傅白水

浙江悄悄地進行強鎮(zhèn)擴權的改革，最根本的誘因還是浙江發(fā)達的民營經濟推動的農村城市化和工業(yè)化。

日前，繼強縣擴權之后浙江省又在紹興縣率先實行強鎮(zhèn)擴權的試點。紹興縣將楊汛橋、錢清、福全、蘭亭、平水等5個鎮(zhèn)作為“擴權”的試點，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經濟社會管理權限。

2007年初，該縣建設局、發(fā)改局、經貿局、外經貿局、建管局、商貿局等部門，與這5個鎮(zhèn)簽訂了委托行使管理職能協(xié)議書，將投資項目的核準、備案，建筑工程許可證核發(fā)等相應的職權下放到這些鎮(zhèn)。5個鎮(zhèn)還享受相對獨立的財權，區(qū)域范圍內的土地出讓凈收益全部返還給這些鎮(zhèn)。

而在此之前的2005年，紹興縣就開始了強鎮(zhèn)的部分擴權試點，試點由紹興縣農村綜合改革領導小組辦公室主導，委托行政執(zhí)法期限從2005年9月27日開始，暫定兩年。該縣嘗試委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動和社會保障、林業(yè)等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權及部分審批、處罰權委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權在縣主管職能部門。

并且，浙江的強鎮(zhèn)擴權并非紹興一家，據(jù)了解，列入浙江“十一五”中心鎮(zhèn)培育工程的省級中心鎮(zhèn)共141個。對于這些中心鎮(zhèn)，浙江省決定擴大其經濟社會管理權限，“依法下放、能放就放”。

為何要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權

在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構普遍精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有執(zhí)法機構和權力的背景下。紹興縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權之舉在國內顯得非常特立獨行。

浙江為什么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要不要精簡和裁撤的爭議中，毅然給鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權呢?追根求源，這與浙江經濟發(fā)展水平與格局導致的農村工業(yè)化和城市化有著深刻的關系。

作為我國民營經濟最強的省份，浙江民營企業(yè)數(shù)量在全國是最多的、實力也是最強的。并且，浙江的民營企業(yè)以中小企業(yè)為主導，約占99％。更值得一提的是，浙江的民營企業(yè)多是從農村中產生和發(fā)展的。上世紀80年代開始，浙江農民就率先洗腳上田，務工經商，在全省迅速出現(xiàn)了“百萬農民創(chuàng)業(yè)，千萬農民就業(yè)”的局面，家庭作坊、私企和民營企業(yè)在浙江迅速崛起，吸納了大批農民。浙江在農村工業(yè)化的進程中形成了獨特的集群經濟的發(fā)展模式，即在相對集中的地域上，千家萬戶分工協(xié)作，生產經營某一個或某一類產品，“小戶圍繞中戶轉、中戶圍繞大戶轉”，有實力的興辦規(guī)模企業(yè)，實力小的就從事家庭作坊式生產。

“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”是浙江經濟的典型現(xiàn)象，形成了諸如溫州龍港不銹鋼、大唐襪業(yè)、織里服裝、柳市電器、錢清輕紡原料市場等等聞名中外的經濟集群，有力地推動了浙江經濟的發(fā)展。

統(tǒng)計數(shù)字表明，平均25個浙江人中就有一個老板，在溫州和臺州地區(qū)，平均每4個家庭就辦有一個企業(yè)。以中心城市、城鎮(zhèn)和塊狀特色經濟的發(fā)展帶動產業(yè)和農業(yè)人口的集聚，目前已使全省80％以上的農村勞動力轉移到二三產業(yè)就業(yè)。城市化和工業(yè)化的浪潮已然席卷了浙江發(fā)達地區(qū)的農村，農村和農民的生存狀態(tài)發(fā)生了巨變，使得原來建立在傳統(tǒng)農村形態(tài)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架構和功能遠遠落后于實際的發(fā)展。與經濟快速發(fā)展相比，這些強鎮(zhèn)的社會管理，卻仍停留在農村小集鎮(zhèn)層面。比如怎樣使環(huán)境保護、社會保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、審批處罰等與經濟同步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法統(tǒng)籌解決。

“我們看得見，管不著。”這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對發(fā)達農村的執(zhí)法困境的評價。如經常有魚塘承包戶抱怨：“我塘里快要起池的魚大部分都死了，是附近偷排污水的印染廠害的。我向鎮(zhèn)里反映，但鎮(zhèn)干部說無權查處偷排污水的企業(yè)。”因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有環(huán)保執(zhí)法機構，也沒有執(zhí)法權力，因此只能報告縣一級的環(huán)保部門，讓他們來處理，可縣環(huán)保局又有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)要管，往往人手不夠，顧及不全。

但另一方面，安全生產事故、食品安全事故、計生、民政等難題大多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照規(guī)定，如果安全生產方面發(fā)生責任事故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面的相關負責人將受到處理。

“下面是天大的責任，巴掌大的權力。”眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，這其中的主要問題就是權責不一致。無疑，強鎮(zhèn)擴權，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經濟社會管理權限，是解決“看得見，管不著”難題的好辦法。

“小孩子成長太快，而衣服太小?！睂τ谶@種基層政府管理上的不適應，浙江省發(fā)改委一名負責人形象地比喻說，給強鎮(zhèn)適當擴權，就是讓成長快的孩子換上一件大衣服。

此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立財權，其稅收基本被上級(縣、市)抽走，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)這層的公共財政無法發(fā)揮更大作用，基礎設施建設滯后。毫無疑問，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、公共設施和服務的滯后，嚴重影響浙江農村城市化和工業(yè)化大潮的進程。強縣擴權，使得縣級政府擁有了其他地方省轄市的權力，這導致縣級政府的權力大增，但權力增加后，縣級政府由于人力等因素很難將一些權力執(zhí)行到位，權力不能到位地行使，倒不如將一些原先縣級政府的權力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將農村管理得更好。

農村工業(yè)化和城市化的必然趨勢?

從近年的實踐來看，強鎮(zhèn)擴權給浙江農村的確帶來了積極的效應。這些鎮(zhèn)的職權擴大后，經濟發(fā)展的動力大大增強。如紹興錢清鎮(zhèn)的原料市場，近年來發(fā)展很快，去年成交額達198億元。但由于鎮(zhèn)一級沒有財力，缺乏相應的事權，市場升級相對緩慢。這次，錢清鎮(zhèn)有了相應的職權后，多年積蓄的力量一下子得到了釋放。他們全力改造提升輕紡原料市場，計劃用5年時間使市場區(qū)域擴大至1平方公里。鎮(zhèn)的職權擴大后，使許多土生土長的企業(yè)家信心大增。

從2005年8月下旬起，紹興縣按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統(tǒng)一管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作、部門指導”的原則，對農村中直接影響穩(wěn)定、發(fā)生比較頻繁、縣機關鞭長莫及、管理容易滯后的一些執(zhí)法管理職能問題，在三個試點鎮(zhèn)嘗試委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動和社會保障、林業(yè)等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權及部分審批、處罰權委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所。縣各職能部門與各鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所簽訂書面授權協(xié)議，其中規(guī)定行政執(zhí)法委托行使的權責。

通過委托授權，彌補了原來縣機關鞭長莫及、管理往往滯后的不足，也有效地化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權小責大、權責不一的矛盾，促進了鎮(zhèn)(街)職能轉變，強化了公共管理和社會服務。

例如，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在環(huán)保監(jiān)管上的空白，書面授權協(xié)議第三條明確規(guī)定，執(zhí)法員可“對轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開展調查取證并提出處罰建議”。在平水鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員看來，自己現(xiàn)在腰桿硬了，發(fā)現(xiàn)偷排污水行為后，只要拿出相關執(zhí)法證就可以及時處理。發(fā)現(xiàn)老百姓有違法建房現(xiàn)象，也可以直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以及時下發(fā)“停建通知書”，防止違法行為進一步擴大。

據(jù)統(tǒng)計，到2005年底，全縣各鎮(zhèn)共受理調處各種案件649件，其中環(huán)保17件、勞動495件、安監(jiān)5件、城建8件、其他124件，較

好地維護了農村社會穩(wěn)定。楊汛橋鎮(zhèn)公共管理服務中心則通過開展為期一個月的聯(lián)合整治行動，迅速改善了江橋地區(qū)社會治安狀況，深得基層群眾的歡迎和支持。同時，違章查處有力，共查處違章建設項目8件，拆除違法建設項目6處，涉及建筑面積750平方米。

“不多拿工資，也不增加財政支出?！庇墒?，中國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“天大的責任，巴掌大的權力”得到統(tǒng)一。

面對農村城市化和工業(yè)化的浪潮，浙江進行了與之相匹配的強鎮(zhèn)擴權，增強了基層政府社會管理和公共服務的能力，值得肯定。從實際情況看，我國有近60％的人口在農村，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，推進社會主義新農村建設，最終要靠基層政府來貫徹和落實。在現(xiàn)階段，農村市場經濟秩序的維護、利益矛盾和糾紛的處理、公共資源的管理、各種疫情的防范、農村教育和培訓的組織、農村文化的建設、公共信息的發(fā)布等等，都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構去具體組織和實施。

但如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔能力為理由而大規(guī)模地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與裁員，無助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能重建的實際解決，而且與建設社會主義新農村的方向背道而馳。從這點來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的最迫切目標應該是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際功能與其法定功能不相符合的問題，即如何通過積極的改造措施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)名副其實地承擔起服務于百姓、服務于社會的功能。浙江在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員的同時，下放部分行政執(zhí)法權給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不增人員、不增編制、不增支出的前提下，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村公共服務和公共管理職能，從大勢看符合農村城市化和工業(yè)化的實際與趨勢。

但擴權也帶來問題，首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員業(yè)務素質參差不齊，影響執(zhí)法效率與質量。雖經多次專題培訓，但執(zhí)法人員專業(yè)知識仍較為缺乏，而且年齡偏大、兼職過多、數(shù)量偏少的現(xiàn)象較為普遍。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權，使得數(shù)量巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有隨時的應變權、裁量權和處置權，如果控制不當，很可能導致司法和執(zhí)法的不公與權力濫用。

紹興縣的改革，是否能取得好的效果，甚至能讓改革推動法律和行政力量的變化，或者是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法控制執(zhí)法人員素質，而導致執(zhí)法不公，進而導致改革試點的失敗，還須長期的實踐檢驗。

但浙江的實踐同時也表明，強鎮(zhèn)擴權，強鎮(zhèn)由農村轉變?yōu)樾l(wèi)星城很可能就是中國發(fā)達農村地區(qū)工業(yè)化和城市化的趨勢。