī)范性文件的主體是否合法；二是是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；三是規(guī)范性文件的內(nèi)容是否與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議相抵觸；四是制定程序是否合法；五是同級(jí)別的規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)范是否一致。合法性審查有憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議作依據(jù)，比較容易操作。
　　合理性審查是對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容是否客觀、適度、符合公平正義等法律理性，是否符合本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行審查。一般來(lái)講，規(guī)范性文件的合理性包括兩層意思：一是制定規(guī)范性文件的動(dòng)機(jī)、目的和具體規(guī)定符合法律的目的、原則和精神；二是自由裁量權(quán)的行使符合公正、合理、客觀、適度的一般要求，包括：相似的情形給予相似的處理；相關(guān)因素應(yīng)當(dāng)考慮，不相關(guān)因素不予考慮；對(duì)具體問(wèn)題的規(guī)定符合客觀情勢(shì)；采取行政措施不超過(guò)必要的限度；符合信賴(lài)保護(hù)原則等。合理性審查體現(xiàn)了對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求。
　　
　　五、反饋機(jī)制和糾正程序之完善
　　
　　對(duì)有關(guān)主體提出的規(guī)范性文件審查要求或者建議，地方人大常委會(huì)要建立相應(yīng)的反饋機(jī)制，否則很可能導(dǎo)致有關(guān)主體提出的審查要求或者建議得不到處理，規(guī)范性文件備案審查制度流于形式。同時(shí)，地方人大常委會(huì)將審查規(guī)范性文件的情況進(jìn)行反饋，既是對(duì)提出規(guī)范性文件審查要求或者建議的主體的權(quán)利的尊重，也是對(duì)備案審查機(jī)關(guān)自身行為的約束。規(guī)范性文件審查的反饋機(jī)制大致包括以下內(nèi)容：一是對(duì)相關(guān)主體提出的審查要求或者建議，受理機(jī)構(gòu)不予受理的，應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)明確告知審查請(qǐng)求人不予審查的理由，并聽(tīng)取其申辯；二是審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查后，是否進(jìn)行修改或者撤銷(xiāo)，及其采取行為的原因都應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)及時(shí)告知審查請(qǐng)求人。如果審查請(qǐng)求人對(duì)審查的結(jié)果不滿(mǎn)意，可以依據(jù)相應(yīng)的程序進(jìn)行申辯。審查機(jī)構(gòu)最后認(rèn)為規(guī)范性文件不存在不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，審查程序即告結(jié)束。
　　審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，即進(jìn)入了糾正程序。糾正程序主要包括三個(gè)步驟：一是與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商，要求制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況。雖然在規(guī)范性文件報(bào)送備案時(shí)，要求制定機(jī)關(guān)將正式文本、備案報(bào)告、起草說(shuō)明及相關(guān)依據(jù)等一并報(bào)送，但在審查過(guò)程中，有時(shí)僅靠這些文件仍不能解釋清楚有關(guān)的問(wèn)題，為了使審查機(jī)構(gòu)全面、精確地了解制定機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的目的與依據(jù)，提高審查效率，審查機(jī)構(gòu)有必要要求制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況。二是由審查機(jī)構(gòu)提出書(shū)面審查意見(jiàn)，要求制定機(jī)關(guān)糾正。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)審查意見(jiàn)進(jìn)行研究，提出是否修改的意見(jiàn)，并向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)反饋結(jié)果。三是制定機(jī)關(guān)不糾正的，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者主任會(huì)議可以向人大常委會(huì)提出審查意見(jiàn)和予以撤銷(xiāo)規(guī)范性文件的議案，通過(guò)常委會(huì)審議決定，撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。
　　由人大常委會(huì)撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件是最權(quán)威、最有效的糾正程序。但憲法、地方組織法賦予地方人大常委會(huì)撤銷(xiāo)規(guī)范性文件的權(quán)力以來(lái)，鮮有地方人大常委會(huì)行使規(guī)范性文件的撤銷(xiāo)權(quán)，這不利于規(guī)范性文件備案審查制度的建立與完善，不利于樹(shù)立規(guī)范性文件備案審查制度的權(quán)威和人們對(duì)法治的信心，也影響了規(guī)范性文件備案審查工作的正常開(kāi)展。
　　
　　六、責(zé)任追究之完善
　　
　　（一）責(zé)任性質(zhì)之定位
　　違法行政規(guī)范性文件的責(zé)任主體首先應(yīng)承擔(dān)具體的法律責(zé)任，即違法執(zhí)行法律的責(zé)任或稱(chēng)行政違法責(zé)任，包括具體的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任；同時(shí)還要承擔(dān)政治責(zé)任。制定行政規(guī)范性文件的行為本質(zhì)上是執(zhí)行法律的行為，一般不存在承擔(dān)違憲責(zé)任的問(wèn)題[5]。
　?。ǘ┴?zé)任之成立要件
　　違法行政規(guī)范性文件的責(zé)任成立要件與具體行政侵權(quán)行為的責(zé)任成立要件基本相同。一是違法性。地方人大常委會(huì)根據(jù)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查后，認(rèn)為行政規(guī)范性文件因違法而不適當(dāng)。二是制定違法行政規(guī)范性文件的行為必須是違法執(zhí)行行政職務(wù)的行為，該規(guī)范性文件還必須指向行政相對(duì)人。三是損害事實(shí)和因果關(guān)系。違法行政規(guī)范性文件制定后將產(chǎn)生兩種情況：一種情況是該文件在具體執(zhí)行過(guò)程中對(duì)行政相對(duì)人直接造成了損害，文件制定者、行政主體或者國(guó)家都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，制定該文件的行政官員還要承擔(dān)政治責(zé)任。另一種情況是違法行政規(guī)范性文件尚未適用，沒(méi)有對(duì)相對(duì)人造成具體的損害，這種損害往往是破壞國(guó)家行政體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的積極評(píng)價(jià)。對(duì)這種情況一般只應(yīng)當(dāng)由制定該文件的行政官員承擔(dān)一定的行政法律責(zé)任或者政治責(zé)任。四是過(guò)錯(cuò)問(wèn)題。在我國(guó)法治還不健全的情況下，為防止公務(wù)員逃避責(zé)任，暫不宜將制定違法行政規(guī)范性文件的主觀過(guò)錯(cuò)分為公務(wù)過(guò)錯(cuò)和公務(wù)員本人過(guò)錯(cuò)，即只要行政規(guī)范性文件違法，就應(yīng)視為是由制定者的主觀故意或者過(guò)失造成的，文件制定者就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。
　　(三)責(zé)任之承擔(dān)方式
　　責(zé)任的承擔(dān)方式可以分為兩種情況：一是由國(guó)家和行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。目前，我國(guó)的國(guó)家賠償法沒(méi)有規(guī)定違法行政規(guī)范性文件的賠償責(zé)任。從理論上講國(guó)家都應(yīng)當(dāng)予以賠償，但是基于主權(quán)豁免、公平負(fù)擔(dān)等原則和“鑒于國(guó)家財(cái)力的有限這一根本性制約因素，對(duì)于賠償?shù)姆秶灰艘?guī)定過(guò)寬。在總體上說(shuō)，對(duì)于國(guó)務(wù)院及其部門(mén)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)范性文件因違背法律而直接造成公民財(cái)產(chǎn)損害的，必須是這種損害相當(dāng)嚴(yán)重并且不具有普遍性，國(guó)家才可予以賠償。而對(duì)于規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件違法造成損害的，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大賠償?shù)姆秶?，確立基本由國(guó)家賠償?shù)闹贫??！盵6]國(guó)家賠償責(zé)任不僅包括由國(guó)家財(cái)政支付賠償金，還包括由行政主體承擔(dān)責(zé)任。比照國(guó)家賠償法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。二是公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任。對(duì)于公務(wù)員制定違法行政規(guī)范性文件造成的損害，公務(wù)員本人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任和政治責(zé)任。我國(guó)建立社會(huì)主義法治國(guó)家還處于起步階段，行政行為在事實(shí)上還難以得到有效的監(jiān)督。在這種情況下，“對(duì)違法行政規(guī)范性文件責(zé)任的追究，在確定國(guó)家賠償責(zé)任的原則下，總體上應(yīng)當(dāng)著重于對(duì)公務(wù)員本人責(zé)任的追究，只有這樣才能有效地扼制違法行政規(guī)范性文件的出臺(tái)?！盵7]我國(guó)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在享有權(quán)力的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和政治責(zé)任。具體到違法行政規(guī)范性文件的制定上，就是誰(shuí)簽署誰(shuí)負(fù)責(zé)。其責(zé)任不僅包括承擔(dān)憲法和地方組織法規(guī)定的質(zhì)詢(xún)、撤職、罷免等法律后果，還包括承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任直至刑事責(zé)任。比照國(guó)家賠償法的規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。這實(shí)際上是一種民事責(zé)任。根據(jù)公務(wù)員法、刑法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員要依法給予行政處分、紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。只有建立起完善的個(gè)人責(zé)任體系后，行政規(guī)范性文件違法的現(xiàn)象才有望得到有效扼制。
　　
　　注釋?zhuān)?br/>　　[1]《中國(guó)留美經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)上海圓桌會(huì)議紀(jì)要（下）》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》2000年9月1日。
　　[2]朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第1期。
　　[3][4]胡錦光：《論公民啟動(dòng)違憲審查程序的原則》，載《人民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料·憲法行政法》2003年第6期。
　　[5][6][7]劉松山：《違法行政規(guī)范性文件之責(zé)任追究》，載《法學(xué)研究》2002年第4期。
　　 （作者單位：湖南省人大法制委員會(huì)辦公室）