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        審計(jì)“天網(wǎng)”如何不漏?

        2007-05-14 15:05:58
        中國(guó)新聞周刊 2007年34期

        黃 鐘

        一位審計(jì)人員曾在一篇文章里算了一筆賬:據(jù)2004年的調(diào)查數(shù)據(jù),全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)大約有8萬工作人員,其中審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)大約為2500人。而在2005年,中央財(cái)政總收入為17249.79億元,占全國(guó)總財(cái)政收入的54.54%,中央財(cái)政總支出為20249.41億元,占全國(guó)財(cái)政總支出的60.07%。換句話說,全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)的8萬人里,其中的3.1%人要負(fù)責(zé)審計(jì)全國(guó)財(cái)政總收入的54.54%、總支出的60.07%。從被審計(jì)單位數(shù)量上來看,全國(guó)大約有80萬個(gè),其中約有3萬多個(gè)為中央及其所屬單位。

        從這組數(shù)據(jù)來看,它給人的直觀印象是,我們的審計(jì)機(jī)關(guān),尤其是審計(jì)署,擔(dān)子很重卻人手有限。其實(shí)問題不這么簡(jiǎn)單。比如,審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)、審計(jì)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)、審計(jì)人員的職業(yè)道德,等等,都可能影響審計(jì)工作的質(zhì)量和效率。但我這里想說的,主要是制度層面的問題。

        就拿德國(guó)來說,它目前是一個(gè)略比中國(guó)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,但它審計(jì)總署的直屬人員不到700人。盡管在疆域等方面,德國(guó)不能跟中國(guó)相提并論,但有一點(diǎn)是相通的,那就是任何國(guó)家都一樣,面對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)如此繁多的項(xiàng)目和活動(dòng),國(guó)家的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)是不可能一一加以審計(jì)的,也沒有必要把審計(jì)機(jī)關(guān)弄得巨無霸一樣。因此,外部審計(jì)實(shí)際上都是有選擇性的。

        這樣一來,機(jī)制就至關(guān)重要了。因?yàn)樵诓煌沫h(huán)境和背景下,同樣的事情往往會(huì)產(chǎn)生截然不同的后果。比如在美國(guó),審計(jì)總署也不可能對(duì)聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目和活動(dòng),一一進(jìn)行審計(jì)。每年依然有大量的項(xiàng)目和活動(dòng)會(huì)沒有被審計(jì)到。那么,這種“漏洞”是否會(huì)成為聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)的空子呢?

        美國(guó)會(huì)計(jì)總署在決定審計(jì)工作計(jì)劃時(shí),會(huì)通過和國(guó)會(huì)各委員合成員、各委員會(huì)工作人員及個(gè)別議員磋商,來確定哪些是國(guó)會(huì)關(guān)注的問題。同時(shí),也認(rèn)真考慮各種聽證會(huì)、國(guó)會(huì)辯論、委員會(huì)報(bào)告和個(gè)別議員的聲明等等。這時(shí),國(guó)會(huì)委員會(huì)、議員、輿論和公眾的關(guān)注,等等,就形成了一條相互制約的鏈條,審計(jì)機(jī)關(guān)盯不過來,公眾還在盯著你呢,而且議員也在關(guān)注著呢。這樣一來,執(zhí)行機(jī)構(gòu)不守規(guī)矩的風(fēng)險(xiǎn)就非常高了,因此執(zhí)行部門的內(nèi)部審計(jì)也就會(huì)因?yàn)殡y以糊弄而質(zhì)量相對(duì)較高,大體上可以說是天網(wǎng)恢恢疏而不漏。

        而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是:一、審計(jì)機(jī)關(guān)不可能有那么多的人力物力去審計(jì)每一個(gè)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu);二、從審計(jì)機(jī)關(guān)自身來說,由于考慮到部門之間的關(guān)系、審計(jì)人員的素質(zhì)等等因素,就可能出于對(duì)“審計(jì)風(fēng)”的控制,因?yàn)榕赂慑e(cuò)活,就會(huì)在容易引起分歧的問題上多一事不如少一事。這樣一來,審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中就有疏漏的可能;三、媒體目前對(duì)社會(huì)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督制約還是很有限的,至少我們目前無法想像某省的日?qǐng)?bào)會(huì)刊登獨(dú)立調(diào)查出來的某個(gè)廳局的預(yù)算執(zhí)行情況,或者能夠?qū)徲?jì)廳所做的審計(jì)報(bào)告提供反證,進(jìn)行深入細(xì)致的質(zhì)疑。因此被疏漏掉的機(jī)關(guān)單位基本上不用害怕人民群眾的雪亮眼睛。

        從目前的相關(guān)規(guī)定來看,審計(jì)遵循的是一種封閉性很強(qiáng)的運(yùn)作模式。如果被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)政收支的審計(jì)決定不服,根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第四十八條的規(guī)定,只能提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)政府裁決,本級(jí)政府的裁決為最終決定。這樣一來,就避免了司法的介入和分歧的公開化。這種將分歧內(nèi)部化的制度設(shè)計(jì)可以掩蓋矛盾,維持審計(jì)機(jī)關(guān)的“權(quán)威”和“積極性”。

        對(duì)于審查結(jié)果,是否向社會(huì)公眾公開,按照《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》第五條的規(guī)定,實(shí)行審批制度:“審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果,必須經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),涉及重大事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府同意?!辈⑶以摐?zhǔn)則第九條還要求,“審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果,應(yīng)當(dāng)依法保守國(guó)家秘密和被審計(jì)單位及相關(guān)單位的商業(yè)秘密,并充分考慮可能產(chǎn)生的社會(huì)影響?!北緛?,任何國(guó)家出于安全的考慮,都會(huì)有自己的保密情報(bào)資料需要禁止隨便公開,可是由于缺乏相關(guān)的制度約束,這兩條規(guī)定很容易成為權(quán)力意志的工具,審計(jì)結(jié)果是否公開,公開到什么程度,取決于權(quán)力的意愿。因?yàn)樗^“涉及重大事項(xiàng)”也好,“國(guó)家秘密”“社會(huì)影響”也罷,都是可以伸縮自如的字眼。

        不僅對(duì)于眼下的審計(jì)信息是這樣,就是審計(jì)檔案,照樣對(duì)公眾,包括人大代表,都是大門緊閉。

        在這樣的現(xiàn)實(shí)環(huán)境里,我們的審計(jì)怎樣才能天網(wǎng)恢恢又疏又漏?這的確是一個(gè)值得深思的問題。

        (作者為北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)研究所研究員)

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