潘多拉

近年來，中國的環(huán)境治理取得了一定成效，國家環(huán)?？偩忠堰B續(xù)刮起三次“環(huán)保風暴”，公眾環(huán)保意識也有所增強，但環(huán)境污染的嚴酷現(xiàn)實依舊不容樂觀。鑒于環(huán)境惡化主要責任者是一些地方政府和企業(yè)結(jié)成的利益共同體，有關(guān)方面要求對環(huán)保部門實行垂直管理的呼聲日漸高漲。論者認為，垂直管理能降低環(huán)保部門與地方和企業(yè)的利益關(guān)聯(lián)度，清除地方保護主義對環(huán)保工作的影響，打破中央與地方在環(huán)保工作上的博弈僵局，保障中央的政令暢通。

從加強中央政令的權(quán)威、破除地方保護主義的角度看，對行政部門實行垂直管理，是一種有效的制度選擇，比如海關(guān)、稅務、工商、質(zhì)量監(jiān)督、國土等行政部門實行垂直管理后，工作多少都有所改進。然而也要看到，垂直管理模式畢竟不可能擴大到所有政府部門，地方保護主義盛行，中央政令不能暢通，有時并不意味著中央和地方之間存在著“不可調(diào)和”的矛盾，而更多地反映了地方政治生態(tài)失衡。

具體到環(huán)保問題，一些地方政府為了打造以GDP為核心的政績工程，為追求經(jīng)濟發(fā)展指標而不惜殺雞取卵、竭澤而漁，致使生態(tài)環(huán)境慘遭破壞。在一些地方政府負責人的算盤里，發(fā)展經(jīng)濟符合他們的實際利益，保護環(huán)境不符合甚而將危害他們的實際利益，于是他們對中央的環(huán)保政策陽奉陰違，要求所轄環(huán)保部門“服從經(jīng)濟發(fā)展大局”，威脅環(huán)保局長“不聽話就換人”，甚至出現(xiàn)“環(huán)保局長引進污染項目”之類的嚴重事件，也就不足為怪了。

在一個地方，民眾不一定是經(jīng)濟發(fā)展的直接受益者，但他們一定是環(huán)境污染的直接受害者，發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境的矛盾，實際反映了政府利益與民眾利益之間的矛盾。面對一些地方政府確立的“環(huán)保為經(jīng)濟讓路”方針，如果這個地方的民眾和民間環(huán)保組織能經(jīng)由法定的渠道(比如人大機關(guān)、司法機關(guān))，通過合法而有序的政治參與，充分表達保護環(huán)境、維護權(quán)益的意愿和決心，矛盾或許也不難解決。但是，常見情形是，一些地方的人大機關(guān)、司法機關(guān)往往很難對地方政府“以環(huán)境污染促經(jīng)濟發(fā)展”的沖動形成有力的制約，這樣，本來可以在地方解決的問題，就只能交由中央“垂直”解決，本來是一個地方內(nèi)部的矛盾(政府利益與民眾利益的矛盾)，就轉(zhuǎn)化成了中央與地方的矛盾。

另一方面，在現(xiàn)有的雙重管理體制下，地方環(huán)保部門的人、財、物均受制于當?shù)卣瑹o形中成了地方政府序列中的“軟部門”。一些地方的環(huán)保部門長期無所作為“自暴自棄”，別說政府主要負責人和其他部門不把環(huán)保部門當回事兒，老百姓也幾乎不再對他們抱什么希望，將他們戲稱為與固體廢物、氣體廢物和液體廢物并列的“肉體廢物”。然而，“軟部門”又是怎樣形成的呢?如果說環(huán)保部門的工作一直不受重視，那么，環(huán)保部門自己對工作又是怎樣重視的呢?

每個政府部門都有自己的法定職能，政府部門之間原本只有職能劃分之不同，而并無“軟”“硬”之分別。在一個規(guī)模很大、職能也很突出的部門里，如果從領(lǐng)導干部到一般工作人員都消極應對，得過且過，那么，即便這個部門原本較“硬”，時間一長也會“軟”下來。相反，在一個原本較“軟”的部門里，只要決策者、執(zhí)行者和參與者都對自己的行政行為懷有明確的認知和內(nèi)在的動力，并在一個日益開放的格局中找準了改革和創(chuàng)新的方向，就能夠不斷拓展工作空間，使所在部門變得越來越“硬”。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，在同一個部門，不同的人會干出不同的成績，而同一個人，在不同的部門可能同樣業(yè)績卓著。在中央政府序列中，國家環(huán)?？偩?以前叫國家環(huán)保局)以前也是比較“軟”的，最近幾年卻引人注目地變得“硬”起來，這是很能說明問題的。

所以，一些地方的環(huán)保部門不夠硬氣，“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”，既與地方保護主義勢力施加的種種限制與阻礙有關(guān)，也與環(huán)保部門自身的建設乏力、乏術(shù)有關(guān)。當前，在考慮是否對環(huán)保部門實行垂直管理的同時，微觀而論，各地環(huán)保部門應以國家環(huán)?？偩譃榘駱樱朔员?、茍且的情緒，懷著“知其不可為而為之”的勇氣，首先自己的腰板兒要“硬”起來，自己要把自己重視起來；宏觀而論，則需要通過更廣泛的地方民主選舉和基層民主自治，完善地方權(quán)力制衡機制和民主決策機制，改變“權(quán)力自上而下賦予、掌權(quán)力者自下而上負責”的現(xiàn)狀，促使地方政府更多地對地方政事負責，對當?shù)孛癖姷臋?quán)益和福祉負責，促使地方環(huán)保部門嚴格依法履行環(huán)境執(zhí)法職能，承擔起為民眾和子孫后代“守護一片藍天”的重任。

試想，如果有一天，一個地方政府控制污染不力，這個地方的群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及各種社會團體和自治組織的監(jiān)督足以形成強大的壓力，人大機關(guān)也“敢于”依法對環(huán)保部門提起質(zhì)詢，甚至對政府負責人提起罷免程序，法院也“敢于”受理并獨立審判民眾對政府提起的環(huán)境訴訟，那么，中央與地方在環(huán)保問題上到底還有多大的矛盾，環(huán)保部門到底有無必要實行垂直管理，大約就不成其為一個問題了。

(作者系《北京青年報》評論員，雜文家)