何忠洲
在全國(guó)覆蓋的基礎(chǔ)上,如何鞏固、夯實(shí)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ),將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程
一直保持低調(diào)的新任衛(wèi)生部長(zhǎng)陳竺,9月5日在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上亮相時(shí),對(duì)正在全國(guó)推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)合)給予了高度評(píng)價(jià),“如果要給新農(nóng)合制度(新型農(nóng)村合作醫(yī)療)進(jìn)展評(píng)分的話,我打100分?!?/p>
衛(wèi)生部公布了一系列數(shù)據(jù):截至2007年6月30習(xí),全國(guó)開(kāi)展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))達(dá)到2429個(gè),占全國(guó)總縣(市、區(qū))的84.87%,參加合作醫(yī)療人口7.2億,占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的82.83%。這意味著,原定的2007年計(jì)劃已經(jīng)順利實(shí)現(xiàn)。
陳竺并表示,新農(nóng)合“2008年基本覆蓋全國(guó)所有縣(市、區(qū))”。這是中國(guó)的農(nóng)村合作醫(yī)療在三起三落后,又一次的崛起。
新農(nóng)合5年歷程
新農(nóng)合之新,是區(qū)別于上個(gè)世紀(jì)六七十年代在中國(guó)大地上普遍推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度的。根據(jù)全國(guó)政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會(huì)副主任孫隆椿的總結(jié),主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面:財(cái)政投入由政府出大頭,醫(yī)療服務(wù)水平和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較高,以保大病為主,兼顧小病,自愿參加。
這一制度的基本做法是:自愿參加合作醫(yī)療的農(nóng)民,以家庭為單位按每人每年10元(部分東、中部地區(qū)稍高)繳納合作醫(yī)療資金,同各級(jí)政府每年每人補(bǔ)助的20元一起形成合作醫(yī)療基金共30元,儲(chǔ)存在縣(市)國(guó)有商業(yè)銀行或信用社的財(cái)政基金專(zhuān)戶(hù)內(nèi)。參合農(nóng)民每次到縣(市)內(nèi)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診時(shí),憑合作醫(yī)療證可直接按比例報(bào)銷(xiāo)部分醫(yī)藥費(fèi)用。
到目前,旨在尋求“低水平、廣覆蓋”新農(nóng)合在中國(guó)從試點(diǎn)到推行已經(jīng)五年。
2002年10月,中國(guó)政府作出在全國(guó)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的決定,明確到2010年基本覆蓋農(nóng)村居民。
2003年,我國(guó)在吉林、浙江、湖北和云南四省開(kāi)始新農(nóng)合試點(diǎn),并陸續(xù)在全國(guó)推開(kāi)。
2006年1月衛(wèi)生部等七部委下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的通知》,中央和地方財(cái)政加大了支持力度,將政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到40元。當(dāng)年的一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出到2008年,在全國(guó)農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
中央政府之所以如此大力推動(dòng)新農(nóng)合,除了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代背景,一個(gè)更重要的方面在于,農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生狀況在上個(gè)世紀(jì)90年代末期已出現(xiàn)種種困境,重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度迫在眉睫。
衛(wèi)生部2003年組織的第三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果顯示:有79.1%的農(nóng)村人口沒(méi)有任何醫(yī)療保障;有48.9%的群眾有病應(yīng)就診而不去就診,有29.6%的人應(yīng)住院而不住院,其中主要是農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)原因難以及時(shí)就醫(yī);一些地區(qū)農(nóng)村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的三分之二。
而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員韓俊對(duì)100多個(gè)村莊的典型調(diào)查也表明,有32%的嬰兒是在家出生的,有78.6%的農(nóng)村人口是在家死亡的。
一些順口溜真切的道出了面臨疾病時(shí)農(nóng)民的無(wú)奈:“小病忍、大病耐、快死才往醫(yī)院抬”“脫貧三五年,一病回從前”。
造成這種狀況的原因是多方面的。衛(wèi)生投入不足被認(rèn)為是主要原因。1998年至2002年,政府農(nóng)村衛(wèi)生資金投入總量占財(cái)政支出的比重由1.02%,下降為0.69%。占全國(guó)近70%的農(nóng)村人口,花費(fèi)的衛(wèi)生費(fèi)用只占衛(wèi)生總費(fèi)用的33%。
世界衛(wèi)生組織2001年公布了《2000年世界衛(wèi)生報(bào)告》,在所列的191個(gè)成員國(guó)名單中,在衛(wèi)生費(fèi)用負(fù)擔(dān)的公平性方面中國(guó)排在倒數(shù)第4位。
而就在農(nóng)民人均純收入由1998年的2162元增長(zhǎng)到2003年的2622元,年均增長(zhǎng)4%時(shí),隨著藥品價(jià)格的一路飆升,同期醫(yī)療費(fèi)用支出卻由68元增長(zhǎng)到113元,年均增長(zhǎng)13%。
農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況的惡化,引發(fā)了人們對(duì)上個(gè)世紀(jì)六七十年代合作醫(yī)療制度的向往。在那個(gè)時(shí)代,實(shí)行合作醫(yī)療的村,農(nóng)民在村衛(wèi)生室看病或減免診療費(fèi),或減免藥費(fèi),或兩項(xiàng)都予減免,赤腳醫(yī)生成為保健宣傳的主力軍。
三起三落的啟示
在上個(gè)世紀(jì)六七十年代,中國(guó)的合作醫(yī)療制度曾經(jīng)享譽(yù)全世界,世界衛(wèi)生組織和世界銀行稱(chēng)之為“以最少投入獲得了最大健康收益”的“中國(guó)模式”,“是發(fā)展中國(guó)家解決醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題的唯一典范”。
1960年2月2日,中共中央以中發(fā)(60)70號(hào)文件對(duì)報(bào)告進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā),并要求各地參照?qǐng)?zhí)行。1965年6月,毛澤東發(fā)出“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的指示。同年9月21日,中共中央以(65)586號(hào)文件批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部黨委《關(guān)于把衛(wèi)生工作重點(diǎn)放到農(nóng)村的報(bào)告》,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層衛(wèi)生保健工作。1968年,毛澤東親自批發(fā)了湖北省長(zhǎng)陽(yáng)縣樂(lè)園人民公社舉辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn),稱(chēng)贊“臺(tái)作醫(yī)療好”。從此,合作醫(yī)療在全國(guó)蓬蓬勃勃地發(fā)展起來(lái)。到1976年,全國(guó)有90%的生產(chǎn)大隊(duì)舉辦了合作醫(yī)療。
就是在極為艱苦的條件下,農(nóng)村合作醫(yī)療制度仍然發(fā)揮了巨大的作用。為農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善、人均壽命的提高作出巨大貢獻(xiàn)。
這一運(yùn)行良好的制度在上世紀(jì)70年代末80年代初,隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的啟動(dòng),生產(chǎn)隊(duì)和公社的不復(fù)存在而開(kāi)始逐步解體。農(nóng)民再次成為無(wú)醫(yī)療保障的人群。
其后,為解決農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題,中共中央曾又兩次努力建立和恢復(fù)農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
1986年起,全國(guó)大部分省市農(nóng)村開(kāi)始開(kāi)展一種稱(chēng)為“合作醫(yī)療保險(xiǎn)”的社區(qū)保險(xiǎn)項(xiàng)目試點(diǎn),即在一個(gè)村或鄉(xiāng)的范圍內(nèi),推行由政府支持、農(nóng)民與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織共同籌資、在醫(yī)療上實(shí)行互助互濟(jì)的合作或相互性醫(yī)療保險(xiǎn)制度。但是,該制度在實(shí)踐中遇到了費(fèi)用籌集、保障水平確定和管理體制等方面的難題,大部分相繼解體。
1991年,中央再次肯定了農(nóng)村合作醫(yī)療制度,提出“穩(wěn)定推行合作醫(yī)療保健制度”。1993年的中共中央《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》也明確要“發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。但到1999年,覆蓋面以行政村為單位,也只達(dá)到6.5%。衛(wèi)生部在i997年的日程安排中曾決心到2000年底恢復(fù)合作醫(yī)療計(jì)劃的最高歷史水平90%,但六年下來(lái),只達(dá)到計(jì)劃的覆蓋面10%多一點(diǎn)。
這兩次重建合作醫(yī)療的努力,最后都無(wú)疾而終。農(nóng)村基層組織的變化和政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療投入相對(duì)較少,是其中一個(gè)重要原因。而更重要的是,相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村集體,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的農(nóng)村越來(lái)越“原子化”,再加上縣鄉(xiāng)普遍陷入財(cái)政困難,農(nóng)村合作醫(yī)療制度的籌資、監(jiān)管都成為問(wèn)題。
新農(nóng)合所面臨的老問(wèn)題
農(nóng)民組織的缺位使得農(nóng)民在合作醫(yī)療中的主體性無(wú)法體現(xiàn)。政府的推動(dòng)雖然能夠在短期內(nèi)迅速鋪開(kāi),但要支付的成本會(huì)非常高,而且,其可持續(xù)性也是個(gè)問(wèn)題。
2004年,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)曾在一篇文章中分析新農(nóng)合政府與農(nóng)民之間的關(guān)系:“在政策操作中,中央政府的轉(zhuǎn)移支付要以地方政府籌資到位為前提,而地方政府的籌資又以每村每鄉(xiāng)農(nóng)民繳費(fèi)到位為前提。農(nóng)民則是一,‘政府先出錢(qián)我才放心出錢(qián);二,繳費(fèi)不能被‘共用,從而陷入了各級(jí)政府間、以及政府與農(nóng)民間的博弈。博弈的結(jié)果,一是將只保障大病的承諾擴(kuò)大了,向著保小病——報(bào)銷(xiāo)門(mén)診費(fèi)用延伸;二是由鄉(xiāng)、村干部代不放心的農(nóng)民墊支繳費(fèi)?!?/p>
這樣推行的結(jié)果就會(huì)與以大病統(tǒng)籌為主的新農(nóng)合初衷相距甚遠(yuǎn)。而政府倘要包辦,那又是財(cái)力所不允許的,而且也違背農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基本原則。
這種困境在現(xiàn)實(shí)中也正存在。本刊記者曾在湖北和河北做過(guò)相關(guān)調(diào)查,發(fā)現(xiàn)很多地方籌資難,所以干脆政府出了。幾年下來(lái),政府如果不能不停地追加投資,那么合作醫(yī)療制度就會(huì)成為空殼。這些問(wèn)題,注定將糾纏新農(nóng)合推行的始終。
9月5日,陳竺表示,新農(nóng)合制度框架及運(yùn)行機(jī)制基本形成,逐步建立了管理運(yùn)行機(jī)制、籌資機(jī)制、結(jié)算報(bào)銷(xiāo)辦法、監(jiān)管制度、醫(yī)療救助制度等切實(shí)可行的制度和機(jī)制。
在全國(guó)覆蓋的基礎(chǔ)上,如何鞏固、夯實(shí)新農(nóng)合的基礎(chǔ),將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。