[摘 要]中央取消農(nóng)業(yè)稅后，以農(nóng)業(yè)為主地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入將大幅度減少，這會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平和政府的有效運轉(zhuǎn)。以重慶市萬州區(qū)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，借助大量數(shù)據(jù)分析了取消農(nóng)業(yè)稅前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支情況，進而討論了稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響，并提出一些解決問題的對策措施，以期能夠為解決免稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境提供一定的幫助。

[關(guān)鍵詞]稅費改革 農(nóng)業(yè)稅 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財政

十屆全國人大常委會第十九次會議于2005年12月29日表決通過了《關(guān)于廢止農(nóng)業(yè)稅條例》的決定。農(nóng)業(yè)稅逐步取消也標(biāo)志著后農(nóng)業(yè)稅時代的到來。但任何形式的改革都有其成本，農(nóng)村稅費制度改革的一項成本就是加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機。如何應(yīng)對農(nóng)業(yè)稅減免帶來的政策性沖擊、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)，已成為新農(nóng)村建設(shè)急需解決的緊迫課題。

一、免稅前后基本情況介紹

（一）免稅的基本情況介紹

近幾年，國家對“三農(nóng)”的支持力度逐步加大。2004年的“兩減免、三補貼”政策使農(nóng)民直接受惠451億元。2005年農(nóng)民直接受惠比上年又增加251.4億元。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。與稅費改革前的1999年相比，每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右。

萬州區(qū)是從2002年進行的農(nóng)村稅費改革，2005年全面取消了農(nóng)業(yè)稅的征收，這對減輕農(nóng)民負擔(dān)、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)新農(nóng)村意義重大。然而取消農(nóng)業(yè)稅后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響也是非常明顯的。如果不從根本上解決鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政的缺口和債務(wù)問題，農(nóng)民負擔(dān)勢必會反彈。

（二）農(nóng)村稅費改革前、后和全面取消農(nóng)業(yè)稅后三個時段財政收入的對比分析

李河鎮(zhèn)位于萬州區(qū)中部，幅員面積77平方公里，有14個自然村，三個居委會，總?cè)丝?萬余人，財政供養(yǎng)人員有430多人，是一個以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)典型。

由表1看出：稅費改革前的2001年，該鎮(zhèn)財政收入中，各項稅收收入占45%；預(yù)算外收入的農(nóng)業(yè)稅附加和教育附加占18%；自籌資金收入的統(tǒng)籌、提留占37%。稅費改革后的2002年，該鎮(zhèn)財政收入總共為256.5萬元，各項稅收收入占92%；預(yù)算外收入僅占8%。取消農(nóng)業(yè)稅后的2005年，該鎮(zhèn)財政收入為350萬元，主要由工商各稅構(gòu)成，農(nóng)業(yè)稅、附加稅及預(yù)算外收入為零。由此可以看出，稅費改革后，該鎮(zhèn)財政收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性改變，稅費改革直接導(dǎo)致了該鎮(zhèn)財政收入的減少，在取消農(nóng)業(yè)稅后，更進一步縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入范圍。

（三）農(nóng)村稅費改革前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉(zhuǎn)狀況

實施農(nóng)村稅費改革前萬州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入基本上由兩大塊資金構(gòu)成：1、預(yù)算內(nèi)資金，主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及工商稅收入；支出主要是用于支持農(nóng)業(yè)特產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)、行政事業(yè)部門的工資及公用經(jīng)費。2、 預(yù)算外資金，主要是農(nóng)業(yè)稅附加、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資收入；支出主要是用于村社干部補助、農(nóng)村公共建設(shè)、公共服務(wù)、教育償債及農(nóng)村集體福利等

全面取消農(nóng)業(yè)稅后，稅收收入被大大縮減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入的項目幾乎等于零。在兩塊資金收入減少的情況下，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外“兩個缺口”已經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運作的“瓶頸”。

二、免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的問題分析

免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨收入減少，再加上歷史債務(wù)的原因，更加造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)的困難。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)在免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要面臨以下問題。

（一）農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)資金短缺

稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費尚難以保證，公益性事業(yè)更無資金安排。這將嚴(yán)重沖擊農(nóng)村社會保障體系的建立以及文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的支出。

1.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費嚴(yán)重不足

農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費來源主要有三：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款、向農(nóng)民征收“三提五統(tǒng)”中的 “教育附加費”及“教育集資”。而農(nóng)村稅費改革的一個重要內(nèi)容是取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費。雖然在“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，但由于我國多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國家規(guī)定的各種補貼，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補貼的足額發(fā)放。萬州區(qū)李河鎮(zhèn)2002年因農(nóng)村稅費改革，較2001年直接減少教育費附加76.1萬元。

2. 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大

稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費、集資和村提留。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是制約經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”，而上級轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實際所需資金量相去甚遠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又無力承擔(dān)。同樣，對于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然自1998年起，中央和地方各級財政都加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政比例配套的。2005年萬州區(qū)天城鎮(zhèn)財政收入用于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的資金僅20萬元，與稅費改革前相比減少了100多萬元。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入明顯減少，財力緊張，運轉(zhuǎn)困難

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度下降

推行稅費改革以后，尤其是停征鄉(xiāng)村公益金、取消特產(chǎn)稅、減免農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)民負擔(dān)大幅度降低。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出呈剛性增長，致使支缺口較大，已經(jīng)嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村兩極的正常運轉(zhuǎn)。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入由農(nóng)業(yè)稅收入、地稅收入、國稅收入（增值稅）留存三部分組成。例如萬州區(qū)高峰鎮(zhèn)2005年取消農(nóng)業(yè)稅后，全鎮(zhèn)地方財政收入僅為206萬元，較2001年減少154萬元，財政支出相對缺口達94萬元。

2.村級組織功能逐漸削弱

稅費改革之后村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要靠上級財政轉(zhuǎn)移支付，而上級財政轉(zhuǎn)移支付僅對村“三職”干部給予補助，而村支“兩委”成員及組干部的報酬則由鄉(xiāng)村共同負擔(dān)。但在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政根本就沒有資金去考慮村級干部的報酬問題。據(jù)調(diào)查2005年天城鎮(zhèn)轄的13個村，6個居委會，有三分之一的村曾向鎮(zhèn)政府提出辭職報告。

3.預(yù)算收入人為截留

客觀而言，實行農(nóng)村稅費改革進一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支管理。但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出缺口的增加，一些屬預(yù)算內(nèi)收入的收費不得不巧立名目變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)直接可用的資金，人為截留或減少預(yù)算收入的情況較多。據(jù)查，天城鎮(zhèn)2005年各部門截留應(yīng)納入預(yù)算管理的收費資金達10萬元以上。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依附性增大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為一級政權(quán)，實際上根本無法領(lǐng)導(dǎo)和管理轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政納入規(guī)范化和制度化管理之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制外的部分自主性也完全喪失。在規(guī)范化財政的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就只能依賴上級財政的轉(zhuǎn)移支付和其他專項資金的支持，從而加重了對上級財政的依附性。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)沉重，化解的難度增大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)既有歷史遺留的欠收，也有經(jīng)濟發(fā)展過程中的新生債務(wù)。稅費改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力下降，收支矛盾加劇，原想通過“三提五統(tǒng)”來化解債務(wù)希望的消除，增加了債務(wù)化解的難度。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在“分灶吃飯、包干使用、打樁確定平衡目標(biāo)”的體制下 “隱性赤字”越來越大。2004年天城鎮(zhèn)的“隱性赤字”達95萬元，2005年，則高達150萬元。同時，取消收費也切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款路徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險陡然加大。截止2005年底，高峰鎮(zhèn)負債達2198.87萬元，高于萬州區(qū)800萬元的平均負債水平。而2005年全鎮(zhèn)財政收入才403萬元，根本無力償還債務(wù)。

三、取消農(nóng)業(yè)稅后解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的對策和建議

（一）發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，增強財政實力

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要走出困境，最主要的是發(fā)展經(jīng)濟、壯大財源，形成穩(wěn)定的增長源。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制應(yīng)突出激勵機制，最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源的活力，以形成穩(wěn)定可靠的稅收體系。具體做法有：一是立足本地資源優(yōu)勢，堅持以市場為導(dǎo)向，走農(nóng)、工、貿(mào)，產(chǎn)、供、銷一條龍的路子，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，加強財源建設(shè)。二是優(yōu)化投資環(huán)境，加快個體私營經(jīng)濟和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，夯實財政基礎(chǔ)。三是加強小城鎮(zhèn)建設(shè)，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，不斷增加農(nóng)民收入，增加財政實力。

（二）合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)，使責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，確保基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展。具體可以實行“三級管理制”：凡是具有全國性意義支出應(yīng)該由中央和市級財政統(tǒng)一支付；凡是上級行政部門規(guī)定或交辦的事務(wù)，由該部門或上級政府負責(zé)；在轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)確定后，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點、有條件轉(zhuǎn)移支付相配合、以特殊轉(zhuǎn)移支付為補充的新型轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）轉(zhuǎn)變基層政府職能，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，是政府機構(gòu)改革的目標(biāo)。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該有力推進向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，把財力物力更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，切實履行好服務(wù)職能。其次，精簡機構(gòu)，削減冗員，重點是壓縮財政供養(yǎng)人員；二是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師隊伍結(jié)構(gòu)，進行教育資源的整合；三是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育辦事機構(gòu)，將重大疫情防治經(jīng)費等納入預(yù)算范圍。

（四）建立規(guī)范和科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付是緩解基層財政困難的一項有效措施。在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)該增加中央財政、市級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，延長過度性和一次性轉(zhuǎn)移支付時間，以矯正當(dāng)前的不均衡和緩解地方財政壓力。

（五）加強債務(wù)管理，努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)

對于債務(wù)問題比較沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，必須加強債務(wù)管理努力化解債務(wù)問題。具體做法有：第一，組織清債小組，集中力量開展債權(quán)債務(wù)的核實工作。第二，及時處理歷史債務(wù)，該免必免，該收即收。第三，樹立還債也是政績、新官要理舊債的思想，多途徑化解債務(wù)。第四，分步、逐項，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。第五，建立償債基金，實行償債基金的專項管理。

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作者簡介：冉叢波，重慶三峽學(xué)院經(jīng)濟貿(mào)易系教師，1990年畢業(yè)于北京商學(xué)院統(tǒng)計專業(yè)，現(xiàn)主要從事《計量經(jīng)濟學(xué)》、《推銷技術(shù)》、《商品學(xué)概論》、《財政學(xué)》等課程教學(xué)。