近年來，隨著經(jīng)濟快速增長和改革深化，我國各級財政的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力不斷增強，體現(xiàn)了公共財政功能的不斷強化。為使公共財政的陽光更多地照耀農(nóng)村區(qū)域以助益于和諧社會的建設(shè)，國家已有一系列重要舉措陸續(xù)出臺：加大農(nóng)業(yè)投入；實行農(nóng)民種糧“直補”并發(fā)展到與農(nóng)機、種籽的綜合直補；取消農(nóng)業(yè)稅；等等，都是意在促進全面小康進程和解決我國現(xiàn)代化所面臨的“三農(nóng)”難題。農(nóng)村社會保障問題的重要性，也在此過程中日益凸顯，而農(nóng)村社保問題的背景，又聯(lián)系著城鎮(zhèn)社保體系和整體社保制度建設(shè)的進展。90年代后，通過財政支出增量的結(jié)構(gòu)調(diào)整，財政重點支持了環(huán)境保護、教育、公共衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出。2005年全國財政用于做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶、促進就業(yè)、抗災(zāi)救災(zāi)等項目的社會保障支出達到3 699億元，比1998年增加3 103億元，增長了5.2倍，占全國財政支出的比重由5.1%提升到10.9%。2006年全國財政就業(yè)和社會保障支出又比2005年增長了17.3%，達到4 337.65億元，完成預(yù)算的109.1%（其中，中央財政社會保障支出2 019億元，比去年增加247億元，增長了22.9%）。但是，由于受長期以來體制框架、管理水平以及財政負擔能力等多方面因素的制約，我國農(nóng)村的社會保障發(fā)展明顯滯后，保障面窄，保障水平低，城鄉(xiāng)之間保障水平的差異較大，在農(nóng)村其他民生問題的矛盾得到緩解之后，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾之一。2007年的人代會上，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出，今年要進一步加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，中央財政安排30億元用于農(nóng)村最低生活保障補助支出。這對推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會，具有重要意義，也是不斷擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍和加強其力度的又一有力舉措。

農(nóng)村最低生活保障制度將進入全面鋪開的階段

前些年，已有不少地區(qū)先后建立了農(nóng)村最低生活保障制度，那些尚不具備建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)，也按照“政府救濟、社會救助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則建立和完善了農(nóng)村特困戶生活救濟制度。截止2006年，我國已經(jīng)有20多個省（區(qū)）、市的2 100多個縣建立了或開始試建農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象達到1 260萬人以上，月人均保障標準約70元；未建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)，對農(nóng)村特困戶的定期定量救助對象總計約730萬人。自今年起，農(nóng)村低保將進入全面鋪開階段，未建立或未全部建立農(nóng)民低保制度的1 000多個縣（主要在中西部），將加快步伐實行“全民低?！薄某擎?zhèn)區(qū)域開始的“應(yīng)保盡?！弊源藢⒏采w全體共和國公民。從制度的角度看，農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)需要特別注意做好三個方面的工作：其一，合理確定保障線標準。受到人口因素和財力水平等方面的制約，在初始階段可以定得低一些，而且各地不必強求一律，允許存在差別（可以適當參照國家確定的農(nóng)村貧困縣標準設(shè)定不同檔次）。各地具體的保障線標準也不可一成不變，而應(yīng)隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高以及綜合考慮物價等因素而逐步調(diào)整、提高。其二，提高農(nóng)村最低生活保障制度的管理水平和可操作性。應(yīng)創(chuàng)新和細化農(nóng)村低保的管理手段，既要逐步做到應(yīng)保盡保，又要防治虛報冒領(lǐng)問題。在具體的保障方式上，可采取實物救濟為主，現(xiàn)金救濟為輔的混合救濟模式。其三，加強各級財政間的協(xié)調(diào)配合。建議積極整合和統(tǒng)籌現(xiàn)有農(nóng)村五保供養(yǎng)、臨時救濟、定期定量救濟、扶貧等財政投入渠道，借助中央財政“獎補結(jié)合”的激勵機制，帶動地方各級政府增加對農(nóng)村最低生活保障的財政投入，由各級財政合力構(gòu)建農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡(luò)。與農(nóng)村低保相關(guān)，還有下面兩個方面的重要事項。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)也需加快進行

進入新世紀以來，我國已分期分批在全國選擇若干縣市進行新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革試點。截止2006年9月底，全國約50%的縣（市、區(qū)）進行了改革試點，參加合作醫(yī)療的農(nóng)民4.06億人，參加合作醫(yī)療人口比例為80.49%，中央財政安排補助資金42.7億元，中央財政補助標準由每人每年10元提高到20元，省級財政也相應(yīng)提高了補助標準。這些從資金和制度上支持緩解農(nóng)村群眾“因病致貧、因病返貧”問題，意義重大。2007年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點范圍將擴大到占全國約80%的縣，中央財政除繼續(xù)按照原標準補助外，對東部部分地區(qū)也給予適當補助，進一步使新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國范圍推開。作為解決農(nóng)村群眾基本醫(yī)療保障的關(guān)鍵性措施，新型農(nóng)村合作醫(yī)療還有賴通過進一步的制度創(chuàng)新提升惠農(nóng)的政策效果。我們建議：第一，為低成本地、便捷地擴大農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面，應(yīng)考慮整合2004年之后業(yè)已出臺的國家財政對農(nóng)民的優(yōu)惠措施，探討將新型農(nóng)村合作醫(yī)療納入政府涉農(nóng)優(yōu)惠政策框架中統(tǒng)籌，變合作醫(yī)療原來向農(nóng)民一戶一戶、一人一人地直接籌資，為從財政給農(nóng)民的優(yōu)惠補助（諸如種糧直補等各項補貼）中統(tǒng)一抵扣，由此避開了政府與單個農(nóng)民之間先“發(fā)錢”后“收錢”的煩瑣工作流程，提高了制度的運行效率。第二，建議適當調(diào)整縣鄉(xiāng)財政嚴重困難地區(qū)不同層級財政對新型合作醫(yī)療投入的職責分工，將大額資金籌集定位在中央、省級和市級財政，縣鄉(xiāng)財政承擔農(nóng)村合作醫(yī)療運作過程中的管理費用與零散支出。在大部分欠發(fā)達地區(qū)，可考慮由中央、省級和市級財政負擔合作醫(yī)療的每人40元財政投入資金，其中中央財政保持每人20元的投入規(guī)模，由省級和市級財政為主分攤每人20元的地方財政配套投入，農(nóng)民的10元錢仍由農(nóng)民負擔。困難地區(qū)縣級財政公共責任的合理定位，應(yīng)該是合作醫(yī)療運行之初組織發(fā)動的人力物力財力投入，以及合作醫(yī)療駛?cè)胍?guī)范軌道后維護管理系統(tǒng)所需的日常投入。這樣有利于針對貧困地區(qū)基層財政運行特別困難這一現(xiàn)實情況，爭取在貧困地區(qū)盡快推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第三，應(yīng)順應(yīng)農(nóng)民心理，創(chuàng)新農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資模式。建議調(diào)整籌資順序，先由地方財政將每人20元錢的補助金籌齊，并將中央財政補助金到位，然后憑著已經(jīng)到位的各級財政補助資金收繳個人負擔部分，讓農(nóng)民感覺到承諾真實可靠，馬上可以兌現(xiàn)。在合作醫(yī)療啟動階段，可以淡化“誰參保就補助給誰”的觀念，參照試點縣上年末的實有農(nóng)村居民人數(shù)，先按照每人40元全部給予安排。從財力的角度講，一般不存在按照農(nóng)村總?cè)丝谘a助會出現(xiàn)各級財政因財力緊張出資不足的問題。在農(nóng)村合作醫(yī)療按此新方式籌資啟動之后，可望較快落實大部分個人負擔部分，逐步形成良性運轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢，由此提升農(nóng)民基本醫(yī)療條件和水平。

妥善解決失地農(nóng)民與進城務(wù)工農(nóng)民的社會保障問題

隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加速，出現(xiàn)了大批失地農(nóng)民和進城務(wù)工農(nóng)民，解決好他們的社會保障問題是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善社會保障體系的重要組成部分。

不同地區(qū)失地農(nóng)民以及同一地區(qū)失地農(nóng)民之間的生產(chǎn)生活狀況存在較大差別，需要區(qū)別對待。對于有勞動能力的失地農(nóng)民，應(yīng)該首先著眼于促進其就業(yè)。當?shù)卣畱?yīng)該為這部分失地農(nóng)民就業(yè)提供信息，減免就業(yè)過程中需繳納的稅費，如企業(yè)招工應(yīng)該優(yōu)先考慮當?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)。在實現(xiàn)就業(yè)的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)可以企業(yè)職工或靈活就業(yè)人員的身份參加城鎮(zhèn)社會保險來解決其養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障問題。對于無勞動能力的失地農(nóng)民，應(yīng)該在分配其土地補償費基礎(chǔ)上，從政府土地轉(zhuǎn)讓凈收益中劃出一定比例保障其基本生活需要?？梢越梃b部分地區(qū)農(nóng)民以土地作價入股的方式參與企業(yè)的組建，并從企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中獲得利潤分成，讓失地農(nóng)民有更為穩(wěn)定的收入來源，進而分享工業(yè)化帶來的實惠。

進城務(wù)工農(nóng)民是介于城市居民與農(nóng)民之間的特殊群體，妥善解決這部分群眾的社會保障是有效銜接城市社會保障與農(nóng)村社會保障體系的一個關(guān)鍵。目前至少需要解決三個方面的問題。其一，建立農(nóng)民工強制工傷保險制度。很多進城務(wù)工農(nóng)民在建筑、搬運等高危行業(yè)工作，勞動強度大且工作時間長，是工傷風(fēng)險高發(fā)群體。因此，建立勞動保障部門牽頭的農(nóng)民工強制工傷保險制度十分必要。其二，將長期進城務(wù)工、勞動關(guān)系相對穩(wěn)定的進城務(wù)工農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌，不建立個人賬戶，主要解決其大病風(fēng)險。而且考慮到進城務(wù)工人員多為青壯年，且未來仍有可能回到原居住地，其繳納的保費可設(shè)為相對較低的水平。其三，對于流動性強、季節(jié)性進城務(wù)工農(nóng)民，可以通過參加原居住地的新型農(nóng)村合作醫(yī)療來解決醫(yī)療保障問題。

（作者單位：中華人民共和國財政部）