楊中旭

從遍地開花的大開發(fā)，到如今的限制開發(fā)與禁止開發(fā)，中國的區(qū)域發(fā)展思路走到了一個拐點。

隨著日前國務院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃意見的下發(fā)，中國的區(qū)域發(fā)展政策調(diào)整正式轉(zhuǎn)入了操作軌道。

主體功能區(qū)的關(guān)鍵詞是“環(huán)境承載能力”，其表述最早見于“‘十一五規(guī)劃綱要”中的“將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)?！睋?jù)參與主體功能區(qū)論證的專家透露，相關(guān)的研究早在2003年即已啟動。如今，第一階段的研究重點即對相關(guān)理論體系框架的搭建工作已經(jīng)基本完成。

思路變遷

中外學界的一個共識是：中國經(jīng)濟持續(xù)30年的快速增長，其動力更多來自地方政府之間充滿競爭的多頭并進格局。在東南沿海得益于改革開放之后，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起相繼成為國策，中國區(qū)域發(fā)展形成一個多頭并進的格局。

一大批二三線省市也趁勢推出了次區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，一段時期以來中國的大小開發(fā)概念滿天飛，開發(fā)區(qū)也遍地開花。

“問題是，這種格局是以經(jīng)濟增長模式粗放、環(huán)境污染、土地緊張為代價的”，中國區(qū)域經(jīng)濟學會副秘書長肖金成對本刊說，“以中國之大，地區(qū)差異之明顯，是否有必要每個地方都要加快發(fā)展?”

此次中央給出的答案是否定的。在國務院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見中這樣表述：以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，原則上要確定為限制開發(fā)區(qū)域；礦產(chǎn)資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區(qū)域，可以適度開發(fā)礦產(chǎn)資源，但原則上應確定為限制開發(fā)區(qū)域；依法設立的省級各類自然文化保護區(qū)區(qū)域要確定為禁止開發(fā)區(qū)域。

顯然，中央將4個主體功能區(qū)分成了兩個級別，即重點和優(yōu)化開發(fā)及限制和禁止開發(fā)。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院區(qū)域經(jīng)濟專家高國力在接受本刊采訪時，對重點開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)給出了具體的解釋。前者是經(jīng)濟增長具備潛力而資源環(huán)境承載能力較強的地區(qū)；后者更多地集中在長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)的普遍狀況是：土地空前緊張、環(huán)境污染壓力越來越大，從經(jīng)濟學角度來講，已不適合勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一個明顯的變化是，4大主體功能區(qū)的劃分，已經(jīng)突破了此前的橫向地域限制。無論是綜合經(jīng)濟區(qū)域的劃分(東、中、西部以及東北)，還是自然經(jīng)濟區(qū)域的劃分(珠三角、長三角、環(huán)渤海、黃河中上游、長江上中游、遠西部)，都不足以涵蓋主體功能區(qū)?！霸谏鲜鋈魏我粋€經(jīng)濟區(qū)，都將出現(xiàn)4大主體功能區(qū)并存的局面”。高國力說。

“一切尚未定局，因為無論是劃分標準還是政策補償，現(xiàn)在還都只規(guī)定了原則?！闭n題組專家說。按照國務院意見的要求，國家主體功能區(qū)規(guī)劃一個月后形成初稿，向社會廣泛征求意見之后于12月報國務院審議；而省級主體功能區(qū)規(guī)劃需在明年6月形成初稿，明年11月報請地方政府審議。

目前讓政界和學界都感到頭疼的，是大量相關(guān)政策的調(diào)整。國務院的意見中稱：實現(xiàn)主體功能區(qū)定位，關(guān)鍵要調(diào)整完善相關(guān)政策。

意見列出了需要調(diào)整的7項政策：財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)保、績效評價和政績考核。其中，意見在財政政策中再次重申了基本公共服務均等化的目標，并將通過轉(zhuǎn)移支付制度“重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?！?/p>

在地方政府視作“第二財政”的土地出讓金方面，意見也做出了相應調(diào)整：對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑栏竦慕ㄔO用地增量控制，適當擴大重點開發(fā)區(qū)域建設用地供給，嚴格對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)土地用途。

包括肖金成在內(nèi)的區(qū)域發(fā)展專家指出，在目前的績效評價和政績考核體系下，凡是具備發(fā)展?jié)摿Φ牡胤?，往往希望能夠搭上重點開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)的班車。有鑒于此，意見對干部考核明確了新的原則：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新的評價，弱化經(jīng)濟增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域要對經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設和環(huán)境保護等的評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設和環(huán)境保護。

學術(shù)爭論漸漸平息

和不久前流產(chǎn)的“綠色GDP報告”一樣，主體功能區(qū)的構(gòu)想同樣引起了政界和學界的爭論。

“十一五規(guī)劃”出爐前，時任國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長的楊偉民力主展開對主體功能區(qū)的研究并寫進“十一五規(guī)劃”，但在向?qū)W界征求意見并落實課題研究時，卻碰到學者的不同意見，中國區(qū)域經(jīng)濟學會副秘書長肖金成就是其中之一。

據(jù)肖金成回憶，他當時提出的看法是：這一方案好提不好收，因為在落實層面有大量的工作要做。如果不做扎實，就可能出現(xiàn)“拍腦袋分配”的局面。

肖金成所負責的課題組所做的研究，從另外一個方向開始著手：劃分中國區(qū)域經(jīng)濟10大增長潛力地區(qū)和6大問題地區(qū)。在接受本刊采訪時，肖金成明確表示，上述兩個地區(qū)，實際上與主體功能區(qū)中的重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)大體吻合，但在前述綜合經(jīng)濟區(qū)和自然經(jīng)濟區(qū)劃分方案尚有待完善的今天，同時開展更深層次的主體功能區(qū)方案設計難度很大，“完成一項國際上理論尚屬空白的課題，需要有計劃、分階段推進?！?/p>

難度雖然大，但根據(jù)課題組專家的說法，“中央的決心更大”，而近年來一系列環(huán)境、生態(tài)問題的出現(xiàn)，已經(jīng)讓政界和學界漸漸變得沒有其他選擇，只有邊做邊研究。

“事實上，‘十一五規(guī)劃出來之后，爭論的聲音就已經(jīng)逐漸平息了，”高國力說，“在那之后，學界的研究也開始轉(zhuǎn)向如何落實規(guī)劃?！?/p>

在后來的課題中，圍繞規(guī)劃主體官員和學者也曾發(fā)生爭論。有學者認為，在目前體制下，以市為主體，以縣為單元進行規(guī)劃相對容易操作。一些學者撰寫論文，詳細闡述了省會城市的中心輻射帶動作用。但在國家發(fā)改委的一些官員看來，市級政府規(guī)劃將來會變得缺乏操作性，因為省直管縣已經(jīng)成為潮流。

在國務院此次下發(fā)的意見中，仍未對此進行明確，只是概括性地表述：原則上以縣級行政區(qū)為基本單元。

博弈剛剛開始

據(jù)本刊了解，最近在國土資源部門召開的一次專家論證會上，有專家表示了如下?lián)鷳n：“主體功能區(qū)的規(guī)劃出來后，國土規(guī)劃提得少了，甚至還有人認為可以把國土規(guī)劃覆蓋了?！?/p>

類似的部門規(guī)劃權(quán)爭議，隨著國務院意見的下發(fā)，才剛剛開始。課題組的專家告訴本刊，部門之間的確有很多不同的看法，其背后是權(quán)力的損益，這將在無形中增大中央的調(diào)控難度。

另一部分不同的聲音則來自地方。由于發(fā)展階段不同，相對而言，發(fā)達的東部地區(qū)較為歡迎方案出臺，一些缺少發(fā)展要素的中西部地區(qū)也迫切希望以此為依據(jù)加快公共財政均等化的腳步，但在一些資源豐富、近些年來依靠西部大開發(fā)政策獲得收益的省份，其態(tài)度則有不同。

課題組專家透露說，在“‘十一五規(guī)劃綱要”制定之時，曾經(jīng)設想將一些資源大省列入限制開發(fā)區(qū)域，在這些地區(qū)表達了自己的訴求之后，這一設想被暫時擱置。一些區(qū)域經(jīng)濟學者對資源大省的開采方式則頗有微辭，甚至將一些不規(guī)范的行為定性為“掠奪性開采”，從而致生態(tài)環(huán)境于險地。

而一位資源大省的地方官員在接受本刊采訪時，沒有更多陳述地方的理由，只是擺了一個事實：2000年西部大開發(fā)之前，電力供應一直是中國經(jīng)濟發(fā)展的兩大瓶頸之一(另一個為交通)，隨著7年間火電廠的裝機總量建設超過過去數(shù)十年的總和，電力瓶頸不再。

就全國而言，尚有多處區(qū)域的定位處在爭論之中，包括關(guān)中地區(qū)、成渝地區(qū)、遼寧中南部地區(qū)，究竟算作優(yōu)化開發(fā)區(qū)域還是重點開發(fā)區(qū)域，相關(guān)方面一直爭持不下。“由于方案涉及多方利益調(diào)整，因此很敏感”，課題組專家說：“最終的方案，將取決于以下4個因素：標準、政治博弈、民族、國防?！?/p>