摘要：社會(huì)保障被譽(yù)為保證社會(huì)穩(wěn)定的“減壓閥”與“穩(wěn)定器”，在經(jīng)濟(jì)體制變革過(guò)程中，社會(huì)保障愈來(lái)愈得到政府及全社會(huì)的關(guān)注。隨著中國(guó)現(xiàn)階段人口老齡化進(jìn)程的加快，以及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中所必然產(chǎn)生的下崗失業(yè)現(xiàn)象，建立社會(huì)保障體制的作用日益突出。政府正在逐步建立、規(guī)范社會(huì)保障各項(xiàng)政策及運(yùn)作體制。建立社會(huì)保障預(yù)算機(jī)制，將對(duì)社會(huì)保障基金的安全合理、有效地使用發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障財(cái)政預(yù)算國(guó)家調(diào)控

隨著社會(huì)進(jìn)步、改革深入、人民生活水平的提高和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，離退休職工和下崗失業(yè)人數(shù)越來(lái)越多，養(yǎng)老金的發(fā)放、下崗分流、失業(yè)安置和醫(yī)療保險(xiǎn)等問(wèn)題，已成為社會(huì)十分關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)社會(huì)保障資金的管理又處于一種“九龍治水”、“五馬分肥”的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的管理體系，建立同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，又為國(guó)家和地方財(cái)政能力所能承受的社會(huì)保障體系，是重要而又迫切的，從而能使資源達(dá)到最佳的配置，資金得到充分的利用。要使社會(huì)保障工作趨于規(guī)范化和制度化，使社會(huì)保障基金得到安全可靠的保證，發(fā)揮更大效益，就應(yīng)建立相應(yīng)的社會(huì)保障預(yù)算機(jī)制。關(guān)注民生，是加快完善社會(huì)保障的根本宗旨，建立社會(huì)保障預(yù)算，將有利于社會(huì)保障基金發(fā)揮更大管理效益。

一、社會(huì)保障預(yù)算理論概念

社會(huì)保障預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的重要組成部分，是國(guó)家用來(lái)反映各項(xiàng)社會(huì)保障資金，包括政府一般性稅收安排的各項(xiàng)社會(huì)保障和養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的基金收支活動(dòng)計(jì)劃，是國(guó)家財(cái)政全面反映、管理、監(jiān)督各項(xiàng)社會(huì)保障資金收支活動(dòng)的重要手段，是建立健全社會(huì)保障體系的重要保證。世界上許多國(guó)家以預(yù)算管理為手段，以財(cái)力和政策加以傾斜，規(guī)范和運(yùn)行社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出：今后國(guó)家預(yù)算要按復(fù)式預(yù)算形式編制，要加快養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革，初步形成社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫等多層次、多元化的社會(huì)保障制度。我國(guó)現(xiàn)已將養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項(xiàng)社會(huì)保障基金納入單獨(dú)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。而且，現(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算已編制多年，政府預(yù)算收支科目已逐步理順，建立保障預(yù)算的條件已逐步成熟。

政府一般性稅收安排的社會(huì)保障支出為：公共衛(wèi)生支出，含衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、中醫(yī)事業(yè)費(fèi)、公費(fèi)醫(yī)療費(fèi)；優(yōu)撫救濟(jì)支出、含優(yōu)撫事業(yè)費(fèi)、軍隊(duì)離退休人員安置費(fèi)、社會(huì)救濟(jì)福利事業(yè)費(fèi)；自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)、特大自然災(zāi)害后恢復(fù)重建補(bǔ)助費(fèi)；行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)；城鎮(zhèn)青年就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)；住房改革支出；國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助費(fèi)等等。

總之，財(cái)政部政府預(yù)算收支科目中安排的社會(huì)保障支出5大類、21款和85項(xiàng)應(yīng)全部納入社會(huì)保障預(yù)算收支之中。社會(huì)籌集的社會(huì)保障基金，包括社會(huì)保障的募捐、個(gè)人的贊助、公益事業(yè)的收入，也應(yīng)納入社會(huì)保障預(yù)算的總體預(yù)算范圍。

二、社會(huì)保障預(yù)算的建設(shè)目標(biāo)及管理模式

㈠ 社會(huì)保障預(yù)算的總體目標(biāo)

建立社會(huì)保障預(yù)算的總體目標(biāo)是：逐步建立健全將政府強(qiáng)制性實(shí)施的各項(xiàng)保障資金全部納入社會(huì)保障預(yù)算，收支管理及投資運(yùn)行活動(dòng)規(guī)范化、各項(xiàng)政策措施完整配套的具有中國(guó)特色的社會(huì)保障預(yù)算體系。

㈡ 建立“板塊式”的預(yù)算方案及其特征

根據(jù)國(guó)際慣例，結(jié)合我國(guó)國(guó)情分析，應(yīng)編制“板塊式”社會(huì)保障預(yù)算方案，即社會(huì)保障基金預(yù)算、政府安排的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)分別編制。對(duì)養(yǎng)老金、醫(yī)療金、失業(yè)金、殘疾人就業(yè)保障金等收支結(jié)余單獨(dú)編制社會(huì)保障基金預(yù)算，各自的盈余單獨(dú)反映，同時(shí)規(guī)定不能串用各項(xiàng)社會(huì)保障基金，并建立社?；饘?、單獨(dú)記賬，防止資金相互挪用。

“板塊”式社會(huì)保障預(yù)算的特征：一是有利于加強(qiáng)資金管理，各種社會(huì)保障基金都納入國(guó)家預(yù)算管理，依法運(yùn)營(yíng)，使社會(huì)保障基金管理逐步向制度化、規(guī)范化過(guò)渡。財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)兜底責(zé)任。二是明確體現(xiàn)政府支持，一般性稅收，用于社會(huì)保障事業(yè)的支出，在公共預(yù)算中單獨(dú)反映，體現(xiàn)了政府對(duì)發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的責(zé)任、義務(wù)和支持程度。三是編制方法比較簡(jiǎn)單，容易操作。

三、建立社會(huì)保障預(yù)算是客觀需要

建立社會(huì)保障預(yù)算具有十分重大的意義，首先有利于體現(xiàn)“三個(gè)代表”重要思想。因?yàn)樯鐣?huì)保障制度維護(hù)了廣大群眾的根本利益，依法科學(xué)合理地編制社會(huì)保障預(yù)算，從機(jī)制上為真正實(shí)現(xiàn)“代表最廣大人民的根本利益”宗旨奠定了基礎(chǔ)。建立社會(huì)保障資金預(yù)算體系，使所有的社會(huì)成員解除后顧之憂，對(duì)未來(lái)充滿希望和信心。而希望與信心，恰恰是經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和可靠保證。

建立社會(huì)保障預(yù)算是維護(hù)國(guó)家預(yù)算完整性和強(qiáng)化財(cái)政職能的客觀需要，是規(guī)范政府收支，全面反映政府在社會(huì)保障事業(yè)方面所作努力的重要手段，是提高社會(huì)保障資金合理使用效果的有效方法。截止2000年底，全國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支規(guī)模達(dá)2500億元，這是一筆龐大的收支，不受財(cái)政預(yù)算的約束和管理，而且直接危及政府預(yù)算的權(quán)威，入不敷出時(shí)由財(cái)政兜底，財(cái)政完全處于被動(dòng)狀態(tài)，其資金使用效益得不到充分發(fā)揮。雖然現(xiàn)在實(shí)行財(cái)政專戶管理，但管理還不夠系統(tǒng)，仍游離于政府財(cái)政預(yù)算之外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還必須通過(guò)建立社會(huì)保障預(yù)算將其納入財(cái)政預(yù)算管理軌道，以強(qiáng)化政府財(cái)政職能，維護(hù)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的完整性。

建立社會(huì)保障資金預(yù)算有利于進(jìn)一步深化社會(huì)保障制度改革，加強(qiáng)社會(huì)保障資金管理和強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的使用責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度雖經(jīng)數(shù)次改革，但還不徹底，表現(xiàn)為國(guó)家包攬?zhí)?，管理不暢，法制不健全，社?；鹗绽U困難，使用中浪費(fèi)和挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這都嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)體制改革的健康進(jìn)行。而建立了社會(huì)保障預(yù)算可強(qiáng)化社會(huì)保障基金管理和約束機(jī)制，規(guī)范社會(huì)保障基金收支結(jié)余的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。建立社會(huì)保障預(yù)算后，社會(huì)保障資金收支活動(dòng)要經(jīng)過(guò)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和決算批復(fù)等秩序，這樣就明確了財(cái)政、主管部門(mén)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)任，提高社會(huì)保障資金的使用效果，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

社會(huì)保障預(yù)算有利于加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政的調(diào)控能力。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府在宏觀調(diào)控方方面面的矛盾是：財(cái)政收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中比重逐年減少。另一方面，又需要政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控能力，這一前提條件是需相應(yīng)財(cái)力作保證的，為解決這一矛盾，除深化財(cái)政體制改革，理順財(cái)政分配關(guān)系外，建立社會(huì)保障預(yù)算也是一條必須采取的措施。一是隨著社會(huì)保障體制改革的深化，社會(huì)保障資金收支規(guī)模會(huì)越來(lái)越大，而且會(huì)有大量結(jié)余的社保資金，社會(huì)保障預(yù)算建立后，財(cái)政部門(mén)可基本掌握各項(xiàng)社保資金籌集使用和結(jié)余情況，在保證社保資金正常使用的情況下，對(duì)不至于因社會(huì)保障資金收支大起大落而增加財(cái)政赤字。而且大量結(jié)余的社保資金，有利于財(cái)政的調(diào)控能力，有利于發(fā)揮資金的使用效益。二是社會(huì)保障資金是一種遞延性的消費(fèi)資金，它的收支直接關(guān)系到社會(huì)產(chǎn)品的供求關(guān)系平衡，客觀上也需國(guó)家財(cái)政用相應(yīng)的手段進(jìn)行調(diào)控。

四、建立社會(huì)保障預(yù)算的條件業(yè)已成熟

建立社會(huì)保障預(yù)算是經(jīng)濟(jì)體制改革的大勢(shì)所趨，目前建立社會(huì)保障預(yù)算的基本條件已成熟。一是黨的十五大報(bào)告對(duì)社會(huì)保障體系已有明確要求，有關(guān)部門(mén)和社會(huì)各界對(duì)建立社會(huì)保障預(yù)算基本達(dá)成共識(shí)；二是《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，今后國(guó)家的預(yù)算是按復(fù)式預(yù)算形式編制，建立政府公共預(yù)算，國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》也作了相同的明確規(guī)定；三是社會(huì)保障基金已納入單獨(dú)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶；四是九屆人大一次會(huì)議對(duì)社會(huì)保障管理體制改革已加大力度；五是政府復(fù)式預(yù)算已編制多年，預(yù)算收支科目已逐步理順；六是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)證明社會(huì)保障體系的有效運(yùn)行必須建立社會(huì)保障預(yù)算。

總之，改進(jìn)社會(huì)保障預(yù)算的技術(shù)操作，進(jìn)一步完善復(fù)式預(yù)算制度，協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)換各部門(mén)之間的資金繳撥關(guān)系，將使社會(huì)保障資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。