習(xí)罡華

【內(nèi)容提要】 傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，《蒙巴頓方案》導(dǎo)致克什米爾問題的產(chǎn)生。本文通過對(duì)英國撤離印度時(shí)期的土邦政策進(jìn)行細(xì)致考證，認(rèn)為《蒙巴頓方案》只是一項(xiàng)計(jì)劃而已，并不具有法律效力；《印度獨(dú)立法》才是印巴分治的法律基礎(chǔ)，但它并沒有明確規(guī)定印度土邦的歸屬。筆者在此基礎(chǔ)上明確指出，獨(dú)立之初的印度和巴基斯坦在克什米爾的行動(dòng)都缺乏法律依據(jù)。

克什米爾是查謨和克什米爾邦的簡稱，克什米爾問題是印巴對(duì)克什米爾的爭奪及其衍生出來的各種矛盾的總稱。有學(xué)者認(rèn)為，在1947年印巴分治時(shí)，英國鑒于克什米爾的重要戰(zhàn)略地位，力圖利用它作為軍事基地，并以此制造印巴糾紛，以從中漁利，因而在《蒙巴頓方案》（Mountbatten Plan）中，對(duì)克什米爾的歸宿問題沒有明確規(guī)定，致使克什米爾問題長期爭執(zhí)不下，成為影響兩國關(guān)系的最大障礙。(注：付小強(qiáng)：《克什米爾問題起源和發(fā)展初探》，載中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所民族與宗教研究中心著：《全球民族問題大聚焦》，時(shí)事出版社2001年版，第421頁。印度學(xué)者維杰·庫瑪對(duì)這種觀點(diǎn)有更為詳細(xì)的闡述，認(rèn)為英美兩國企圖以克什米爾作為反對(duì)蘇聯(lián)和干涉印巴事務(wù)的基地，但他并沒有說克什米爾問題是由《蒙巴頓方案》導(dǎo)致的。參見維杰·庫瑪著，謝思通譯，《英美侵略克什米爾的陰謀》，世界知識(shí)出版社1955年版。)這種看法并不鮮見。

《蒙巴頓方案》雖然與克什米爾問題有重要關(guān)系，卻只是一份計(jì)劃而已，并不是印巴分治和印度土邦歸屬的法律依據(jù)?？耸裁谞枂栴}中的許多爭論都涉及法律根據(jù)，比如印巴出兵克什米爾是否合法，克什米爾土邦主簽署的加入印度文件是否有效等。以往對(duì)這方面的研究較為薄弱。由于英國在結(jié)束對(duì)印度殖民統(tǒng)治的過程中，并沒有針對(duì)克什米爾制定單獨(dú)的政策，只是把它放在560多個(gè)土邦的大框架中加以解決，因此本文將分析英國在結(jié)束對(duì)印度殖民統(tǒng)治過程中圍繞土邦問題而制定的相關(guān)文件和法律，以此來闡明克什米爾問題產(chǎn)生的法律背景。

一、英國在印度所建殖民體系的結(jié)構(gòu)

克什米爾問題是印巴分治的一項(xiàng)副產(chǎn)品，沒有印巴分治就沒有克什米爾問題。印巴分治又是英國結(jié)束對(duì)印度殖民統(tǒng)治的一個(gè)后果。但必須明確的一點(diǎn)是，印巴分治只是在英屬印度的范圍內(nèi)進(jìn)行，而不涉及印度土邦。

英國在印度建立的殖民體系叫作英屬印度帝國（簡稱英印帝國），它是英國最大最重要的海外非移民殖民地，大致包括現(xiàn)在的印度、巴基斯坦和孟加拉國。這一體系分作英屬印度和印度土邦兩部分，兩者雖然都以英國國王為最高元首，卻是不同的政治實(shí)體。根據(jù)《1935年印度政府法》（Government of India Act of 1935，在印巴分治之前起印度憲法的作用）的規(guī)定，英屬印度和印度土邦在法律上結(jié)成了一種松散的聯(lián)邦關(guān)系。英屬印度的各省必須參加聯(lián)邦，各土邦則是自愿加入，不加入也可以。土邦即使加入聯(lián)邦，也享有與英屬印度不同的地位：各土邦享有主權(quán)，有自己的政府，只是外交、國防等事務(wù)受英國政府控制，處于半獨(dú)立地位；英屬印度的各省則不享有主權(quán)，通過英國駐印度總督受英國政府直接統(tǒng)治，是完全的殖民地。各土邦在立法會(huì)中的代表由其政府指派任命，英屬印度各省則由選舉產(chǎn)生。因此，從法律角度講，各印度土邦與英屬印度同為英印帝國內(nèi)自成體系的享有主權(quán)的行政單位，是地位平等的成員。了解英屬印度和印度土邦之間的關(guān)系之后，就可以確定克什米爾不是英屬印度的一部分。或許，把這兩者混為一談，正是人們認(rèn)為《蒙巴頓方案》是導(dǎo)致克什米爾問題產(chǎn)生的重要原因。

二戰(zhàn)結(jié)束后，印度的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，不可遏制。英國政府認(rèn)識(shí)到不能繼續(xù)維持在印度的殖民統(tǒng)治，開始著手制定全身而退的撤離政策。在這一過程中，它對(duì)英屬印度和印度土邦采取了不同的解決辦法，下文將對(duì)此詳加闡述。

鑒于印度獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，英國政府派出了以印度事務(wù)大臣帕?？恕趥愃梗≒ethick Lawrence），貿(mào)易局主席斯塔?！た死锲账梗⊿tafford Cripps）和海軍大臣A.V.亞歷山大（A. V. Alexander）組成的內(nèi)閣使團(tuán)訪印，協(xié)助總督解決英國撤離問題。他們?cè)?946年3月24日到達(dá)印度。在與印度主要的政治勢(shì)力協(xié)商之后，他們先后提交了兩份解決問題的建議報(bào)告，即針對(duì)土邦問題的《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》（Cabinet Mission Memorandum），和針對(duì)整個(gè)印度問題的《內(nèi)閣使團(tuán)方案》（Cabinet Mission Plan）。

二、《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》對(duì)土邦政策的闡述

《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》的全稱是：《內(nèi)閣使團(tuán)在1946年5月12日提交給王公議會(huì)主席閣下（His Highness the Chancellor of the Chamber of Princes）關(guān)于土邦的條約和最高權(quán)力的備忘錄（Memorandum on States Treaties and Paramountcy）》，共有五條內(nèi)容。這是英國政府在結(jié)束對(duì)印度殖民統(tǒng)治之前，專門闡述解決印度土邦問題的唯一文件。鑒于這份備忘錄與克什米爾問題直接而又重要的關(guān)系，我把它的全文照錄如下，并對(duì)其內(nèi)容逐一進(jìn)行分析：

1．在英國首相最近在下院發(fā)表聲明之前，（英國政府）就已經(jīng)向各王公們保證，就英國國王而言，他不愿意在沒有得到王公們的同意下，就對(duì)他們與國王之間得到條約保障的關(guān)系和權(quán)利以及自己的諾言做任何的改變。它同時(shí)還宣稱，王公們所同意的任何改變——或許是協(xié)商的結(jié)果，則不會(huì)得到無理的拒絕。王公議會(huì)主席此后還證實(shí)，眾土邦和印度國內(nèi)其他人一樣，都享有要求印度盡快獲得自己的完全地位的愿望。陛下政府現(xiàn)在已經(jīng)宣布，如果英屬印度的續(xù)任政府要求獨(dú)立，英國政府將不會(huì)為此設(shè)置任何障礙。這些宣告的結(jié)果是，所有與印度未來有關(guān)的土邦，都希望在英聯(lián)邦之內(nèi)或之外實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。代表團(tuán)來此就是為了幫助解決橫亙?cè)谟《葘?shí)現(xiàn)這一理想之路上的困難。

2．在過渡時(shí)期，即在新的憲政機(jī)制——英屬印度在此結(jié)構(gòu)下取得獨(dú)立或者完全自治——開始運(yùn)行之前，最高權(quán)力仍將運(yùn)行。但是，在任何情況下，英國政府都不能也不會(huì)把最高權(quán)力轉(zhuǎn)變成一個(gè)印度政府。

3．同時(shí)，在印度的新憲政體系中，印度土邦將具有重要的地位，而且眾印度土邦已經(jīng)告知陛下政府，它們期望為建立這一新體系做出貢獻(xiàn)——它們自己的利益和印度整體的利益都迫使它們這樣做，并在完成時(shí)在其中取得相應(yīng)的地位。為了促進(jìn)實(shí)現(xiàn)此目的，它們無疑將竭盡所能地加強(qiáng)自己的地位，以確保自己的行政權(quán)力符合這一最高標(biāo)準(zhǔn)。如果在國家現(xiàn)有辦法之內(nèi)不能完全實(shí)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)，它們將無疑會(huì)做出一些相應(yīng)的安排，以便組織或者加入某些足夠大得符合新憲政體系要求的行政單位。在此規(guī)劃過程中，如果迄今還沒有行動(dòng)的各土邦政府，應(yīng)該采取積極的步驟，通過代議制的方式，使自己和本邦的公眾意見保持親近而持續(xù)的聯(lián)系，那將會(huì)加強(qiáng)土邦的地位。

4．在過渡時(shí)期，眾土邦有必要與英屬印度就如何處理共同關(guān)注的未來可能遇到的問題進(jìn)行協(xié)商，尤其是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政領(lǐng)域。無論這些土邦是否愿意加入新的印度憲政體系，這樣的協(xié)商將是必要的，并將花費(fèi)相當(dāng)一段時(shí)間。而且，由于某些協(xié)商直到新體系開始運(yùn)行時(shí)也不能達(dá)成一致，為了避免出現(xiàn)管理上的困難，將有必要在這些土邦與那些可能控制續(xù)任政府的機(jī)構(gòu)之間達(dá)成諒解，以便在新的協(xié)議達(dá)成之前，現(xiàn)有的安排能夠繼續(xù)處理共同關(guān)注的問題。在這一問題上，只要有需要，英國政府和國王代表就將提供支持。