李澤旭

通過(guò)立法盡快建立個(gè)人信息保護(hù)制度已是刻不容緩。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上制定了個(gè)人信息保護(hù)法律的國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)超過(guò)50個(gè)。

中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師、《個(gè)人信息保護(hù)法》熥家建議稿犉鴆莞涸鶉酥芎夯認(rèn)為，隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，無(wú)論是各政府部門及被授權(quán)或者受委托行使一定行政職能的組織，還是各種非政府部門，在進(jìn)行活動(dòng)時(shí)，往往都會(huì)收集、保存大量的個(gè)人信息。特別是隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，批量處理和傳遞個(gè)人信息已經(jīng)越來(lái)越容易。個(gè)人信息遭到不當(dāng)收集、惡意使用、篡改以至擾亂公民個(gè)人安寧生活進(jìn)而危及其生命、財(cái)產(chǎn)安全的隱患也就會(huì)隨著出現(xiàn)。另外，如果人們普遍對(duì)個(gè)人信息沒(méi)有安全感，必然會(huì)本能地拒絕任何信息處理或者提供虛假的信息，由此制約信息的自由流動(dòng)，加大市場(chǎng)主體的交易成本。因此，對(duì)于我國(guó)而言，通過(guò)立法盡快建立個(gè)人信息保護(hù)制度已是刻不容緩，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

立法現(xiàn)狀

據(jù)了解，到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有相關(guān)法律條例可以用來(lái)規(guī)范對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)的管理與利用。2002年12月23日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次審議的民法草案中已有明確界定，私人信息、私人活動(dòng)和私人空間，都屬隱私范疇。但是到目前為止，我國(guó)對(duì)于個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)還沒(méi)有一項(xiàng)專門的法律，對(duì)名譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)等隱私權(quán)的保護(hù)也只是散落在民法當(dāng)中，而對(duì)于網(wǎng)絡(luò)上和數(shù)據(jù)庫(kù)中的個(gè)人隱私信息的保護(hù)更是從未涉及。2003年年初，國(guó)務(wù)院信息辦委托中國(guó)社科院法學(xué)研究所個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法研究課題組承擔(dān)了《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》比較研究課題及草擬一份專家建議稿，周漢華擔(dān)任課題組負(fù)責(zé)人，經(jīng)過(guò)兩年工作分別形成了中期與最終研究報(bào)告，拿出了《個(gè)人信息保護(hù)法》（專家建議稿）。

而我國(guó)香港特區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)早已有先行的相關(guān)法案出臺(tái)，香港地區(qū)于199６年12月20日施行了《個(gè)人資料私隱條例》，臺(tái)灣地區(qū)在1995年8月通過(guò)了《電腦處理個(gè)人資料保護(hù)法》及實(shí)施細(xì)則，199６年又公布了《電腦處理個(gè)人資料保護(hù)法之個(gè)人資料類別》，對(duì)個(gè)人資料的保護(hù)提出了詳細(xì)的保護(hù)措施。

周漢華認(rèn)為，由于信息技術(shù)的發(fā)展，通過(guò)各種可以識(shí)別出個(gè)人或者同相關(guān)信息結(jié)合而可識(shí)別出個(gè)人的信息，便可以勾畫出一個(gè)人的全貌或者把握其某一方面的特征。現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別政府部門超出職權(quán)范圍、一些非政府部門超出其業(yè)務(wù)目的收集利用個(gè)人信息的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。比如，一些學(xué)校以防范考試作弊、加強(qiáng)校內(nèi)管理為名，安裝閉路電視監(jiān)控設(shè)備，以至于學(xué)生的一舉一動(dòng)盡在其監(jiān)控之內(nèi)。個(gè)別地方在制作各種形式的社?？ɑ蚱渌娮涌〞r(shí)，收集的個(gè)人信息多達(dá)100多項(xiàng)，存在嚴(yán)重的濫用危險(xiǎn)。而且，由于對(duì)個(gè)人信息的保存、轉(zhuǎn)讓缺乏有效的規(guī)范，個(gè)人信息被隨意篡改、濫用以及被非法轉(zhuǎn)賣牟利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或其職員非法轉(zhuǎn)賣購(gòu)房者相關(guān)個(gè)人信息的現(xiàn)象十分常見(jiàn)，而近來(lái)又發(fā)現(xiàn)了專門出賣他人電子郵箱地址的行為。在另外一些場(chǎng)合，由于缺乏法律依據(jù)，使如何劃定個(gè)人隱私權(quán)與其他社會(huì)利益的界限變得非常困難，存在各種爭(zhēng)議。例如，一些城市安裝監(jiān)控?cái)z像頭，建立全面的“社會(huì)防控體系”。消息在市民中引起了廣泛的關(guān)注。另外，有關(guān)部門力爭(zhēng)推動(dòng)的“手機(jī)卡銷售實(shí)名登記”制度，也引起廣大用戶的爭(zhēng)議。支持者認(rèn)為可以加強(qiáng)對(duì)手機(jī)短信的控制和打擊犯罪，反對(duì)者認(rèn)為會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人隱私，提升交易成本。

同時(shí)，由于個(gè)人對(duì)于有關(guān)組織所收集、保存的本人信息無(wú)權(quán)查閱，以至于對(duì)于自己的哪些信息為他人所掌握、該信息是否與事實(shí)相符等往往無(wú)從把握，現(xiàn)實(shí)中有關(guān)組織基于有誤的個(gè)人信息而對(duì)本人做出各種決定的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。當(dāng)人們體味著信息化給生活帶來(lái)的種種便利的同時(shí)，又不得不面對(duì)個(gè)人生活空間逐步縮小的現(xiàn)實(shí)。因此，隨著信息化社會(huì)中大量個(gè)人信息被收集利用，必須盡快確立我國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)制度。

目前，國(guó)際上最成功、最受歡迎的隱私法中的一部是美國(guó)《請(qǐng)勿打我電話法》（Ｄｏ－Ｎｏｔ－Ｃａｌｌ ｌａｗ）。前提很簡(jiǎn)單，不想接到電話推銷電話的消費(fèi)者在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)登記其電話號(hào)碼。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)保持這些電話號(hào)碼的記錄，并對(duì)消費(fèi)者和商家就其權(quán)利和遵守義務(wù)給予指導(dǎo)。在這部法律制定時(shí)，在美國(guó)電話推銷是一個(gè)龐大的行業(yè)，它使消費(fèi)者對(duì)于不想接的電話產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不滿。在這個(gè)制度運(yùn)行的頭四天就有1000萬(wàn)個(gè)電話被登記。到2005年9月，1億多個(gè)電話號(hào)碼被登記。一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已登記的92％的消費(fèi)者收到了更少的電話推銷，25％的人說(shuō)他們根本就沒(méi)收到電話推銷。

立法風(fēng)險(xiǎn)

沒(méi)有全球的數(shù)據(jù)交換，就沒(méi)有全球的商業(yè)流暢。這已經(jīng)被實(shí)踐所驗(yàn)證。數(shù)據(jù)流動(dòng)會(huì)促進(jìn)商業(yè)的發(fā)展，而潛在的數(shù)據(jù)流通阻塞對(duì)全球商業(yè)都是一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到這一風(fēng)險(xiǎn)，任何國(guó)家在個(gè)人信息保護(hù)立法上都必須小心翼翼。

周漢華分析認(rèn)為，個(gè)人信息保護(hù)法一方面需要保護(hù)個(gè)人權(quán)利，另一方面，又不能阻礙正常的信息流動(dòng)，加大市場(chǎng)主體的交易成本，阻礙社會(huì)的進(jìn)步。尤其在信息時(shí)代，信息作為戰(zhàn)略性資源，其自由流動(dòng)具有重要的基礎(chǔ)性意義。如果對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)走入極端，勢(shì)必使每一個(gè)人都成為一座座“信息孤島”，全社會(huì)成為一盤散沙。因此，如何協(xié)調(diào)好個(gè)人信息保護(hù)與促進(jìn)信息自由流動(dòng)的關(guān)系，可以說(shuō)是各國(guó)立法當(dāng)中最為重視的一對(duì)核心價(jià)值。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同回答，也就決定了諸如是否立法、如何立法、法律的規(guī)制程度這樣的問(wèn)題。在這一對(duì)價(jià)值中，偏廢任何一個(gè)方面，都是不足取的。

在國(guó)際社會(huì)，個(gè)人信息保護(hù)法均突出強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系的極端重要性。例如，歐洲理事會(huì)協(xié)定在導(dǎo)言部分明確提出：“考慮到遭受自動(dòng)處理之個(gè)人數(shù)據(jù)越來(lái)越多地跨國(guó)流動(dòng)，由此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大對(duì)大眾權(quán)利及其基本自由的保護(hù)，尤其是對(duì)隱私權(quán)的尊重；同時(shí)重申成員國(guó)無(wú)論國(guó)界而保證信息自由流通之承諾；承認(rèn)必須在遵守隱私的基本價(jià)值和尊重信息在國(guó)家間自由流動(dòng)兩者之間達(dá)至平衡?！苯?jīng)合組織指南在導(dǎo)言部分規(guī)定：“在隱私和個(gè)人自由的保護(hù)方面，在協(xié)調(diào)諸如隱私和信息的自由流動(dòng)這些基本的但卻沖突的價(jià)值方面，成員國(guó)有著共同的利益；成員國(guó)應(yīng)該努力消除或避免以隱私保護(hù)的名義為個(gè)人數(shù)據(jù)的跨疆界流動(dòng)制造障礙?！睔W盟在說(shuō)明制定共同的數(shù)據(jù)保護(hù)指令的原因時(shí)指出：“為了消除個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)中的障礙，各成員國(guó)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)處理中個(gè)人的權(quán)利和自由的保護(hù)措施必須相同；各成員國(guó)對(duì)于個(gè)人權(quán)利和自由特別是隱私權(quán)，在個(gè)人數(shù)據(jù)處理過(guò)程中不同程度的保護(hù)措施可能會(huì)阻止這些數(shù)據(jù)在成員國(guó)之間的傳送；這些差異因此可能對(duì)許多歐共體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成障礙、扭曲競(jìng)爭(zhēng)并阻止各國(guó)政府履行歐共體法律所規(guī)定的責(zé)任?！蓖瑫r(shí)，歐盟指令第1條明確規(guī)定，“各成員國(guó)應(yīng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)處理中自然人的基本權(quán)利和自由，特別是他們的隱私權(quán)予以保護(hù)。各成員國(guó)不應(yīng)限制或禁止出于與第1款所提供的保護(hù)有關(guān)的原因，而在各成員國(guó)之間所進(jìn)行的個(gè)人數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)?！睘閰f(xié)調(diào)這一對(duì)價(jià)值，域外立法在制度設(shè)計(jì)上可謂煞費(fèi)苦心。各種不同的選擇主要體現(xiàn)在保護(hù)的模式、法律原則的范圍與具體的制度設(shè)計(jì)等方面。

周漢華認(rèn)為，在我國(guó)，部門之間信息封鎖、缺少信息共享是非常普遍的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的形成有著非常復(fù)雜的原因，其中的一個(gè)重要原因就是缺少對(duì)個(gè)人信息的充分保護(hù)。因此，通過(guò)立法建立完善的個(gè)人信息保護(hù)制度，肯定能夠大大促進(jìn)信息共享與自由流動(dòng)。

政府角色

在國(guó)際舞臺(tái)上，個(gè)人信息保護(hù)不僅是一個(gè)基本人權(quán)問(wèn)題，也極有可能成為某種新的貿(mào)易壁壘。實(shí)際上，這種趨勢(shì)已經(jīng)非常明顯并且會(huì)進(jìn)一步加速。在人權(quán)層面上，一旦我國(guó)批準(zhǔn)公民與政治權(quán)利公約，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的國(guó)際壓力會(huì)越來(lái)越大。在國(guó)際貿(mào)易層面上，隨著新加入歐盟的國(guó)家逐步達(dá)到歐盟指令的要求，歐盟以及其他國(guó)家完全有可能根據(jù)對(duì)第三國(guó)個(gè)人信息保護(hù)水平的判斷，對(duì)個(gè)人信息的跨國(guó)流動(dòng)做出單方面的限制，進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)際貿(mào)易的正常進(jìn)行。盡管美國(guó)在個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題上與歐盟有不同的看法，并且，美國(guó)正盡量利用其影響力在諸如經(jīng)合組織、ＡＰＥＣ等框架內(nèi)推行其理念，但是，最終效果現(xiàn)在尚難預(yù)料。無(wú)論如何，一個(gè)個(gè)人信息保護(hù)法制不健全的國(guó)家肯定會(huì)在國(guó)際人權(quán)與國(guó)際貿(mào)易兩方面腹背受敵，受到其他國(guó)家或國(guó)際組織的打壓。

對(duì)此，上海市政協(xié)委員、中科院上海生命科學(xué)研究院植物生理生態(tài)研究所研究員、博士生導(dǎo)師沈建華感觸良多。

沈建華說(shuō)，試想如果我們有一個(gè)貪官逃出去了，或者需要追捕一個(gè)販毒集團(tuán)，因?yàn)槲覀儧](méi)有這方面的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，其他國(guó)家就可以依據(jù)本國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)法律拒絕提供相關(guān)的個(gè)人信息，進(jìn)而會(huì)阻礙國(guó)際間打黑、反恐、打擊腐敗等合作。另外，由于我們沒(méi)有個(gè)人信息保護(hù)的法律，公民從自身安全考慮，完全可以在政府需要其提供相關(guān)個(gè)人信息的時(shí)候拒絕提供，而政府的運(yùn)作又需要對(duì)個(gè)人信息收集和利用，因此會(huì)對(duì)政府的運(yùn)作制造不必要的障礙。

對(duì)于人們一談及個(gè)人信息安全和個(gè)人信息保護(hù)立法問(wèn)題則劍指商家的現(xiàn)象，沈建華認(rèn)為，這是低層次的，只是個(gè)人信息保護(hù)的一方面，而且是外圍的方面，核心應(yīng)該是公共管理部門。為此，沈建華在2007年1月召開(kāi)的上海市政協(xié)十屆五次會(huì)議上專門提交了《重視公共事務(wù)管理中個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)》提案。他在提案中指出，目前立法機(jī)構(gòu)和政府管理部門人士以及大眾媒體提到個(gè)人數(shù)據(jù)（或個(gè)人信息）保護(hù)，一般都只是針對(duì)商業(yè)活動(dòng)中與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的商業(yè)和信息交流中的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題，其實(shí)這只一個(gè)大問(wèn)題中的一個(gè)小部分，而且還不是具有核心重要性的一個(gè)部分，從世界各國(guó)的情況看，法規(guī)和制度建設(shè)規(guī)范主要針對(duì)的是公共管理領(lǐng)域中對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的采集，處理，儲(chǔ)存，傳布（包括內(nèi)傳和外傳）以及使用各個(gè)環(huán)境的行政行為的規(guī)范，同時(shí)規(guī)定公民自然人和法人的相關(guān)權(quán)利（包括自然人和法人為保障具體的權(quán)利。權(quán)益保障可以采取的措施）以及與之相平衡的義務(wù)問(wèn)題。

沈建華分析，隨著各級(jí)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和信息化水平的不斷提高，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的許多運(yùn)作對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的依賴已經(jīng)達(dá)到了空前的程度，如何能使這些花費(fèi)巨額成本收集的個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)揮出最大的社會(huì)效應(yīng)，已經(jīng)成為當(dāng)前各公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)熱衷探討的課題。然而同時(shí)問(wèn)題的另一個(gè)方面往往被忽視了，就是如何在收集、加工、使用這些個(gè)人數(shù)據(jù)的過(guò)程中，保護(hù)數(shù)據(jù)提供者個(gè)人隱私不受侵害。對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)作進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用是必然的趨勢(shì)，對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)也必須同時(shí)提到一個(gè)新的高度加以重視。如何在這二者之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)運(yùn)用所產(chǎn)生的影響與結(jié)果不僅關(guān)系到老百姓方方面面的利益，同時(shí)也關(guān)系到老百姓個(gè)人隱私的保護(hù)。個(gè)人數(shù)據(jù)的有效利用確實(shí)為政府部門的管理、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展起到了相當(dāng)積極的作用，與此同時(shí)，由于對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的缺乏重視，由此也引發(fā)了諸多棘手的法律問(wèn)題。在收集、加工、使用這些個(gè)人數(shù)據(jù)的過(guò)程中保護(hù)數(shù)據(jù)提供者個(gè)人隱私不受侵害也必須予以適當(dāng)重視。

當(dāng)前，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在個(gè)人數(shù)據(jù)收集方面缺乏有力的法律依據(jù)。目前僅有《中華人民共和國(guó)戶口登記管理?xiàng)l例》（1958年）賦予了公安機(jī)關(guān)在辦理戶口登記業(yè)務(wù)時(shí)收集個(gè)人數(shù)據(jù)的行政職權(quán)，1958年由全國(guó)人大通過(guò)的這個(gè)條例僅只有相當(dāng)籠統(tǒng)的二十六條，內(nèi)容上對(duì)收集個(gè)人數(shù)據(jù)的具體方式、種類等則完全沒(méi)有提及。要完全嚴(yán)格地依照此項(xiàng)條例來(lái)規(guī)范如今的戶口登記管理操作已不具可能。當(dāng)前對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)收集的一般做法是，公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)工作需要，以現(xiàn)行的政策和慣例來(lái)具體操辦那些涉及到個(gè)人數(shù)據(jù)收集的業(yè)務(wù)。社會(huì)的發(fā)展、法制建設(shè)的逐步健全，公民的權(quán)利意識(shí)正不斷增強(qiáng)，原本認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)向公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)提供的個(gè)人數(shù)據(jù)如今也涉及到了隱私權(quán)的問(wèn)題，公民意識(shí)到自己的權(quán)利有可能受到侵害，便產(chǎn)生了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)知情權(quán)與公民隱私權(quán)之間的矛盾。同時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)一旦被公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所收集和利用，其性質(zhì)即發(fā)生了一定的變化，帶有了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)職權(quán)所賦予的權(quán)威性色彩。個(gè)人數(shù)據(jù)將不僅表明相對(duì)人的某方面特征，而且反過(guò)來(lái)影響其權(quán)益。由于公共管理部門所收集的個(gè)人數(shù)據(jù)未能及時(shí)更新或個(gè)人數(shù)據(jù)出現(xiàn)差錯(cuò)，在政策適用等方面影響到相對(duì)人利益的糾紛時(shí)有發(fā)生。

沈建華建議，相關(guān)法規(guī)應(yīng)對(duì)進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)處理所應(yīng)遵守的一系列基本原則進(jìn)行認(rèn)定，規(guī)定資料當(dāng)事人所享有的權(quán)利保障范圍，保障數(shù)據(jù)處理的安全性及保密性制度，應(yīng)充分體現(xiàn)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，在資料當(dāng)事人的各種權(quán)利和數(shù)據(jù)處理實(shí)體的利益以及社會(huì)公共利益之間，尋求適當(dāng)?shù)臋?quán)利和義務(wù)的平衡，在保障資料當(dāng)事人權(quán)利的前提下，兼顧資料的正當(dāng)合理利用。