何忠洲

民眾希望國家預防腐敗局大有作為的期盼之情溢于言表。此外，也不乏對于國家預防腐敗局運行中可能出現(xiàn)的問題的擔憂

9月13日，國家預防腐敗局成立新聞發(fā)布會暨揭牌儀式在監(jiān)察部舉行。歷時四年之久的動議變?yōu)楝F(xiàn)實，中央紀委副書記、監(jiān)察部部長馬成為這個國務院直屬序列的部級單位的局長。

這是中共將反腐重心調(diào)整為“懲防并舉，注重預防”之后的一大舉措。

有評論認為：國家預防腐敗局的成立，標志著“中國反腐敗的思路在繼續(xù)推進，反腐敗端口正在前移?！?/p>

出臺始末

今年2月13日，中紀委副書記、秘書長干以勝首次向外界透露將組建成立國家預防腐敗局的消息?！皟蓵逼陂g，中紀委副書記夏贊忠進一步表態(tài)，國家預防腐敗局已通過了中編辦審批。

而在9月13日，被任命為國家預防腐敗局副局長的監(jiān)察部副部長屈萬祥則透露，國家預防腐敗局“從動議到今年５月31日正式批準設立，歷時４年多”。

屈萬祥稱，國家預防腐敗局的主要職責有三：一是負責全國預防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導；二是協(xié)調(diào)指導企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、中介機構和其他社會組織的防治腐敗工作；三是負責預防腐敗的國際合作和國際援助。

2003年5月初，中紀委書記吳官正在曝出高層窩案的黑龍江視察時強調(diào)，反腐敗工作要逐步加大治本的力度，逐步建立起中國特色的教育、制度、監(jiān)督并重的預防腐敗體系。

同年12月，中國由監(jiān)察部、外交部委派代表簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，公約第六條明確規(guī)定，各締約國應當根據(jù)本國法律制度的基本原則，“確保設有一個或酌情設有多個機構”以預防腐敗，并賦予這些機構“必要的獨立性”，以及“必要的物資和專職工作人員”。

2005年1月，中共中央發(fā)布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，提出：要懲防并舉，注重預防；到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。

在2006年10月召開的國際反貪局聯(lián)合會第一次年會上，包括中國在內(nèi)的八個國家領導人達成“預防勝過治療”的共識。而于2007年1月11日結束的中紀委七次會議，再次重申“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的戰(zhàn)略方針。

正是在這樣的背景下，國家預防腐敗局列入國家部委序列。但是它被賦予的高級別還是出乎很多人意料。

此前按照分工，紀檢管黨內(nèi)腐敗，監(jiān)察部管政府系統(tǒng)的腐敗，檢察院則管因腐敗而涉嫌犯罪的案件。有時還“三管”齊下。

后來隨著貪污受賄犯罪的愈演愈烈，檢察院系統(tǒng)內(nèi)部還專門成立了“反貪污賄賂局”。

預防腐敗的機構之前亦有設置。從教育來說，各級紀委都有宣教、宣傳部，都有理論教育、組織部，都有電化教育；從監(jiān)督管理來說，各級紀委主要職責即在于此，各級組織部也在履行“干部監(jiān)督”職能;從專門機構來說，紀委的宣教室、黨風室、糾風室，政府的監(jiān)察部門，都有預防腐敗的職能；從打擊腐敗犯罪上，公安局、檢察院、法院，責無旁貸。

近年，中共中央更是多次向各地派出巡視組。

所以，一直以來，關于國家預防腐敗局會是什么級別，掛在哪個部門下，成為普遍關注的話題。而之所以位列國務院直屬序列，清華大學廉政與治理研究中心主任任建明說，“這是為了強調(diào)國家對腐敗預防的重視?！?/p>

制度性預防的挑戰(zhàn)

國家預防腐敗局能在多大程度上對腐敗的蔓延起到遏制作用，是民眾普遍關心的問題。

近些年來，在預防腐敗上，實際上已經(jīng)采取了一系列的措施：從公務員廉政宣誓，到“一把手”夫人參觀監(jiān)獄，到建筑工程發(fā)包和監(jiān)管中的種種詳細規(guī)定，等等。

任建明對本刊記者說，預防腐敗實際上比查辦腐敗難度更大，原因在于預防腐敗往往就要進行體制改革和制度創(chuàng)新，其影響往往是全局性的。

譬如，在2001年12月召開的中紀委第五次全會，就提出了行政審批制度、財政制度和干部人事制度改革，以后又增加了投資體制和金融體制改革，共5項重大改革措施。這些措施所產(chǎn)生的影響是極為深遠的。

僅行政審批制度改革一項，經(jīng)過4年的努力，國務院各部門共取消和調(diào)整審批項目1806項，達到了國務院部門全部審批項目的50.1%，并直接推動了《行政許可法》的順利頒布實施。

這些都是預防腐敗的重要制度建設。9月13日，馬表示：“國家預防腐敗局將加強對預防腐敗工作全局性、戰(zhàn)略性問題的研究，提出治本對策建議，創(chuàng)新和完善預防腐敗各項制度?！?/p>

這其中，財產(chǎn)申報制度如何建立和落實，是媒體一直高度關注的議題。

早在1995年，中辦、國辦就印發(fā)了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》。2000年12月，中央決定在省部級現(xiàn)職領導干部中首先實行《家庭財產(chǎn)報告制度》。2001年6月15日，又頒布了《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。

但在具體實施中，相關規(guī)定存在執(zhí)行問題。在9月13日的新聞發(fā)布會上，國家預防腐敗局副局長屈萬祥表示，“我們一直在抓緊研究財產(chǎn)申報制度，在適當時候將建立財產(chǎn)申報制度?！?/p>

國家預防腐敗局能夠在多大程度上發(fā)揮作用，清華大學廉政與治理研究中心主任任建明說，這取決于兩個條件：國家預防腐敗局所擁有的政治資源與權威；其在腐敗預防上的專業(yè)能力。

在國家預防腐敗局成立前后，媒體列出了一系列應屬國家預防腐敗局職責范圍內(nèi)的問題，希望國家預防腐敗局能夠予以解決。這些問題包括：

呼聲甚高的公務員“陽光財產(chǎn)法案”和公共財政的透明度能否取得實質性突破？

對于我國長期存在的、一些公私不分的灰色、模糊地帶，能否在罪與非罪上給出明確、清晰的界定？

諸如住房超標、公款旅游、公款吃喝、公車私用等問題，能否給出一個清晰的法律性質界定？

公務員的任職審計制度，能否通過法定的制度固定下來？

反腐敗公約所確立的公眾獲得信息的有效渠道、有關腐敗信息的查找、接收、公布和傳播的自由，能否得到制度

性的尊重、促進和保護……

民眾希望國家預防腐敗局大有作為的期盼之情溢于言表。此外，也不乏對于國家預防腐敗局運行中可能出現(xiàn)的問題的擔憂，比如，在目前的行政設計下，其本身與紀委、監(jiān)察部如何清晰劃界。

任職于國土資源部地籍管理司的王亦白4月份在《南風窗》發(fā)表的《預防腐敗局的懸念》一文中說：在準確定位為預防腐敗的宣傳教育、腐敗可能性分析、腐敗線索提供和監(jiān)督制度擬定機構而非直接調(diào)查、懲處腐敗的執(zhí)法機構的基礎上，“國家預防腐敗局應謹防機構膨脹化、權力擴張化、實施作秀化?！?/p>

也有學者對國家預防腐敗局機構本身可能出現(xiàn)的膨脹提出疑問。按照“三定”方案，國家預防腐敗局列入國務院直屬機構序列，在監(jiān)察部加掛牌子。

國家預防腐敗局領導職數(shù)為一正二副，局長由中央紀委副書記、監(jiān)察部部長兼任。國家預防腐敗局下設辦公室，作為辦事機構，承擔國家預防腐敗局的日常工作。

曾有人計算：北京成立1個局，各省就要成立34個單位，再加上市級縣級，就會增加近3000個機構，按平均編制30人算，有9萬人，按平均年薪3萬，就有27個億，再加上公務消費。這又將是新增的一大筆開支。

這些問題，因國家預防腐敗局才剛剛掛牌，還無法有最終的結論。

有媒體報道說，中紀委已于7月份在東、中、西部分別選定上海、河北、四川進行預防腐敗試點，“要求三省市根據(jù)各自特點拿出自己的預防方案來進行積極實施，為全國作出探索。”