楊中旭

在其位謀其政不立其法，重慶正在試行的立法回避制度，旨在改變以往部門(mén)起草、部門(mén)得利的局面，但完全不讓相關(guān)部門(mén)參與，會(huì)否走向另一個(gè)極端

廣受詬病的“部門(mén)法”模式7月12日再遭挑戰(zhàn)。重慶市在當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上稱(chēng)，從今年起，“新特區(qū)”開(kāi)始試行立法回避制度，以求最大限度地防止部門(mén)利益干擾。

重慶市政府法制辦主任李殿勛在新聞發(fā)布會(huì)上透露，早在今年3月27日，重慶市政府常務(wù)會(huì)議即已做出上述決定，并安排了首批10個(gè)立法項(xiàng)目實(shí)施委托或招標(biāo)起草。在新聞發(fā)布會(huì)上，包括《重慶市招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》《重慶市政府信用管理辦法》在內(nèi)的6個(gè)立法項(xiàng)目率先與重慶大學(xué)、重慶行政學(xué)院、巴南區(qū)政府、武隆縣政府、市公安局、市工商局簽訂了委托起草協(xié)議書(shū)。李殿勛表示，6家獲得起草資格的單位，均與起草內(nèi)容沒(méi)有直接利害關(guān)聯(lián)，一改以往部門(mén)主導(dǎo)起草的局面。

2000年出臺(tái)的《立法法》曾對(duì)公眾參與立法做出規(guī)定。在那之后，北京、湖北、湖南、重慶、廣州、深圳等地均展開(kāi)了規(guī)避部門(mén)利益的立法嘗試。一年前，廣州市人大常委會(huì)通過(guò)了于2007年1月1日正式實(shí)施的《廣州市規(guī)章制度制定公眾參與辦法》，以細(xì)致嚴(yán)密的公眾參與立法程序“制衡”普遍存在的“部門(mén)立法”現(xiàn)象。中國(guó)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜明安當(dāng)時(shí)就此接受本刊采訪(fǎng)時(shí)，曾做出“公眾參與式民主邁出了一大步”的評(píng)價(jià)。

此番重慶試驗(yàn)，是“以更為直接的回避方式來(lái)限制部門(mén)利益擴(kuò)張”。北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅告訴本刊。

回歸法制辦主導(dǎo)

在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)，重慶市政府法制辦主任李殿勛先從之前法制辦的種種“不便”說(shuō)起。

此前，立法項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)直接下達(dá)給負(fù)責(zé)具體起草工作的部門(mén)，調(diào)研、咨詢(xún)起草等一應(yīng)費(fèi)用都與法制辦無(wú)緣，“甚至連飯錢(qián)也要人家出”。作為負(fù)責(zé)立法工作的法制部門(mén)，法制辦的角色頗為尷尬。

此外經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，法制辦將充斥部門(mén)利益的草案“束之高閣”，換來(lái)的是部門(mén)的壓力，“人家罵我們效率低，要求盡快把修訂后的草案上交市政府常務(wù)會(huì)議討論。這樣，我們反而被動(dòng)了，好像欠人家似的?！崩畹顒字魅伪硎荆瑢?shí)踐中，實(shí)際上形成了誰(shuí)起草、誰(shuí)主導(dǎo)的格局。

而重慶市政府法律顧問(wèn)、西南政法大學(xué)原校長(zhǎng)高紹先在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)表示，長(zhǎng)期以來(lái)，“部門(mén)起草”“部門(mén)立法”的弊端是，多一道程序，就多一個(gè)弄權(quán)的機(jī)會(huì)，“現(xiàn)在砍掉部門(mén)起草權(quán)，就少了一道弄權(quán)的程序?！?/p>

2003年，中共重慶市委做出“基本形成有重慶特色的地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法框架”的總體部署，立法公開(kāi)、公眾參與獲得有序推進(jìn)。當(dāng)年，重慶市政府率先在全國(guó)確立了“五大公開(kāi)立法模式”；媒體公示、公開(kāi)聽(tīng)證、委托起草、社會(huì)招標(biāo)和現(xiàn)場(chǎng)論證。“2007年的這一次，在經(jīng)費(fèi)保障上做足了功夫”。李殿勛告訴本刊。

從2007年起，凡是試行立法回避的項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)均由市政府法制辦直接負(fù)責(zé)，起草工作也由法制辦直接主持。這一模式，也開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)立法項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障模式的先河?！芭c部門(mén)起草相比，相對(duì)中立超脫的法制辦顯然在立法過(guò)程中會(huì)持有更為客觀(guān)公正的立場(chǎng)”。高紹先對(duì)本刊說(shuō)。

據(jù)本刊了解，立法項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)模式改變，將是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。重慶市政府準(zhǔn)備用2到3年的時(shí)間，將回避制度貫徹到每個(gè)立法項(xiàng)目，到那時(shí)，經(jīng)費(fèi)將全部由法制辦掌控。

在試行的回避制度中，主要包括了起草、評(píng)審和審查3個(gè)環(huán)節(jié)的回避。在最為關(guān)鍵的起草環(huán)節(jié)，重慶市政府這樣規(guī)定：起草環(huán)節(jié)3種類(lèi)型的立法項(xiàng)目應(yīng)實(shí)施回避制度——主管部門(mén)有直接明顯利益關(guān)系的，專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)需要借助專(zhuān)家智慧的，綜合性跨部門(mén)立法項(xiàng)目，相關(guān)利益部門(mén)必須回避。起草環(huán)節(jié)立法回避制度主要通過(guò)“委托起草、招標(biāo)起草和政府法制辦直接起草”3種方式實(shí)施。

關(guān)于立法回避的范圍，涵蓋了各個(gè)種類(lèi)的政府立法，包括規(guī)章、重大的政府規(guī)范性文件乃至一些由政府起草的地方性法規(guī)、議案等。

在談到改革的動(dòng)因時(shí)，除了眾所周知的“新特區(qū)”“先行先試”，李殿勛還補(bǔ)充道：“立法是僅次于選舉的第二政務(wù)活動(dòng)，我們沒(méi)有理由不搞好它”。

質(zhì)疑與回應(yīng)

改革獲得推進(jìn)同時(shí)，質(zhì)疑也隨之而來(lái)。

在王錫鋅看來(lái)，“部門(mén)法”可怕，而“部門(mén)起草”卻并不可怕。

顯然，相關(guān)職能部門(mén)對(duì)其所轄領(lǐng)域的事務(wù)最為熟悉，“即使是有深入研究的學(xué)者，其熟悉程度也比不上該領(lǐng)域的公務(wù)員”。高紹先對(duì)本刊說(shuō)。他表示，如果部門(mén)拒絕為學(xué)者提供相關(guān)資料，即使是相關(guān)學(xué)者，起草出的草案也難免以偏概全，“如何保護(hù)好部門(mén)參與的積極性，也是—個(gè)需要解決的問(wèn)題”。

據(jù)此，王錫鋅表示，起草工作主要還是應(yīng)該交由相關(guān)職能部門(mén)來(lái)做，“這也是美國(guó)通行的做法”。

“立法過(guò)程本身就是一個(gè)多方利益博弈的過(guò)程”，王錫鋅說(shuō)，“你完全可以不顧他人感受，只說(shuō)出自己利益，他人也是如此。只要最終決策者能夠平衡好各方利益，‘部門(mén)起草即使偏頗，也將最終得到糾正?！?/p>

這位法學(xué)專(zhuān)家還在一篇名為《超越執(zhí)法困境不能僅靠聽(tīng)證會(huì)》的文章中說(shuō)，民眾參與的形式和參與的有效性本身并非同一概念。公眾參與的有效性，往往還依賴(lài)于各方面的誠(chéng)意、充分的信息披露、制度化的程序規(guī)則、理性并且負(fù)責(zé)任的討論和回應(yīng)機(jī)制。如果離開(kāi)了這些必要條件，單純形式上的公眾參與難以為最后的立法結(jié)果提供一種理性化的支持。

“從目前的報(bào)道來(lái)看，重慶方面似乎缺少對(duì)多方博弈、決策回應(yīng)這兩者的信息披露”，王錫鋅說(shuō)，“如果是這樣，將陷入與聽(tīng)證會(huì)相同的誤區(qū)。近些年來(lái)，很多地方將聽(tīng)證會(huì)作為擋箭牌，實(shí)際上回避了最為核心的信息公開(kāi)、多方博弈、決策回應(yīng)三大平臺(tái)的建設(shè)?！?/p>

同時(shí)，這位學(xué)者還指出了重慶立法改革上的理論瑕疵。他表示，中立第三方普遍存在于裁決環(huán)節(jié)中，無(wú)論司法裁決還是行政裁決，裁決方均被要求與當(dāng)事人不得有利益關(guān)聯(lián)，從而處在超脫的立場(chǎng)上力求客觀(guān)公正。反觀(guān)立法環(huán)節(jié)，由于立法項(xiàng)目與每一個(gè)人息息相關(guān)，無(wú)人可以處在超脫的第三方，加之上述三大平臺(tái)的保障，所謂第三方立法的概念并不存在。

針對(duì)學(xué)者質(zhì)疑，重慶市政府法制辦主任李殿勛表示，學(xué)者的理論表述完全正確，但在實(shí)踐過(guò)程中，“我們認(rèn)為部門(mén)利益亟需糾正?！?/p>

對(duì)于學(xué)者們擔(dān)心的問(wèn)題，重慶方面并非沒(méi)有制度上的安排，只是尚未見(jiàn)諸報(bào)端而已。在相關(guān)職能部門(mén)缺席立法過(guò)程之后，3個(gè)“替代者”將成為重慶市政府法制辦的“外腦”。“首先，相關(guān)職能部門(mén)中已經(jīng)退休的老同志在利益關(guān)聯(lián)上已不明顯，專(zhuān)家也可以提供智力上的支持，”李殿勛告訴《中國(guó)新聞周刊》，“如果確需相關(guān)職能部門(mén)支持，我們可以請(qǐng)外省職能部門(mén)參與起草工作”。

“這樣，也就不存在保護(hù)部門(mén)參與立法的積極性問(wèn)題”。通過(guò)這些制度性的安排，重慶方面認(rèn)為，總體衡量立法回避改革及其可行性，可以概括為“利大于弊”這4個(gè)字，“通過(guò)這些制度安排，我們也在盡量克服改革帶來(lái)的負(fù)面影響”。

“學(xué)者的理論沒(méi)有錯(cuò)，但我們?nèi)绻ㄟ^(guò)實(shí)踐找到一條可以有效規(guī)避部門(mén)利益的道路，我認(rèn)為可以一試。”李殿勛說(shuō)。

地方試驗(yàn)絡(luò)繹不絕

2000年出臺(tái)的《立法法》從立法“基本法”角度明確了公眾參與立法的權(quán)利之后，各地的相關(guān)試驗(yàn)絡(luò)繹不絕。湖北、湖南、黑龍江、北京等地均有“先行先試”。

一個(gè)共同的背景是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入、民權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，如果立法過(guò)程的民主含量不夠，最終將令政府管治成本升高從而殃及政府自身。

地方政府基于這種考慮，自然產(chǎn)生變革的沖動(dòng)?！艾F(xiàn)實(shí)中，地方政府發(fā)現(xiàn)，橫向的多頭管理，縱向的部門(mén)利益都成為改革的阻力”。北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅說(shuō)。

考慮到根本性的變革需要依賴(lài)行政體制改革的根本性變革，也需要修改《地方組織法》中不盡合理的若干規(guī)定，而這些變革均非一朝一夕之功，學(xué)界早已提出相應(yīng)的短期方案——即擴(kuò)大法制辦權(quán)力，通過(guò)這個(gè)相對(duì)超脫的部門(mén)來(lái)平衡協(xié)調(diào)各部門(mén)在立法過(guò)程中的利益關(guān)系，“起碼從框架上說(shuō)，重慶的改革使法制辦具備了回應(yīng)多方博弈的功能?！蓖蹂a鋅說(shuō)。