〔摘要〕在我國，受水資源總量的限制，通過傳統(tǒng)的增加水資源供給的方式來解決供需矛盾不僅越來越難，而且最終將影響水資源的可持續(xù)利用。為提高水資源的利用效率，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)以流域為單位的整體性開發(fā)與保護(hù)，在水資源配置過程中引入市場機(jī)制，建立與完善水權(quán)市場己勢在必行，這必然也對水權(quán)市場的管理提出更高的要求。

〔關(guān)鍵詞〕水權(quán)配置：水權(quán)市場；管理

〔中圖分類號〕 D63〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕 A〔文章編號〕1008-2689（2007）02-0055-06

一、問題之提出

水是人類生存的生命線，也是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國水資源分布不均，在一些地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺。一些地區(qū)在過度開發(fā)的同時，還存在著用水嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象。因此，樹立“水權(quán)”意識，合理配置水資源的問題變得越來越重要。目前我國水資源的配置是通過如下方式實現(xiàn)的：首先，通過行政機(jī)關(guān)逐級將水資源在不同行政區(qū)域之間進(jìn)行分配，據(jù)此，各級政府部門和流域管理機(jī)構(gòu)通過獲得水資源的使用指標(biāo)，取得初始水權(quán)，本文稱之為行政內(nèi)部配置。在此過程中，為了調(diào)動地方政府節(jié)水管理的積極性，允許其通過協(xié)商的方式將剩余指標(biāo)在流域上下游之間、地區(qū)之間和部門之間互相“有償”調(diào)劑，但這種“有償”調(diào)劑本質(zhì)上不屬于市場交易行為，而是具有財政轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，獲得初始水權(quán)的行政部門再以頒發(fā)取水許可證的方式賦予直接的用水者以初始用水權(quán)，本文稱之為行政外部配置。①根據(jù)2006年4月開始實施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，水權(quán)的擁有者可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。因此，在我國，直接用水者水權(quán)的獲取有兩條途徑：一是通過行政外部配置直接獲得，由此形成一級水權(quán)市場：二是通過交易購買他人的水權(quán)，由此形成二級水權(quán)市場。至此可以看到，水資源的行政內(nèi)部配置實質(zhì)是國家行使所有權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)的具體表現(xiàn)形式，雖不屬于市場行為，但它是進(jìn)行行政外部配置即建立一級水權(quán)市場的基礎(chǔ)；同時，一級水權(quán)市場的形成又是二級水權(quán)市場建立的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要使水資源得到優(yōu)化配置，提高其利用效率，最終依賴于二級水權(quán)市場。目前，這兩個層次的行政配置方式及水權(quán)交易制度都存在著明顯的缺陷。

首先，在行政內(nèi)部配置方面，根據(jù)2002年修訂通過的《水法》的規(guī)定，國家對水資源進(jìn)行區(qū)域分配，是在國家宏觀管理的前提下依法賦予地方各級人民政府水行政主管部門對特定額度水資源和水域進(jìn)行配置、管理和保護(hù)的權(quán)力和責(zé)任，而不是對國家水資源所有權(quán)的分割。上一級政府在對下一級政府進(jìn)行水權(quán)授予的過程中，保留了宏觀管理的權(quán)力，因此，下一級政府享有的是受到約束的用水支配權(quán)。水資源的行政內(nèi)部配置是行政外部配置的基礎(chǔ)，由于現(xiàn)實中相關(guān)的制度沒有健全，《水量分配辦法》尚處于制定過程中，這種通過行政內(nèi)部配置使各級政府獲得的一定程度的水權(quán)的方式并沒有實施到位。目前只有黃河、黑河等少數(shù)流域?qū)嵭辛巳∷偭靠刂疲溆啻蟛糠至饔蚝蛥^(qū)域都沒有實行取水總量控制。七大流域只有黃河出臺了水量分配方案，進(jìn)行了行政區(qū)域初始水權(quán)配置，但也沒有配置到位，表現(xiàn)為初始水權(quán)只分配到地市級，市以下以縣或灌區(qū)為用水單元的用水戶的初始水權(quán)沒明確；沒有將支流水量量化，地表水和地下水沒有統(tǒng)籌分配。

其次，在行政外部配置方面?！端ā返?7條和《條例》第16條對行政外部配置要實行定額管理制度進(jìn)行了規(guī)定。在行政內(nèi)部配置基礎(chǔ)上，各級政府的水行政部門再根據(jù)本地區(qū)所擁有的水資源總量、行業(yè)用水定額和用水次序，通過辦理取水許可、交納水資源費(fèi)等制度安排，將水資源配置給用水主體。在此過程中，政府作為水資源所有者保留了監(jiān)控水資源使用、流轉(zhuǎn)、消除外部性等行為的權(quán)力。目前我國水資源的行政外部配置即一級水權(quán)市場還存在的缺陷，主要表現(xiàn)為：1、尚有部分省級區(qū)域的微觀定額指標(biāo)體系沒有建立，用水量的確定沒有根據(jù)；2、調(diào)度原則不明確。取水許可對于調(diào)度原則的確立既強(qiáng)調(diào)接近上游優(yōu)先，也強(qiáng)調(diào)生活用水優(yōu)先，自由裁量余地較大，具有相當(dāng)大的不確定性。特別是干早時期的應(yīng)對措施，主要是政府進(jìn)行應(yīng)急性、臨時性地行政協(xié)調(diào)。由于受過多地受人為因素的干擾，無論是投資者，還是用水者，都不能預(yù)先把握缺水時的供水狀況；3、水權(quán)價格不合理。行政外部配置時收取的水資源費(fèi)（即一級市場的水價）標(biāo)準(zhǔn)很低，而且免征農(nóng)業(yè)用水的水資源費(fèi)，用水者可以低價或無償獲取水資源，這必然會導(dǎo)致水資源的過度利用。

再次，水權(quán)交易制度尚未建立起來。2006年4月開始實施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》第27條做出了原則規(guī)定：依法取得取水權(quán)的單位和個人，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，但是相關(guān)的配套制度還沒有建立，因此，水權(quán)交易行為實際上還無法獲得制度層面上的保障。但是現(xiàn)實中，由于水權(quán)市場可以產(chǎn)生節(jié)水激勵并能滿足發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需用水問題，我國已經(jīng)出現(xiàn)了變相的、臨時的、規(guī)則不明的水權(quán)市場，例如，黃河管理部門開始在河南、山東試行“水銀行”制，即供水指標(biāo)用不完的部分可存入“銀行”，待需要時再申請使用，也可進(jìn)行交易。1999年慈溪市和鄰縣余姚市達(dá)成水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，從余姚的梁輝水庫引水供應(yīng)慈溪；2001年2月，東陽市和義烏市進(jìn)行了“成功的”水權(quán)交易；①另外，在南水北調(diào)工程中，針對傳統(tǒng)的跨流域調(diào)水工程由國家財政供款、地方無條件受益、工程缺乏效率的弊端，實行沿線城市根據(jù)所需水量按比例分?jǐn)偛糠仲Y本金的規(guī)定，實質(zhì)上也是在初始水權(quán)分配中引入一定的市場機(jī)制。這些現(xiàn)象表明，水權(quán)市場的建立已經(jīng)有了客觀需要和物質(zhì)基礎(chǔ)，但是，由于流轉(zhuǎn)制度的缺陷，管理粗放，導(dǎo)致現(xiàn)實中水資源配置效率低下、價格不合理、使用浪費(fèi)等種種問題無法合理解決，已經(jīng)影響到水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

此外，以流域為系統(tǒng)的統(tǒng)一管理還沒有實施到位。為解決長期存在的“多龍管水”所造成的問題，修改后的《水法》第12條規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。但是我國的政府職能并沒有隨國家水資源管理體制的變化而同步轉(zhuǎn)變，這就使得長期以來由于管理體制而形成的上述問題基本沒有得到改變，影響了水資源管理公平和效率目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、解決之對策

（一）完善立法，創(chuàng)造水資源市場運(yùn)行的必要制度環(huán)境

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，交易的契約化是市場經(jīng)濟(jì)的基本形式，而要維持契約的穩(wěn)定和正常運(yùn)行，就要有包括法律、法規(guī)在內(nèi)的各項制度作保證。我國的水權(quán)市場是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下建立和運(yùn)行的一種新制度，強(qiáng)化進(jìn)行水資源市場管理首先要建立和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，為水權(quán)分配和交易提供法律上的依據(jù)。

我國的《憲法》及《水法》、《民法通則》等對水資源的權(quán)屬作出規(guī)定，水資源的所有權(quán)屬于國家，但并沒有對水資源的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)定。由于沒有建立所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度，現(xiàn)行水資源的使用是在這種權(quán)利義務(wù)界定模糊的法律環(huán)境下進(jìn)行配置的。在市場經(jīng)濟(jì)中，明晰的產(chǎn)權(quán)是交易的前提。水資源所有權(quán)屬于國家，但抽象概念意義上的國家或全體人民不可能直接去開發(fā)利用水資源。如果水資源所有權(quán)與使用權(quán)不能分離，而法律又禁止水資源所有權(quán)的交易，那么水資源使用者就無權(quán)對水資源進(jìn)行開發(fā)利用，因此，實行水資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離，是開發(fā)利用水資源的客觀需要。只有將水資源所有權(quán)與使用權(quán)從權(quán)能上進(jìn)行分離，水資源使用權(quán)交易才具有合法性。因此，實行水資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離，是對水權(quán)進(jìn)行分配和轉(zhuǎn)讓的前提。

在所有權(quán)與使用權(quán)相分離的問題上，與水資源性質(zhì)等同的土地資源、礦物資源已經(jīng)開了先例，這也應(yīng)為水權(quán)制度所借鑒，應(yīng)盡快在法律層面上對使用權(quán)的權(quán)能進(jìn)行具體規(guī)定，在此基礎(chǔ)上建立所有權(quán)和使用權(quán)相分離的制度，為水資源納入市場體系配置提供法律依據(jù)，使用水者的權(quán)利得到法律上的確定和保障。

2．建立與完善維護(hù)水權(quán)交易的法律法規(guī)

我國目前憲法及《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等涉水法律對水權(quán)交易規(guī)定上的空白阻礙著水權(quán)交易的進(jìn)行。現(xiàn)實中，諸如東陽一義烏等水權(quán)交易行為事實上已經(jīng)邁出了我國水權(quán)制度改革的重要一步，為建立水權(quán)交易機(jī)制提供了有益的探索和實踐，但同時暴露出的問題已不容回避，例如：東陽市所轉(zhuǎn)讓的東陽江的水權(quán)并未進(jìn)行初始分配，即東陽市沒有依法獲得初始水權(quán)，而且，這樁交易在許多方面并未推敲，如：由兩市政府出面是否合適?交易程序和方式是否合理?對本地群眾即第三者的補(bǔ)償是否適當(dāng)?shù)鹊?，使得這樁交易的合法性受到質(zhì)疑。因此，國家應(yīng)盡快完善維護(hù)水權(quán)交易的法律法規(guī)，具體內(nèi)容應(yīng)包括：（1）在《水法》中增加水權(quán)交易的內(nèi)容，或者新出臺有關(guān)水權(quán)交易的法律法規(guī)。要明確水權(quán)交易的條件、規(guī)則，要確認(rèn)各類水公司、水企業(yè)在水權(quán)市場中的主體地位，使其在交易活動中的權(quán)利得到保障，為實現(xiàn)水資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離、轉(zhuǎn)變政府職能提供依據(jù)；（2）對《環(huán)境保護(hù)法》作修改完善，增加保護(hù)和改善水資源生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，防治水污染。在《水法》和《環(huán)境保護(hù)法》中，都應(yīng)對開征水資源生態(tài)價值補(bǔ)償費(fèi)做出原則性規(guī)定，為水資源生態(tài)價值補(bǔ)償機(jī)制的建立打好基礎(chǔ)。

3．將“以流域為系統(tǒng)的水資源管理”法律化

以流域自成系統(tǒng)是水資源的自然屬性，承認(rèn)并尊重這個屬性，才能實現(xiàn)人與水資源的和諧相處，這是科學(xué)發(fā)展觀在水資源管理上的體現(xiàn)。在同一流域內(nèi)，水資源的利用存在著明顯的外部性，表現(xiàn)為：一是取水成本外部性，即某個取水者在某段時間內(nèi)取水的多少，將會影響在其之后取水者的成本，而其本人在經(jīng)濟(jì)上不受影響；二是存量外部性，即由于某個流域水資源存量相對穩(wěn)定，因此存在你多用我就少用的現(xiàn)象，某個主體用水量的多少，可能給他人的用量產(chǎn)生影響，而這個用水主體不需要在經(jīng)濟(jì)上負(fù)責(zé)。因此，加強(qiáng)對水權(quán)市場的管理，應(yīng)該以流域為系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮，才能協(xié)調(diào)各種用水之間的矛盾。以流域為單位開發(fā)、利用水資源，己成為各國的共識。因此，應(yīng)將“以流域系統(tǒng)的水資源管理”法律化，進(jìn)而建立起以流域為系統(tǒng)的水資源管理體制。應(yīng)在法律層面上明確流域管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格，使其具有獨(dú)立的法律地位，享有與其職責(zé)相對稱的水資源管理權(quán)限；明確流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理行政執(zhí)法地位；合理劃分流域機(jī)構(gòu)和區(qū)域機(jī)構(gòu)管理的職權(quán)，切實解決職能交叉問題。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)該側(cè)重于統(tǒng)一管理和宏觀管理，區(qū)域機(jī)構(gòu)則側(cè)重于日常的具體管理，區(qū)域機(jī)構(gòu)應(yīng)該服從流域機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理和指導(dǎo)、監(jiān)督；另外，還應(yīng)建立溝通協(xié)商機(jī)制來處理和解決權(quán)力之間的沖突和矛盾。

（二）完善水資源內(nèi)部配置制度，強(qiáng)化一級水權(quán)市場管理

一級水權(quán)市場是流域機(jī)構(gòu)和各區(qū)域水行政主管部門通過行政外部配置，以取水行政許可的方式對直接用水戶分配初始水權(quán)，市場主體一方是國家行政機(jī)關(guān)，另一方為直接用水主體。完善水資源內(nèi)部配置制度，強(qiáng)化一級水權(quán)市場管理，應(yīng)遵循優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民基本生活用水原則和堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，遵循前一原則是為了保障公眾用水的基本人權(quán)，遵循后一原則是為了消除用水的代際外部性，實現(xiàn)代際之間的公平。在此前提下，應(yīng)從如下方面著手：

1．完善水資源內(nèi)部配置制度。水資源行政內(nèi)部配置是進(jìn)行行政外部配置即建立一級水權(quán)市場的基礎(chǔ)，行政外部配置的不健全必將影響一級水權(quán)市場的形成。完善水資源內(nèi)部配置制度應(yīng)做到：

第一，建立總量控制制度。要通過實行總量控制制度，避免對水資源的過度索取，實現(xiàn)人與自然的和諧相處，保證水資源的可持續(xù)利用。要以流域為系統(tǒng)對水資源進(jìn)行調(diào)查、評價，對水資源的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和生態(tài)價值進(jìn)行評估，估算水資源可利用量，并隨水資源演變情勢適時調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，確定可以配置的總的水權(quán)量。流域地表水和地下水的水權(quán)要同時建立，因為兩類水權(quán)是相互影響的，如果只建立一類水權(quán)，則會導(dǎo)致另一類的過度開發(fā)，最后兩類水權(quán)都得不到保證。水權(quán)是水量和水質(zhì)的統(tǒng)一體，為了保證可配置的水權(quán)量不因水質(zhì)型污染而減少，應(yīng)該完善控制排污的制度，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，建立和完善排污濃度控制與總量控制相結(jié)合、邊界斷面水質(zhì)監(jiān)測、入河排污口管理、污染事件責(zé)任追究、污染限期治理、排污行為現(xiàn)場檢查等各項排污管理制度。

第二，合理制定水量分配方案。進(jìn)行水量分配應(yīng)優(yōu)先考慮公益事業(yè)用水，要預(yù)留救災(zāi)、醫(yī)療、生態(tài)、環(huán)境等影響公共安全的突發(fā)事件的用水，并制定生態(tài)用水管理制度和干旱期動態(tài)配水等緊急狀態(tài)用水調(diào)度管理制度，在此基礎(chǔ)上，各級政府及其授權(quán)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該根據(jù)可以配置的水資源總量和水資源需求規(guī)劃，綜合考慮人口、土地資源、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等多方面因素，堅持尊重歷史、兼顧現(xiàn)狀、地域優(yōu)先、留有余量的原則，經(jīng)綜合平衡后，確定對所屬下一層次行政區(qū)域的水量分配方案，并據(jù)此逐級對各省、市、縣配置水權(quán)。流域和區(qū)域內(nèi)所配置的水資源總量均不得超過所對應(yīng)的宏觀控制指標(biāo)。目前，我國只有黃河的水量分配方案和實施機(jī)制比較完善，但全國性的《水量分配暫行辦法》和其它流域的水量分配方案尚未出臺，阻礙了區(qū)域的初始水權(quán)分配。因此，應(yīng)該抓緊制定全國和各大流域的水量分配方案。

第三，建立水量分配的民主協(xié)商制度。水量分配的過程是流域內(nèi)各區(qū)域利益的重新分配過程，對既得利益者可能產(chǎn)生較大影響，在流域內(nèi)各區(qū)域之間進(jìn)行民主協(xié)商對協(xié)調(diào)全局和局部利益具有重要作用。同時，由于水資源具有流易性，每個流域的可供水量處于一種動態(tài)平衡之中，由于氣候、河道演變等影響水資源可供水量的因素的復(fù)雜性以及目前觀測和預(yù)測水平的限制，人們事先不能準(zhǔn)確掌握流域水資源量的動態(tài)變化情況，不能確定一個流域在某一時段能供應(yīng)多少水，也就不能確定購買的水權(quán)最后能獲得多少水，增加了水權(quán)交易的風(fēng)險。為了解決這個問題，就必須建立分配水權(quán)的協(xié)商機(jī)制，由政府調(diào)控，用水戶及利益相關(guān)者參與。當(dāng)用水戶及利益相關(guān)者對政府的調(diào)控方案產(chǎn)生異議時，應(yīng)建立聽證等方式表達(dá)意愿。

2．強(qiáng)化一級水權(quán)市場管理

首先，建立主體資格審查制度，制定參加分配的用水戶標(biāo)準(zhǔn)，滿足標(biāo)準(zhǔn)的情況下才能獲得相應(yīng)數(shù)量的水權(quán)，同時建立和規(guī)范水權(quán)的登記制度，根據(jù)登記的內(nèi)容，對初始水權(quán)的調(diào)整、流轉(zhuǎn)和終止進(jìn)行規(guī)范及實施有效地監(jiān)督管理。

其次，對不同用途水權(quán)采取不同的配置和定價方式。政府定價可以影響市場，從而調(diào)整供求關(guān)系。一級水權(quán)市場的水價是國家作為水資源所有者對水資源權(quán)利的出讓價格，是為水資源資產(chǎn)付出而獲得的一種補(bǔ)償，是水資源有償使用的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)了水資源所有者與使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。針對目前一級水權(quán)市場的水價標(biāo)準(zhǔn)低的問題，政府制定一級水權(quán)市場價格時應(yīng)該綜合考慮所有權(quán)因素、稀缺性因素、管理成本因素、機(jī)會成本因素、外部性因素及水資源生態(tài)價值因素。且應(yīng)根據(jù)生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水、航運(yùn)用水等不同的用途，采用不同的定價方式。

第三，實行定額管理制度，合理確定各類用戶的用水量

各行政區(qū)域的行業(yè)生產(chǎn)用水和生活用水定額是核算用水總量的主要依據(jù)?！端ā返?7條規(guī)定：省級人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)該制定本行政區(qū)域內(nèi)行業(yè)用水定額，報同級水行政和質(zhì)檢行政部門同意，由省級政府公布；縣級以上地方人民政府發(fā)展計劃部門會同同級水行政主管部門，根據(jù)用水定額和水量分配方案等制定年度用水計劃?！稐l例》第16條規(guī)定：按照行業(yè)定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)。省級人民政府水行政主管部門和質(zhì)量監(jiān)督檢驗管理部門對本行政區(qū)域行業(yè)用水定額的制定負(fù)責(zé)指導(dǎo)并組織實施。目前我國已經(jīng)制定了部分行業(yè)用水定額。例如，化工、食品、建材、建筑、冶金等工業(yè)重點(diǎn)行業(yè)定額指標(biāo)，小麥、玉米、蔬菜、牧草、林草等農(nóng)業(yè)作物的用水定額指標(biāo)，但是我國的用水定額指標(biāo)體系仍然很不完善。建立和完善用水定額指標(biāo)體系，要抓住重點(diǎn)，首先制定好主要用水行業(yè)的用水定額，并逐步擴(kuò)大到其它行業(yè)；既要因地制宜，深入調(diào)查分析當(dāng)?shù)馗餍袠I(yè)現(xiàn)狀用水定額及節(jié)水潛力，又要參考相關(guān)地區(qū)行業(yè)用水定額指標(biāo)，通過分析比較，確定適應(yīng)本地區(qū)水資源狀況和社會經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的用水定額；要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，適時修訂定額，以逐步接近國際平均水平為總目標(biāo)；要制定超定額加價收費(fèi)政策并嚴(yán)格執(zhí)行；取水許可、核定年度用水計劃和節(jié)水考核都應(yīng)該把用水定額作為重要依據(jù)。

第四，建立水權(quán)監(jiān)督管理制度及補(bǔ)償機(jī)制

監(jiān)督環(huán)節(jié)是任何管理制度中不可或缺的環(huán)節(jié)。對取得初始水權(quán)的單位和個人使用水權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督管理，主要包括是否按照許可證規(guī)定的各項要求使用水權(quán)；要求水權(quán)擁有者按年度報送本年度取水情況和下一年度取水計劃；對年度水權(quán)進(jìn)行限制的具體情形進(jìn)行規(guī)定，例如出現(xiàn)自然原因?qū)е滤繙p少、水權(quán)使用對生態(tài)環(huán)境造成重大影響、地下水嚴(yán)重超采的情形，許可機(jī)關(guān)可以對水權(quán)擁有者的年度水權(quán)進(jìn)行限制。水權(quán)使用者對造成損失的一方，應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，同時對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范。

（三）促進(jìn)二級水權(quán)市場的發(fā)育，構(gòu)建二級水權(quán)市場管理模式

二級水權(quán)市場是用水主體之間的水權(quán)交易，交易的客體為用水主體通過行政外部配置方式獲得的水權(quán)。目前，我國二級水權(quán)市場尚處于“建立”過程中，對之進(jìn)行的管理模式也尚處于“構(gòu)建”過程中。一般而言，政府對二級市場的管理體現(xiàn)為：政府為水權(quán)交易提供一個清晰、明確的法律框架和環(huán)境，保證市場的有序運(yùn)行，盡量減少交易成本，而把提高水資源利用的效率留給市場來解決。但同時，基于我國的特殊國情及水資源本身具有的特殊性質(zhì)，對政府的管理又有著特殊的要求。

1．選擇適當(dāng)?shù)氖袌瞿Ｊ?。從世界范圍來看，二級水?quán)市場存在著兩種模式，即正式的水權(quán)市場和非正式的水權(quán)市場。北美和南美建立的主要是正式的水權(quán)市場，正式市場也稱有形市場，其特點(diǎn)是有固定的交易地點(diǎn)，公開的交易價格，規(guī)范的交易程序，成本較高。其條件是，要有相應(yīng)的法律法規(guī)，水權(quán)歸屬明確，運(yùn)行機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)健全，水權(quán)交易監(jiān)督管理程序明確；南亞則主要流行非正式的水權(quán)市場，其特點(diǎn)是沒有固定的場所，是實際存在的水權(quán)交易關(guān)系的總和，成本較低。在水權(quán)交易的初期，常常由于水權(quán)界定不清晰、水權(quán)交易需求不旺盛而采用非正式的水權(quán)市場模式。筆者認(rèn)為，由于我國的二級水權(quán)市場建設(shè)尚處于起步階段，宜采取非正式市場的模式。具體的交易方式，如協(xié)議轉(zhuǎn)讓、競價拍賣或招標(biāo)轉(zhuǎn)讓等，可以在探索中逐步完善。

2．設(shè)立水權(quán)交易機(jī)構(gòu)。正式的水權(quán)市場的交易機(jī)構(gòu)可以參照我國土地交易機(jī)構(gòu)的模式，依法設(shè)立固定地進(jìn)行水權(quán)交易的場所，即水權(quán)交易所。水權(quán)交易所的主要職責(zé)可以設(shè)定為組織水權(quán)交易、審核交易主體的資格和條件，并為其提供各項服務(wù)；監(jiān)督交易雙方交割的程序和內(nèi)容；審核交易合同，出具交易憑證；調(diào)節(jié)糾紛；統(tǒng)計交易情況并向主管部門報告；制定會員自律性管理的規(guī)章制度。非正式的水權(quán)市場的交易機(jī)構(gòu)存在方式可以更加靈活，可以是政府臨時授權(quán)的機(jī)構(gòu)、用水者協(xié)會或其他公共企業(yè)，但是必須做到是獨(dú)立于買賣雙方的管理機(jī)構(gòu)，這樣才能保證其公正性。其基本功能是對某項具體的水權(quán)交易進(jìn)行組織，包括在水權(quán)交易后實現(xiàn)水的運(yùn)輸，為用水者提供關(guān)于水權(quán)交易、水價、可供水量等方面的信息。

3．進(jìn)行資格控制與行為管理

二級水權(quán)市場本著交易雙方自由交易的原則，但為保障交易的安全，國家應(yīng)盡必要的管理之責(zé)。第一，應(yīng)建立市場準(zhǔn)入制度，制定水權(quán)交易參與者的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并實行登記制度，控制可能污染環(huán)境和破壞水資源者進(jìn)入水權(quán)交易市場。根據(jù)國外的經(jīng)驗，對在交易前后不改變水的用途的水權(quán)和灌區(qū)、農(nóng)民用水協(xié)會內(nèi)部的水權(quán)交易，可以免去登記，由灌區(qū)或用水者協(xié)會自己監(jiān)管。但對于跨地區(qū)、跨部門、跨流域的水權(quán)交易必須進(jìn)行規(guī)范的登記和管理來實現(xiàn)水權(quán)的變動。否則，其交易安全就得不到保障。第二，應(yīng)制定市場主體行為規(guī)范，明確獎懲規(guī)定，對市場主體行為進(jìn)行嚴(yán)格管理，如果查實其存在操縱市場和欺詐等違規(guī)行為，損害水權(quán)市場的健康運(yùn)行，應(yīng)該對之進(jìn)行相應(yīng)的處罰。第三，應(yīng)建立文檔管理制度。主要包括兩部分內(nèi)容：一是明確交易雙方需提供的有關(guān)文件。水權(quán)出讓方應(yīng)該提供水權(quán)交易上市申請書、資格證明、水權(quán)權(quán)屬證明、出讓水權(quán)的情況說明，水權(quán)受讓方應(yīng)該提供水權(quán)交易購買意向申請書、資格證明、資信證明和水權(quán)用途說明；二是統(tǒng)一水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同文本，即統(tǒng)一合同文本的格式和內(nèi)容。

4．進(jìn)行交易價格管理

合理的價格是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的基本前提。不同環(huán)節(jié)上的水資源價格應(yīng)該與這個環(huán)節(jié)上所承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)相對應(yīng)，承擔(dān)過度或承擔(dān)不足都會影響水資源的合理配置。原則上二級市場由買賣雙方自愿協(xié)商交易，應(yīng)該開放二級水權(quán)市場的價格，即交易價格由市場競價決定，但由于水資源供給存在著自然壟斷，這可能導(dǎo)致價格壟斷，難免會出現(xiàn)各種損害公眾利益和破壞交易秩序的行為。為防止轉(zhuǎn)讓方牟取暴利，保證公平交易，特別是保證社會弱勢群體的正當(dāng)權(quán)益不因水權(quán)交易而受到傷害，政府應(yīng)該對水價進(jìn)行管理。管理的手段主要有兩種：一種是利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。例如，可以通過調(diào)節(jié)資源水價和調(diào)節(jié)稅費(fèi)來引導(dǎo)市場水價；可以作為水權(quán)的需求方進(jìn)入交易市場進(jìn)行競爭，由國家設(shè)立專項資金，低價回購，高價出售，通過適時調(diào)整市場上水權(quán)總供給量來平抑水價；可以通過政策投資，增加對河道控制設(shè)施、取水和引水設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)的投資，降低其經(jīng)營成本，從而降低價格水平；可以通過采購景觀用水、生態(tài)用水等公益性用水，來保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)公益目的；二是利用行政手段對水權(quán)價格進(jìn)行適當(dāng)控制。在計算水資源供求平衡并考慮一級水權(quán)市場價格、水權(quán)交易費(fèi)用等因素的基礎(chǔ)上初步制定二級水權(quán)市場價格，然后組織評估，再由政府部門主持，召開價格聽證會，最后確定指導(dǎo)價格和允許浮動的范圍，市場調(diào)節(jié)部分由交易雙方在允許浮動的范圍內(nèi)以“優(yōu)水優(yōu)價”的原則商定。

5．完善交易配套制度

為保證二級水權(quán)市場交易的順利進(jìn)行，需要有相應(yīng)的配套制，在筆者看來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及外部性評估和損失補(bǔ)償機(jī)制需要由國家來提供或推動。

1、要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃并切實付諸實施。如果現(xiàn)有水利設(shè)施不能將水輸送到某個地區(qū)，這個地區(qū)的用水者就不可能參與水權(quán)交易。有完善渠系的地方，參與交易者自然會多，必然提高市場效率。要完成水權(quán)交易必須有能夠改變水的流向并輸送水的渠道、管網(wǎng)和閘門系統(tǒng)，而且，這個系統(tǒng)的可調(diào)節(jié)性越強(qiáng)，調(diào)水越容易，水權(quán)交易的成本就越低。

2、建立外部性評估和損失補(bǔ)償機(jī)制。建立由于水權(quán)市場運(yùn)行所造成的外部性影響評估和損失補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)第三方利益，保護(hù)環(huán)境。當(dāng)交易造成的損失超過所得到的利益時，要阻止或延遲交易。水權(quán)交易對第三方利益造成的影響可能有兩種情況：第一種是上游用水對下游的影響。如果上游進(jìn)行跨流域的水權(quán)交易，下游地區(qū)的用水量將減少；第二種是向水體排放污染物而影響其他使用者。如果水權(quán)擁有者使用后的水體受到污染并回到原水域系統(tǒng)，會使流域水質(zhì)下降而影響其他用水者的使用。再以在東陽、義烏水權(quán)交易為例，東陽向義烏所轉(zhuǎn)讓的水資源的將近一半來自實施梓溪流域開發(fā)所新增的水資源，而這部分水本來是流入東陽的比鄰嵊州市的。因此，作為東剛、義烏水權(quán)交易的第三方嵊州市認(rèn)為該樁水權(quán)交易損害了該市的利益。由于沒有進(jìn)行外部性評估和損失補(bǔ)償而產(chǎn)生的上述爭議，使東陽、義烏水權(quán)交易的實施進(jìn)度受到很大影響。隨著水權(quán)交易的增多，對外部性評估和損失補(bǔ)償機(jī)制的需求必將大大增強(qiáng)。

隨著取水許可制度的實行和水資源有償使用制度的建立，近年來，人們使用水資源“市場觀念”己初步樹立，但這畢竟是對長期以來形成的水資源無償使用行為的一種“糾正”，為了減少水權(quán)市場制度形成的阻礙，需要在管理上采取漸進(jìn)的模式。隨著水資源的日益稀缺和水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善，二級水權(quán)市場勢必將得到進(jìn)一步發(fā)展。為了避免重走土地等資源市場建設(shè)中“先發(fā)展，后規(guī)范”導(dǎo)致最后難規(guī)范的老路，完善水資源配置制度，加強(qiáng)水資源管理的課題既有現(xiàn)實迫切性，又需要持續(xù)不斷地探索。

〔參考文獻(xiàn)〕

［１］胡繼連等．水權(quán)市場與農(nóng)用水資源配置研究．[M]北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2005.

［２］黃錫生．水權(quán)制度研究[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2005

［３］劉曉巖、席江．黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換工作中應(yīng)重視的幾個問題[J]．中國水利，2006（7）

［４］王磊．兩億元買清水—國內(nèi)第一筆水權(quán)交易詳記[N]人民日報，2001-02-20．

（責(zé)任編輯：谷雨）