喬錦忠

長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，一條腿長(zhǎng)一條腿短。當(dāng)前，國(guó)家正下決心大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，這為教育發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇。近年來，基礎(chǔ)教育改革取得了很大進(jìn)展，集中表現(xiàn)在：一是素質(zhì)教育改革進(jìn)入課程改革階段；二是從體制上部分解決了制約基礎(chǔ)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入問題。隨著改革的不斷深入，面臨的主要矛盾和需要解決的具體問題在發(fā)生變化。從目前來看，亟待解決的問題主要是：有關(guān)素質(zhì)教育的改革措施沒有達(dá)成廣泛共識(shí)；縣級(jí)以上政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投入責(zé)任不明確。

一、有關(guān)素質(zhì)教育的改革措施沒有達(dá)成廣泛共識(shí)。

以新課程改革為主線的素質(zhì)教育改革是我國(guó)基礎(chǔ)教育改革的重大舉措。但目前新課程改革在實(shí)踐中遇到了較大阻力。一些學(xué)校特別是中學(xué)對(duì)新課程改革的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐尚不到位。理論界對(duì)于新課程改革的批評(píng)也此起彼伏。這說明，各方面對(duì)新課程改革的思路和舉措尚未達(dá)成廣泛共識(shí)。雖然有些共識(shí)只能在行動(dòng)中逐步達(dá)成，但如果沒有基本的共識(shí)作為基礎(chǔ)，改革可能會(huì)陷入混亂而最終流于形式。

任何一項(xiàng)改革至少應(yīng)在以下方面達(dá)成共識(shí)：存在的問題是什么？問題是否可以被解決？解決問題的條件是否具備？當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)基礎(chǔ)教育需要改革并無異議，但對(duì)問題和解決措施還缺乏廣泛共識(shí)。

認(rèn)識(shí)問題是進(jìn)行改革的關(guān)鍵，只有把問題找準(zhǔn)才能對(duì)癥下藥。有人認(rèn)為我國(guó)基礎(chǔ)教育最大的弊端是過分強(qiáng)調(diào)應(yīng)試。事實(shí)上，考試只是社會(huì)對(duì)個(gè)體進(jìn)行分層篩選的一種手段，其目的是為了篩選。所以，與其用應(yīng)試來概括我國(guó)教育的特點(diǎn)，不如用篩選更為確切。

在我國(guó)，教育不僅是個(gè)人而且也是家庭實(shí)現(xiàn)社會(huì)升遷的主要途徑。通過讀書“求取功名、改變命運(yùn)”，是流淌在很多中國(guó)人血液中的殷殷期盼。當(dāng)教育被賦予太多的工具價(jià)值之后，教育的理想價(jià)值被擠壓，被扭曲，也就在所難免。實(shí)踐中，一些家長(zhǎng)和教師對(duì)考試成績(jī)的關(guān)注，甚至超過學(xué)習(xí)內(nèi)容本身。

教育作為篩選工具，在古今中外都不能避免。履行篩選職能對(duì)于教育而言責(zé)無旁貸。關(guān)鍵是，一個(gè)教育體系能否在進(jìn)行篩選的同時(shí)，還能兼顧教育的內(nèi)在價(jià)值，按照既定的教育目標(biāo)培養(yǎng)人，通過教育使學(xué)生在知識(shí)和技能，在道德、體質(zhì)、審美和情感等方面全面發(fā)展。從這個(gè)角度講，我國(guó)基礎(chǔ)教育的問題不在于應(yīng)試和篩選，而在于沒有調(diào)和教育的工具價(jià)值和理想價(jià)值這對(duì)矛盾，在篩選中沒有兼顧教育的理想價(jià)值。簡(jiǎn)言之，我國(guó)基礎(chǔ)教育最重要的弊端在于篩選標(biāo)準(zhǔn)失當(dāng)。

我國(guó)基礎(chǔ)教育的另一弊端在于張弛失度。教育是收放結(jié)合的過程，所謂“一張一弛，文武之道”。收放平衡是教育中最重要的藝術(shù)之一。但在實(shí)踐中，很多教師為了管理方便，為了維護(hù)教師的權(quán)威，往往只收不放，并且常常還收錯(cuò)對(duì)象。一些教師經(jīng)常不自覺地把規(guī)范從行為道德擴(kuò)展到認(rèn)識(shí)和情感，結(jié)果不但束縛了學(xué)生認(rèn)知和情感的發(fā)展，而且還影響了對(duì)行為和道德的正常規(guī)范，兩邊都沒做好。

按照政府和社會(huì)倡導(dǎo)的核心價(jià)值觀去培養(yǎng)學(xué)生的行為習(xí)慣和道德規(guī)范在任何國(guó)家和社會(huì)都很必要，但關(guān)鍵是不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)規(guī)范而束縛創(chuàng)造性。在我國(guó)傳統(tǒng)教育中，依圣人之言和政治行為禮儀約束言行是其中十分重要的內(nèi)容。所以，在我國(guó)基礎(chǔ)教育中，由于規(guī)范的不當(dāng)遷移，造成束縛學(xué)生思維、抹煞學(xué)生個(gè)性的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。

科學(xué)教育不得法是我國(guó)基礎(chǔ)教育存在的另一個(gè)重要缺陷。這與我國(guó)歷史上經(jīng)學(xué)教育發(fā)達(dá)，科學(xué)教育落后的狀況有關(guān)。我國(guó)傳統(tǒng)教育中有“重政務(wù)，輕自然，斥技藝”的傾向。教育視野一直被局限在與政治關(guān)系密切的社會(huì)人生范圍內(nèi)?？茖W(xué)和科學(xué)教育作為舶來品在我國(guó)一直沒有很好地扎根。

我國(guó)的科學(xué)教育過分機(jī)械死板。面對(duì)從自然規(guī)律中抽離出來的孤立知識(shí)，學(xué)生常常只是借助記憶和不斷重復(fù)的習(xí)題訓(xùn)練來獲得膚淺的理解。這種教育方式既沒有激發(fā)起學(xué)生探究的興趣，也沒有教會(huì)學(xué)生進(jìn)行探究的方法。我們的學(xué)生在各種競(jìng)賽中頻頻獲獎(jiǎng)，考試成績(jī)也很優(yōu)異，但創(chuàng)造力卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于知識(shí)掌握程度，屬于典型的高分低能。

總之，當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育的主要弊端是篩選標(biāo)準(zhǔn)失當(dāng)、張弛失度和科學(xué)教育不得法。造成這些問題的原因很復(fù)雜，既有歷史文化傳統(tǒng)的原因，也有社會(huì)方面的原因，還有教育體系自身的原因。在這三個(gè)弊端中，最根本、最重要的還是篩選標(biāo)準(zhǔn)失當(dāng)?shù)膯栴}。因?yàn)檫@個(gè)問題直接導(dǎo)致了教育的內(nèi)在價(jià)值被吞噬，進(jìn)而造成了教育的扭曲。相對(duì)而言，張弛失度和科學(xué)教育不得法只是具體的技術(shù)問題。所以，下面重點(diǎn)討論篩選標(biāo)準(zhǔn)失當(dāng)問題的成因和對(duì)策。

初看起來，按照既定教育目標(biāo)實(shí)施教育教學(xué)，然后再按照學(xué)生的表現(xiàn)進(jìn)行篩選，并不是很難的事，仿佛只要按圖索驥便可，教育被扭曲似乎很不應(yīng)該。但事實(shí)上，教育實(shí)踐偏離教育目標(biāo)難以避免。教育目標(biāo)本身包含德智體美等多維度，而各個(gè)維度的可測(cè)性不一。有些目標(biāo)比如知識(shí)和技能很容易客觀測(cè)量，但有些目標(biāo)如道德、情感和審美則很難客觀測(cè)量。正是某些教育目標(biāo)的模糊性決定了教育實(shí)踐偏離教育目標(biāo)的可能性。

可能性并不意味著必然性。只要大家對(duì)模糊性的教育目標(biāo)能在認(rèn)識(shí)上達(dá)成一致，教師能夠堅(jiān)守職業(yè)良知對(duì)學(xué)生在模糊性教育目標(biāo)上的表現(xiàn)進(jìn)行公正評(píng)價(jià)，仍然可以保證教育實(shí)踐不偏離教育目標(biāo)。遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中入學(xué)機(jī)會(huì)對(duì)于學(xué)生及其家庭太重要，人們不情愿在如此重大的事情上，依賴教師的主觀評(píng)價(jià)。為了讓大家放心，也為了體現(xiàn)公平，只好采用大家都能接受的客觀標(biāo)準(zhǔn)作為篩選依據(jù)。于是考試成績(jī)便成為升學(xué)篩選的唯一有效依據(jù)。而篩選標(biāo)準(zhǔn)的殘缺直接導(dǎo)致了教育內(nèi)容的殘缺和學(xué)生片面發(fā)展。這就是問題的根源。

如何才能把殘缺的、片面的教育，回歸到理想的、全面的教育呢？辦法只有一個(gè)，那就是把教師對(duì)學(xué)生的主觀評(píng)價(jià)結(jié)果引入篩選，把學(xué)生在那些不能通過客觀標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量的其他教育目標(biāo)中的表現(xiàn)也作為篩選依據(jù)。但主觀評(píng)價(jià)的有效性依賴于教師信用。信用非常重要，它不僅具有商業(yè)價(jià)值，而且還具有公共價(jià)值。理性和客觀的腳步是有限的，沒有信任和信用作為基礎(chǔ)，很多機(jī)制都無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。沒有教師信用制度作為基礎(chǔ)，教育體制同樣也不能很好地運(yùn)轉(zhuǎn)。只有建立起教師信用制度，我國(guó)基礎(chǔ)教育改革才能有實(shí)質(zhì)性的突破。

或許有人認(rèn)為，在目前的文明程度和教師道德水準(zhǔn)下，不具備建立教師信用制度的基礎(chǔ)。事實(shí)上，亞洲金融危機(jī)以來，我國(guó)個(gè)人信用制度建設(shè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。為了開展消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，已經(jīng)有很多信用系統(tǒng)先后建立。建立教師信用制度從技術(shù)上已經(jīng)沒有任何困難。因此，基礎(chǔ)教育改革的條件已經(jīng)具備。

除了篩選標(biāo)準(zhǔn)失當(dāng)?shù)膯栴}外，我國(guó)基礎(chǔ)教育在篩選的具體操作中也有一些問題，其中突出的問題是篩選開始晚、缺乏指導(dǎo)、次數(shù)少和補(bǔ)救不力，這也就是人們常說的一考定終身現(xiàn)象。如果我們能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣在初中早期就開始進(jìn)行分流定向觀察，采用指導(dǎo)等柔性手段和考試相結(jié)合的辦法進(jìn)行多次篩選，并在篩選后保持學(xué)術(shù)軌和職業(yè)軌之間的互通，以實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)，那么升學(xué)考試的壓力就會(huì)大大減輕，篩選對(duì)教育的負(fù)面影響也會(huì)大為減少。

改進(jìn)張弛失度的問題，最重要的就是掌握好收放的對(duì)象、時(shí)機(jī)和尺度。對(duì)行為和道德要收，對(duì)認(rèn)識(shí)和情感要放；對(duì)行為道德要早收，用力先大后小。研究表明，小學(xué)階段是道德規(guī)范和行為習(xí)慣養(yǎng)成的關(guān)鍵期。行為習(xí)慣和道德規(guī)范的形成有一個(gè)從他律到自律的過程，在他律階段用力要大一些，進(jìn)入自律階段力度可以適當(dāng)減輕。

科學(xué)教育的問題需要從課程、教材、教法等方面進(jìn)行全方位的改革。新課程改革在這方面已經(jīng)做了大量探索?？茖W(xué)教育既要讓學(xué)生掌握科學(xué)知識(shí)，也要讓學(xué)生對(duì)科學(xué)產(chǎn)生興趣，同時(shí)還要注重培養(yǎng)學(xué)生敢于懷疑和批判的科學(xué)精神，養(yǎng)成收集證據(jù)的習(xí)慣，學(xué)會(huì)觀察和分析。為此，要向?qū)W生介紹科學(xué)發(fā)現(xiàn)的背景，還原科學(xué)發(fā)現(xiàn)的過程，讓學(xué)生了解科學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所產(chǎn)生的影響。

總之，只要對(duì)問題有正確的把握并找到了切實(shí)可行的解決問題的辦法，基礎(chǔ)教育的改革就能更加順利地向前推進(jìn)。但辦教育特別是基礎(chǔ)教育離不開政府財(cái)政投入，除了認(rèn)識(shí)上達(dá)成共識(shí)以外，還要保障足夠的投入。

二、省、縣兩級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投入責(zé)任不明確。

基礎(chǔ)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制，縣級(jí)政府是基礎(chǔ)教育的投入主體，基礎(chǔ)教育的發(fā)展?fàn)顩r與縣級(jí)政府的財(cái)政能力緊密相關(guān)。而縣財(cái)政狀況既與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，也與政府間財(cái)權(quán)劃分有關(guān)。1994年稅制改革后，縣財(cái)政不但要提供縣域經(jīng)濟(jì)中的中央稅、共享稅中的中央部分，而且還要向省、市級(jí)政府上解稅收。

有人把改革后各級(jí)政府的財(cái)政狀況描述為“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政窮個(gè)精光”。分稅制改革以來，縣財(cái)政收入占全國(guó)和地方財(cái)政收入的比重總體上呈下降趨勢(shì)。在這種情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政的主要任務(wù)是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”。教育財(cái)政的任務(wù)同樣也是如此。因此，在實(shí)踐中公用經(jīng)費(fèi)零撥付、教師工資執(zhí)行過期標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象很普遍。

針對(duì)這種情況，國(guó)家采取了一系列舉措。2001年確立了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，把財(cái)政責(zé)任的重心由鄉(xiāng)上移到縣；2006年實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，采用“分項(xiàng)目，按比例”的方式重新劃分了中央與地方政府在農(nóng)村義務(wù)教育階段免除學(xué)雜費(fèi)、寄宿生生活補(bǔ)貼、免費(fèi)教科書、公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修改造基金等方面的投入責(zé)任。這些舉措的實(shí)質(zhì)就是重新劃分政府間教育財(cái)政責(zé)任。

合理劃分基礎(chǔ)教育的政府間財(cái)政責(zé)任需要與行政管理體制改革相結(jié)合。從我國(guó)行政管理體制的改革趨勢(shì)看，建立中央、省和縣三級(jí)財(cái)政體系的可能性很大?！笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革實(shí)踐已經(jīng)表明了這種趨勢(shì)。未來影響基礎(chǔ)教育投入的政府間財(cái)政關(guān)系主要是中央、省和縣政府間的財(cái)政責(zé)任劃分，特別是省和縣兩級(jí)地方政府間的財(cái)政責(zé)任劃分。

理順省、縣兩級(jí)政府的教育財(cái)政責(zé)任有兩種思路。第一種思路是按照教育層次來劃分教育事權(quán)和財(cái)權(quán)。英國(guó)的基礎(chǔ)教育屬于郡政府預(yù)算；德國(guó)的義務(wù)教育主要由州政府負(fù)擔(dān)。

基礎(chǔ)教育可分為義務(wù)教育和高中教育。按照這種思路，應(yīng)由省、縣兩級(jí)政府分別承擔(dān)這兩個(gè)階段的教育。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，相對(duì)于省級(jí)政權(quán)而言，縣級(jí)政權(quán)的數(shù)量十分龐大。2004年，全國(guó)大陸有31個(gè)省級(jí)財(cái)政（省、自治區(qū)、直轄市），333個(gè)地市級(jí)財(cái)政（地級(jí)市、地區(qū)、盟、州），而縣級(jí)財(cái)政（縣級(jí)市、市轄區(qū)、縣）的數(shù)量達(dá)到2862個(gè)。因此，由省財(cái)政負(fù)擔(dān)義務(wù)教育不僅在財(cái)力上有困難，而且也不符合當(dāng)前我國(guó)“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，由縣財(cái)政負(fù)責(zé)義務(wù)教育，省財(cái)政負(fù)責(zé)高中教育的體制較為可行。當(dāng)前，可先由市財(cái)政負(fù)責(zé)高中教育。在市級(jí)財(cái)政被取消之后，高中改由省財(cái)政負(fù)擔(dān)。短期來看，采用這種分擔(dān)方式，縣財(cái)政的壓力仍然比較大。但從長(zhǎng)期看，隨著社會(huì)發(fā)展，高中教育的規(guī)模會(huì)逐漸擴(kuò)展，同時(shí)省財(cái)政還要負(fù)擔(dān)地方高等教育，這樣劃分較為合理。

第二種思路是按照教育經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成項(xiàng)目進(jìn)行分擔(dān)。省、縣兩級(jí)政府分擔(dān)教育財(cái)政責(zé)任可以選擇在教育經(jīng)費(fèi)中所占比重較大、結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單的人員經(jīng)費(fèi)。教育是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，教師工資在教育支出中所占比重最大。教師工資的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)和校舍維修改造基金更為簡(jiǎn)單，實(shí)踐中也更易于操作。此外，通過分擔(dān)工資保障教師收入，還有利于穩(wěn)定教師隊(duì)伍。日本義務(wù)教育階段的教師工資就由中央政府和地方政府各負(fù)擔(dān)50%；法國(guó)義務(wù)教育階段的教師工資則全部由中央政府負(fù)擔(dān)。

當(dāng)然，我國(guó)各地的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政能力差異很大。在分擔(dān)過程中可以采取不同的分擔(dān)比例。具體的分擔(dān)比例可以根據(jù)各縣的實(shí)際需求、可用財(cái)力和財(cái)政努力程度等因素綜合進(jìn)行測(cè)算。

以上兩種思路，并不對(duì)立。即使按照教育層次對(duì)政府間教育事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行了劃分，上級(jí)政府也可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式來承擔(dān)部分或全部下級(jí)政府的基礎(chǔ)教育教師工資?？傊还懿扇『畏N分擔(dān)方式，只要各級(jí)政府的教育財(cái)政責(zé)任明確了，基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)保障問題就能徹底擺脫體制束縛，從而建立起真正的長(zhǎng)效機(jī)制。

總而言之，只要認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，經(jīng)費(fèi)到位，基礎(chǔ)教育改革向前推進(jìn)的可能性就會(huì)大大增加。很多人為基礎(chǔ)教育改革付出了心血，一個(gè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)教育符合全社會(huì)的共同利益。

（作者單位系北京師范大學(xué)教育學(xué)院）