金正帥

摘要 部門(mén)利益膨脹已經(jīng)構(gòu)成部門(mén)行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙，必須以弱化部門(mén)利益為主線，理清部門(mén)利益膨脹的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)行機(jī)制，有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)依然具有“部門(mén)行政”色彩的行政管理體制向“公共行政”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞 部門(mén)利益；部門(mén)行政；公共行政

2007年6月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于2007年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)的通知》中，將2007年經(jīng)濟(jì)體制改革的首要重點(diǎn)，確定為“加快推進(jìn)行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”，這說(shuō)明政府改革在全局中的位置大大提高。而在行政管理體制改革中，治理政府部門(mén)利益膨脹是改革所需要直面的難題。遏制部門(mén)利益，是深化行政體制改革的關(guān)鍵一戰(zhàn)。無(wú)論是從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求來(lái)看，還是從如何抓住中國(guó)發(fā)展的黃金戰(zhàn)略機(jī)遇期來(lái)看，都已是遏制部門(mén)利益膨脹的破題之時(shí)了。深入探究對(duì)部門(mén)利益的界定與限制，理清部門(mén)利益膨脹的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)行機(jī)制，從某種意義上講，這也是對(duì)政府職能定位的一次探討。對(duì)于如何通過(guò)制衡博弈，避免涉及改革發(fā)展的重大決策為膨脹的部門(mén)利益所主導(dǎo)也具有重要意義。

1轉(zhuǎn)型期部門(mén)利益形成、凸現(xiàn)的原因

部門(mén)利益是指行政部門(mén)的行政行為偏離了“公共利益”導(dǎo)向，以追求部門(mén)自身局部利益的形式來(lái)變相地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。部門(mén)利益和地方利益膨脹損害公共利益，是轉(zhuǎn)型社會(huì)的共同問(wèn)題。中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單一產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)向多樣化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，不可避免要出現(xiàn)部門(mén)利益和地方利益膨脹。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)的單一所有制運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，就是按照部門(mén)格局、行業(yè)壁壘和行政格局來(lái)運(yùn)營(yíng)的，資源配置按照所有制的軌道走，久而久之就形成了這種嚴(yán)格的條塊分割、行政割據(jù)、地域壁壘體制，自然就形成了部門(mén)利益的依托和基礎(chǔ)。

在改革的前20多年中，功能性問(wèn)題、邊緣性問(wèn)題、表層問(wèn)題把部門(mén)利益問(wèn)題淹沒(méi)了。在一定意義上說(shuō)，部門(mén)利益問(wèn)題本身不是新問(wèn)題，而是當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)，利益調(diào)整進(jìn)一步深化，特別是改革者也成為被調(diào)整對(duì)象的時(shí)候才凸顯出來(lái)的。尤其在構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中，以民生問(wèn)題為核心來(lái)推動(dòng)公共政策的時(shí)候，部門(mén)利益就越發(fā)凸顯。

一是當(dāng)前部門(mén)職責(zé)界定尚未達(dá)到管理科學(xué)化的要求。中國(guó)當(dāng)前各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革還只是一個(gè)過(guò)渡性的改革，還要在實(shí)踐中進(jìn)一步理順部門(mén)關(guān)系，提高部門(mén)職責(zé)界定的科學(xué)化程度；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法行為和行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為監(jiān)督力度不夠；三是財(cái)政制度不健全，還沒(méi)有建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財(cái)政制度；四是決策與執(zhí)行不分的行政運(yùn)行機(jī)制仍然沒(méi)有根本改變，部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)的鏈條依然難以中斷；五是公務(wù)員收入部門(mén)差距較大。當(dāng)然最根本的原因是現(xiàn)行的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，難以形成有效制約行政權(quán)力的內(nèi)在機(jī)制，它使行政權(quán)力的內(nèi)部分配出現(xiàn)某種程度的脫軌與失序。

2部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)的獨(dú)特方式

在中國(guó)，部門(mén)利益有其獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)方式。與其他社會(huì)利益群體相比，政府部門(mén)最容易將權(quán)利和職業(yè)方便轉(zhuǎn)化為利益資源，因?yàn)檎块T(mén)掌握公共行政權(quán)力。社會(huì)利益群體是通過(guò)對(duì)國(guó)家政府部門(mén)施加影響，以期使自己的利益獲得政策與法律上的保障。政府部門(mén)是直接利用掌握某種具體行政權(quán)力來(lái)獲取部門(mén)利益。因此，政府部門(mén)這種利益追求的方式，在本質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力的一種侵蝕。政府部門(mén)利益與其他社會(huì)利益群體的競(jìng)爭(zhēng)，是一種永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平的競(jìng)爭(zhēng)?！安块T(mén)職權(quán)利益化”與“部門(mén)利益法定化”是中國(guó)部門(mén)利益的獨(dú)特實(shí)現(xiàn)方式。1999年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》早就尖銳指出，“政府部門(mén)管理體制不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，部門(mén)職權(quán)利益化的傾向，造成一些部門(mén)、地區(qū)、行業(yè)之間的分割，加劇了部門(mén)、行業(yè)和地區(qū)的保護(hù)主義。”

“部門(mén)職權(quán)利益化”，就是以狹隘部門(mén)團(tuán)體利益為導(dǎo)向來(lái)鞏固與爭(zhēng)取有利于自己的職責(zé)。既然在實(shí)踐中沒(méi)有完全落實(shí)職權(quán)法定的原則，各部門(mén)的職權(quán)又處于調(diào)整之中，于是，不少行政機(jī)關(guān)的職權(quán)帶有“自己爭(zhēng)取”的色彩。對(duì)待有利的職責(zé)（收費(fèi)權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)），就像橄欖球比賽一樣，你爭(zhēng)我?jiàn)Z；對(duì)待利益不大的職責(zé)，就像擊鼓傳花一樣惟恐落在自己身上。把從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下繼承下來(lái)的職權(quán)認(rèn)為是自己部門(mén)的專有權(quán)限，任何人都動(dòng)不得。這樣公共行政權(quán)力就面臨著部門(mén)私有化的危險(xiǎn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就是一個(gè)部門(mén)利益結(jié)構(gòu)平衡不斷被打破的過(guò)程，也是部門(mén)利益爭(zhēng)相實(shí)現(xiàn)最大化的攀比過(guò)程。這種相互攀比的機(jī)制，使得追求狹隘團(tuán)體利益的政府部門(mén)處于一種“索取性競(jìng)爭(zhēng)”亢奮之中，明明是在違背公共利益的索取，卻理直氣壯，心安理得。

“部門(mén)利益法定化”是在推行依法行政的新形勢(shì)下部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)的又一種獨(dú)特形式?！奥殭?quán)法定”、“行為法定”、“程序法定”是依法行政的內(nèi)在要求。因此，把體現(xiàn)部門(mén)利益的職責(zé)法定化，就等于為部門(mén)利益上了合法化的保險(xiǎn)。

條塊分割既是傳統(tǒng)行政管理體制的弊端，又是獨(dú)具中國(guó)特色的實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益的一種形式。轉(zhuǎn)型期部門(mén)利益是借助了早已有之的條塊分割體制弊端，作為編織部門(mén)利益網(wǎng)絡(luò)的載體。條塊分割保障部門(mén)利益，部門(mén)利益反過(guò)來(lái)又鞏固了條塊分割體制。因此，需要厘清中央與地方職責(zé)權(quán)限，落實(shí)地域化管理為主的原則，探索對(duì)專業(yè)管理進(jìn)行再管理的新路子，從而撕破部門(mén)利益網(wǎng)絡(luò)在地方的結(jié)點(diǎn)。

3遏制部門(mén)利益膨脹，推進(jìn)“部門(mén)行政”向“公共行政”轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)

任何一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)都區(qū)分為不同的階層和不同的利益集團(tuán)，利益博弈是不可避免的，關(guān)鍵是如何讓博弈的進(jìn)程符合人類文明的成果，結(jié)果是接近于而不是背離于全體社會(huì)成員的根本利益。

部門(mén)利益是“部門(mén)行政”延續(xù)的根源，能否弱化部門(mén)行政，主要取決于弱化部門(mén)行政賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)——部門(mén)利益。部門(mén)利益已經(jīng)構(gòu)成部門(mén)行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙。政府部門(mén)直接利用掌握某種具體行政權(quán)力來(lái)獲取部門(mén)利益，在本質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力的一種侵蝕。部門(mén)職責(zé)的擴(kuò)大與縮小，歸根結(jié)底是由社會(huì)需求決定的，必須以弱化部門(mén)利益為主線，有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)依然具有“部門(mén)行政”色彩的行政管理體制向“公共行政”轉(zhuǎn)變。

3.1提高部門(mén)“三定”決策的科學(xué)化民主化程度，力爭(zhēng)做到“職權(quán)法定”，杜絕“職權(quán)自定”

由于中國(guó)依法行政進(jìn)程起步較晚，行政組織法尚未健全，還沒(méi)有像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣做到由部門(mén)法律來(lái)界定部門(mén)職責(zé)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)與各級(jí)地方政府部門(mén)的職責(zé)是通過(guò)“三定”來(lái)規(guī)范的?！叭ā彪m然不是法律、法規(guī)，但確是法律性規(guī)范文件，是部門(mén)依法行政的重要依據(jù)。為了不讓那些體現(xiàn)部門(mén)利益的內(nèi)容“生米做成了熟飯”，不讓依法行政演變成“依法打架”，應(yīng)該提高“三定”決策科學(xué)科學(xué)化與民主化水平，保證專家、公民、政府部門(mén)、立法機(jī)關(guān)、政黨都參與到行政改革中部門(mén)“三定”的決策程序中，徹底打破那種封閉的甚至有些神秘色彩的決策模式。精簡(jiǎn)政府部門(mén)，加快職能轉(zhuǎn)變，加速推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“管理服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

在繼續(xù)充分發(fā)揮各級(jí)編制管理部門(mén)作用的基礎(chǔ)上，須充分發(fā)揮各級(jí)人大在部門(mén)職責(zé)界定過(guò)程中的監(jiān)督作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府各部門(mén)職責(zé)都必須通過(guò)法律來(lái)規(guī)定，才符合依法行政的“職權(quán)法定”要求，也才能提高通過(guò)法治來(lái)弱化部門(mén)利益的力度。專家通過(guò)理性分析來(lái)幫助決策部門(mén)判斷各部門(mén)職責(zé)界定的科學(xué)性與合法性，可借助知識(shí)的理性去弱化部門(mén)利益的剛性，從而幫助決策者在比較中較為科學(xué)地界定部門(mén)職責(zé)。部門(mén)的服務(wù)對(duì)象對(duì)部門(mén)的職責(zé)界定及其后果最為關(guān)切，對(duì)部門(mén)原先不合理的職責(zé)配置最有體會(huì)。政府職能的配置歸根結(jié)底是為社會(huì)服務(wù)的，各政府部門(mén)的職責(zé)配置最終也是由服務(wù)對(duì)象的普遍需求決定的。因此，部門(mén)職責(zé)界定過(guò)程要傾聽(tīng)部門(mén)服務(wù)對(duì)象（納稅人群體與較低層級(jí)政府部門(mén)）的意見(jiàn)。部門(mén)之間的相互監(jiān)督作用同樣不可忽視。那些長(zhǎng)期以來(lái)存在職責(zé)交叉的部門(mén)，對(duì)彼此機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理的弊端往往有著比第三者更加深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)相關(guān)職責(zé)的界定有著一定的發(fā)言權(quán)與監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

3.2加強(qiáng)對(duì)行政立法行為的監(jiān)督，遏制“部門(mén)職權(quán)利益化”趨向的發(fā)展

“部門(mén)職權(quán)利益化”不僅表現(xiàn)為部門(mén)職責(zé)的界定方面，而且體現(xiàn)在行政立法行為方面。受限于我國(guó)的立法實(shí)際，在依法治國(guó)、依法行政的原則面前，過(guò)去部門(mén)利益過(guò)度擴(kuò)張以影響立法，甚至是以部門(mén)立法的方式，使部門(mén)利益法定化。最大限度地限制乃至革除部門(mén)立法權(quán)力，最大限度地限制乃至消除部門(mén)利益對(duì)公共利益的損害，是一個(gè)迫在眉睫的命題。

要做到開(kāi)門(mén)立法、公正立法，從國(guó)務(wù)院的層次來(lái)講，以后立法的時(shí)候，法律的起草盡量不由部門(mén)來(lái)起草。因?yàn)橛刹块T(mén)起草，就可能留下很多“后門(mén)”，造成管理者的權(quán)力強(qiáng)化和擴(kuò)大化并缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、制約和責(zé)任追究程序，而管理對(duì)象的權(quán)利卻受到弱化并缺乏必要的救濟(jì)程序。因此，今后法律的制定、修改應(yīng)在人大的主導(dǎo)下招標(biāo)，組織專家起草法律，從部門(mén)選拔成員來(lái)參與。同時(shí)，法律起草后，可以增加更多的論證和聽(tīng)證程序，這樣才能避免部門(mén)立法帶來(lái)的部門(mén)利益膨脹問(wèn)題。

加強(qiáng)政府立法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法行為的前置審查。主要是通過(guò)政府法制部門(mén)（各級(jí)政府的“法制辦”）對(duì)部門(mén)制定行政法規(guī)的行為進(jìn)行前置審查。主要是審查法律規(guī)范確立的依據(jù)和對(duì)法規(guī)內(nèi)容的初審。

加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法行為的審查。立法機(jī)關(guān)依據(jù)《立法法》和依法行政的法律優(yōu)先原則對(duì)部門(mén)的行政立法行為進(jìn)行審查。

建立與健全司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法行為的司法審查制度。在我國(guó)可以考慮在修改《行政訴訟法》時(shí)擴(kuò)大受案范圍，繼續(xù)完善《行政復(fù)議法》，擴(kuò)大復(fù)議范圍。

適時(shí)創(chuàng)設(shè)“行政公訴制度”。20世紀(jì)80年代以后的中國(guó)法律在加強(qiáng)個(gè)體利益保護(hù)的同時(shí)卻走向另外一個(gè)極端，那就是忽視對(duì)公共利益的保護(hù)。表現(xiàn)在行政訴訟制度中，忽略了通過(guò)行政公訴保護(hù)公共利益的程序。因此，應(yīng)適時(shí)創(chuàng)設(shè)“行政公訴制度”。公訴主體是檢察機(jī)關(guān)，公訴的對(duì)象是行政“作為”與“不作為”，目的是維護(hù)“公共利益”。這是加強(qiáng)對(duì)行政立法監(jiān)督的重要舉措。

確立行政首腦辦事機(jī)構(gòu)（主要是指各級(jí)政府辦公廳）的綜合協(xié)調(diào)中心地位。加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)中心對(duì)各部門(mén)行政立法行為的監(jiān)控力度，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)中心與政府法制部門(mén)協(xié)同審查部門(mén)行政立法行為的力度，這一點(diǎn)在我國(guó)當(dāng)前更有現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)的行政管理和預(yù)算局對(duì)聯(lián)邦各部門(mén)都具有規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制和分配資源的職能，各部門(mén)預(yù)算編制要經(jīng)過(guò)該部門(mén)批準(zhǔn)才能送交國(guó)會(huì)，并且對(duì)所有聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)部門(mén)規(guī)章的制定，擁有審查和否定的權(quán)力。綜合協(xié)調(diào)中心的主要手段和杠桿在西方主要國(guó)家一般表現(xiàn)為財(cái)政控制權(quán)。掌握這種財(cái)政控制權(quán)，協(xié)調(diào)效果就會(huì)更好些。

3.3加快公共財(cái)政制度建設(shè)，阻隔“部門(mén)職權(quán)利益化”實(shí)現(xiàn)的渠道

“部門(mén)職權(quán)利益化”與當(dāng)前我國(guó)不完善的財(cái)政制度是聯(lián)系在一起的。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府建立公共財(cái)政制度。公共財(cái)政的基本職能就是滿足社會(huì)公共需要。所謂公共需要指的是社會(huì)作為一個(gè)整體或以整個(gè)社會(huì)為單位而提出的需要。公共財(cái)政以國(guó)家稅收為主要收入來(lái)源，以國(guó)家預(yù)算為主要支出形式，其目的是為社會(huì)提供公共服務(wù)。如果行政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源與開(kāi)支完全由國(guó)家預(yù)算控制，行政部門(mén)都吃“皇糧”，沒(méi)有多少“雜糧”可吃，“部門(mén)職責(zé)利益化”的實(shí)現(xiàn)就不會(huì)有很大的空間。

中國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政體制正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大一統(tǒng)財(cái)政向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型時(shí)期，與公共財(cái)政的要求相比還存在很大差距。一方面，財(cái)政職能定位存在偏差，存在著“越位”與“缺位”的雙重現(xiàn)象；另一方面，財(cái)政收入與支出管理不規(guī)范。從收入來(lái)源看，存在著稅費(fèi)并存，以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象，支出也存在著大量不規(guī)范現(xiàn)象。因此，推進(jìn)預(yù)算管理體制改革，加強(qiáng)財(cái)政制度監(jiān)督，建立公共財(cái)政制度成為必然的選擇。

“自費(fèi)行政”很難與維護(hù)公共利益保持一致。如果計(jì)劃生育部門(mén)、環(huán)保部門(mén)靠罰款作為經(jīng)費(fèi)保證，被管理對(duì)象的奉公守法就是對(duì)管理部門(mén)的變相懲罰。因此，這樣的部門(mén)不可能去進(jìn)行公共管理。必須完善預(yù)算外收費(fèi)管理，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定。在罰沒(méi)款方面，堅(jiān)決做到票錢(qián)分離，不能坐收坐支，以罰代刑。必須割斷權(quán)力與利益之間的關(guān)系，特別不能把執(zhí)法作為一種以人民為對(duì)象、以國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)法力為手段的產(chǎn)業(yè)。“費(fèi)改稅”困難再大也必須穩(wěn)步推行。因?yàn)樗墙⒐藏?cái)政的一根重要支柱。盡快制定各級(jí)政府法定支出目錄，規(guī)范政府投資范圍，積極推行部門(mén)預(yù)算制，繼續(xù)規(guī)范政府采購(gòu)。

3.4決策與執(zhí)行合理分開(kāi)，中斷部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)的鏈條

決策與執(zhí)行高度集中于一個(gè)部門(mén)，容易鞏固“部門(mén)職責(zé)利益化”，容易造成部門(mén)之間的扯皮打架，容易使決策部門(mén)與執(zhí)行部門(mén)彼此干擾。決策與執(zhí)行適當(dāng)分開(kāi)，有助于政府突出功能優(yōu)勢(shì)，集中精力制定政策以及研究起草相關(guān)法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)政令的統(tǒng)一與決策的公平，解決法出多門(mén)的難題，提高執(zhí)行效率，也有助于決策部門(mén)相對(duì)超脫地監(jiān)督行政執(zhí)行，中斷部門(mén)利益的實(shí)現(xiàn)鏈條。對(duì)完全的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)集中的機(jī)構(gòu)實(shí)行合議制，以降低決策風(fēng)險(xiǎn)。

決策與執(zhí)行相對(duì)分開(kāi)，可以采取多種形式，可以將決策與執(zhí)行分別依法授予不同的職能部門(mén)；也可以將行政執(zhí)行職能依法授予專門(mén)的行政執(zhí)行部門(mén)；還可以直接將具體的執(zhí)行職能委托給相對(duì)獨(dú)立的事業(yè)單位、社會(huì)中介組織。

實(shí)踐表明，對(duì)同一管理客體還存在著多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法以及“執(zhí)法沖突”現(xiàn)象依然存在，而且往往立一個(gè)法就多一支執(zhí)法隊(duì)伍。綜合執(zhí)法就是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行層次統(tǒng)一的好形式。落實(shí)決策與執(zhí)行相對(duì)分開(kāi)的原則，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的統(tǒng)一，既利于協(xié)同執(zhí)法資源，又利于明確執(zhí)法責(zé)任，從而有助于優(yōu)化行業(yè)主管部門(mén)與那些承擔(dān)執(zhí)法職能的事業(yè)單位之間的關(guān)系。

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