楊中旭

在其位謀其政不立其法，重慶正在試行的立法回避制度，旨在改變以往部門起草、部門得利的局面，但完全不讓相關(guān)部門參與，會否走向另一個極端

廣受詬病的“部門法”模式7月12日再遭挑戰(zhàn)。重慶市在當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會上稱，從今年起，“新特區(qū)”開始試行立法回避制度，以求最大限度地防止部門利益干擾。

重慶市政府法制辦主任李殿勛在新聞發(fā)布會上透露，早在今年3月27日，重慶市政府常務(wù)會議即已做出上述決定，并安排了首批10個立法項目實(shí)施委托或招標(biāo)起草。在新聞發(fā)布會上，包括《重慶市招標(biāo)投標(biāo)管理條例》《重慶市政府信用管理辦法》在內(nèi)的6個立法項目率先與重慶大學(xué)、重慶行政學(xué)院、巴南區(qū)政府、武隆縣政府、市公安局、市工商局簽訂了委托起草協(xié)議書。李殿勛表示，6家獲得起草資格的單位，均與起草內(nèi)容沒有直接利害關(guān)聯(lián)，一改以往部門主導(dǎo)起草的局面。

2000年出臺的《立法法》曾對公眾參與立法做出規(guī)定。在那之后，北京、湖北、湖南、重慶、廣州、深圳等地均展開了規(guī)避部門利益的立法嘗試。一年前，廣州市人大常委會通過了于2007年1月1日正式實(shí)施的《廣州市規(guī)章制度制定公眾參與辦法》，以細(xì)致嚴(yán)密的公眾參與立法程序“制衡”普遍存在的“部門立法”現(xiàn)象。中國行政法學(xué)會副會長姜明安當(dāng)時就此接受本刊采訪時，曾做出“公眾參與式民主邁出了一大步”的評價。

此番重慶試驗，是“以更為直接的回避方式來限制部門利益擴(kuò)張”。北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅告訴本刊。

回歸法制辦主導(dǎo)

在接受本刊采訪時，重慶市政府法制辦主任李殿勛先從之前法制辦的種種“不便”說起。

此前，立法項目經(jīng)費(fèi)直接下達(dá)給負(fù)責(zé)具體起草工作的部門，調(diào)研、咨詢起草等一應(yīng)費(fèi)用都與法制辦無緣，“甚至連飯錢也要人家出”。作為負(fù)責(zé)立法工作的法制部門，法制辦的角色頗為尷尬。

此外經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，法制辦將充斥部門利益的草案“束之高閣”，換來的是部門的壓力，“人家罵我們效率低，要求盡快把修訂后的草案上交市政府常務(wù)會議討論。這樣，我們反而被動了，好像欠人家似的。”李殿勛主任表示，實(shí)踐中，實(shí)際上形成了誰起草、誰主導(dǎo)的格局。

而重慶市政府法律顧問、西南政法大學(xué)原校長高紹先在接受本刊采訪時表示，長期以來，“部門起草”“部門立法”的弊端是，多一道程序，就多一個弄權(quán)的機(jī)會，“現(xiàn)在砍掉部門起草權(quán)，就少了一道弄權(quán)的程序?！?/p>

2003年，中共重慶市委做出“基本形成有重慶特色的地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法框架”的總體部署，立法公開、公眾參與獲得有序推進(jìn)。當(dāng)年，重慶市政府率先在全國確立了“五大公開立法模式”；媒體公示、公開聽證、委托起草、社會招標(biāo)和現(xiàn)場論證?！?007年的這一次，在經(jīng)費(fèi)保障上做足了功夫”。李殿勛告訴本刊。

從2007年起，凡是試行立法回避的項目，經(jīng)費(fèi)均由市政府法制辦直接負(fù)責(zé)，起草工作也由法制辦直接主持。這一模式，也開創(chuàng)了國內(nèi)立法項目經(jīng)費(fèi)保障模式的先河?！芭c部門起草相比，相對中立超脫的法制辦顯然在立法過程中會持有更為客觀公正的立場”。高紹先對本刊說。

據(jù)本刊了解，立法項目經(jīng)費(fèi)模式改變，將是一個漸進(jìn)過程。重慶市政府準(zhǔn)備用2到3年的時間，將回避制度貫徹到每個立法項目，到那時，經(jīng)費(fèi)將全部由法制辦掌控。

在試行的回避制度中，主要包括了起草、評審和審查3個環(huán)節(jié)的回避。在最為關(guān)鍵的起草環(huán)節(jié)，重慶市政府這樣規(guī)定：起草環(huán)節(jié)3種類型的立法項目應(yīng)實(shí)施回避制度——主管部門有直接明顯利益關(guān)系的，專業(yè)性很強(qiáng)需要借助專家智慧的，綜合性跨部門立法項目，相關(guān)利益部門必須回避。起草環(huán)節(jié)立法回避制度主要通過“委托起草、招標(biāo)起草和政府法制辦直接起草”3種方式實(shí)施。

關(guān)于立法回避的范圍，涵蓋了各個種類的政府立法，包括規(guī)章、重大的政府規(guī)范性文件乃至一些由政府起草的地方性法規(guī)、議案等。

在談到改革的動因時，除了眾所周知的“新特區(qū)”“先行先試”，李殿勛還補(bǔ)充道：“立法是僅次于選舉的第二政務(wù)活動，我們沒有理由不搞好它”。

質(zhì)疑與回應(yīng)

改革獲得推進(jìn)同時，質(zhì)疑也隨之而來。

在王錫鋅看來，“部門法”可怕，而“部門起草”卻并不可怕。

顯然，相關(guān)職能部門對其所轄領(lǐng)域的事務(wù)最為熟悉，“即使是有深入研究的學(xué)者，其熟悉程度也比不上該領(lǐng)域的公務(wù)員”。高紹先對本刊說。他表示，如果部門拒絕為學(xué)者提供相關(guān)資料，即使是相關(guān)學(xué)者，起草出的草案也難免以偏概全，“如何保護(hù)好部門參與的積極性，也是—個需要解決的問題”。

據(jù)此，王錫鋅表示，起草工作主要還是應(yīng)該交由相關(guān)職能部門來做，“這也是美國通行的做法”。

“立法過程本身就是一個多方利益博弈的過程”，王錫鋅說，“你完全可以不顧他人感受，只說出自己利益，他人也是如此。只要最終決策者能夠平衡好各方利益，‘部門起草即使偏頗，也將最終得到糾正?！?/p>

這位法學(xué)專家還在一篇名為《超越執(zhí)法困境不能僅靠聽證會》的文章中說，民眾參與的形式和參與的有效性本身并非同一概念。公眾參與的有效性，往往還依賴于各方面的誠意、充分的信息披露、制度化的程序規(guī)則、理性并且負(fù)責(zé)任的討論和回應(yīng)機(jī)制。如果離開了這些必要條件，單純形式上的公眾參與難以為最后的立法結(jié)果提供一種理性化的支持。

“從目前的報道來看，重慶方面似乎缺少對多方博弈、決策回應(yīng)這兩者的信息披露”，王錫鋅說，“如果是這樣，將陷入與聽證會相同的誤區(qū)。近些年來，很多地方將聽證會作為擋箭牌，實(shí)際上回避了最為核心的信息公開、多方博弈、決策回應(yīng)三大平臺的建設(shè)。”

同時，這位學(xué)者還指出了重慶立法改革上的理論瑕疵。他表示，中立第三方普遍存在于裁決環(huán)節(jié)中，無論司法裁決還是行政裁決，裁決方均被要求與當(dāng)事人不得有利益關(guān)聯(lián)，從而處在超脫的立場上力求客觀公正。反觀立法環(huán)節(jié)，由于立法項目與每一個人息息相關(guān)，無人可以處在超脫的第三方，加之上述三大平臺的保障，所謂第三方立法的概念并不存在。

針對學(xué)者質(zhì)疑，重慶市政府法制辦主任李殿勛表示，學(xué)者的理論表述完全正確，但在實(shí)踐過程中，“我們認(rèn)為部門利益亟需糾正?！?/p>

對于學(xué)者們擔(dān)心的問題，重慶方面并非沒有制度上的安排，只是尚未見諸報端而已。在相關(guān)職能部門缺席立法過程之后，3個“替代者”將成為重慶市政府法制辦的“外腦”?！笆紫?，相關(guān)職能部門中已經(jīng)退休的老同志在利益關(guān)聯(lián)上已不明顯，專家也可以提供智力上的支持，”李殿勛告訴《中國新聞周刊》，“如果確需相關(guān)職能部門支持，我們可以請外省職能部門參與起草工作”。

“這樣，也就不存在保護(hù)部門參與立法的積極性問題”。通過這些制度性的安排，重慶方面認(rèn)為，總體衡量立法回避改革及其可行性，可以概括為“利大于弊”這4個字，“通過這些制度安排，我們也在盡量克服改革帶來的負(fù)面影響”。

“學(xué)者的理論沒有錯，但我們?nèi)绻ㄟ^實(shí)踐找到一條可以有效規(guī)避部門利益的道路，我認(rèn)為可以一試?！崩畹顒渍f。

地方試驗絡(luò)繹不絕

2000年出臺的《立法法》從立法“基本法”角度明確了公眾參與立法的權(quán)利之后，各地的相關(guān)試驗絡(luò)繹不絕。湖北、湖南、黑龍江、北京等地均有“先行先試”。

一個共同的背景是，隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入、民權(quán)意識的不斷增強(qiáng)，如果立法過程的民主含量不夠，最終將令政府管治成本升高從而殃及政府自身。

地方政府基于這種考慮，自然產(chǎn)生變革的沖動?！艾F(xiàn)實(shí)中，地方政府發(fā)現(xiàn)，橫向的多頭管理，縱向的部門利益都成為改革的阻力”。北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅說。

考慮到根本性的變革需要依賴行政體制改革的根本性變革，也需要修改《地方組織法》中不盡合理的若干規(guī)定，而這些變革均非一朝一夕之功，學(xué)界早已提出相應(yīng)的短期方案——即擴(kuò)大法制辦權(quán)力，通過這個相對超脫的部門來平衡協(xié)調(diào)各部門在立法過程中的利益關(guān)系，“起碼從框架上說，重慶的改革使法制辦具備了回應(yīng)多方博弈的功能。”王錫鋅說。