征地補(bǔ)償?shù)男滤悸?/h1>
2007-01-01 00:00:00彭代彥吳寶新
開發(fā)研究 2007年2期
內(nèi)容提要：征地矛盾已成農(nóng)民上訪和農(nóng)村沖突的主要原因，創(chuàng)新征地補(bǔ)償機(jī)制刻不容緩。鑒于現(xiàn)有一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制具有難以克服的弊端，本文提出了一種地租補(bǔ)償思路，即征地后向農(nóng)民每年支付租金，租金根據(jù)農(nóng)業(yè)收益確定，并根據(jù)其增加情況定期上調(diào)，費(fèi)用由財(cái)政保證。這一補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)是使被征地農(nóng)民和其他真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民一樣，不僅基本生存條件能得到保證，而且能長(zhǎng)期分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化和現(xiàn)代化的好處，而不是一次性地被利用之后永遠(yuǎn)地被拋棄。按照這一補(bǔ)償機(jī)制，目前征地中存在的一些矛盾和糾紛以及過去征地的遺留問題也能很好地得到解決。
關(guān)鍵詞：征地;一次性貨幣補(bǔ)償;地租補(bǔ)償;租金;上調(diào)
中圖分類號(hào)：F301.1
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1003-4161(2007)02-0040-03
隨著道路等公共設(shè)施的擴(kuò)張以及工業(yè)和城市的發(fā)展，大量農(nóng)地必然被征用。但征用農(nóng)地時(shí)必須對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，使農(nóng)民的收入和福利不至因此而下降，從而保證征地行為是一種帕累托改進(jìn)，征地得以順利進(jìn)行，城鄉(xiāng)能夠和諧發(fā)展。為此，必須制定合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。
但事實(shí)上，我國的征地補(bǔ)償機(jī)制極不合理，許多被征地農(nóng)民的收入和生活水平都出現(xiàn)了下降。我國現(xiàn)有4 000萬失地農(nóng)民中，相當(dāng)一部分已成為“種田無地、就業(yè)無門、保障無份”的三無農(nóng)民，處境艱難，而那些已經(jīng)進(jìn)城謀生的失地農(nóng)民也大多生活在不安之中。據(jù)張海波、童星[1]對(duì)南京市561位失地農(nóng)民的調(diào)查，他們中的一半以上感到“前途渺茫，不知道將來會(huì)是什么樣子”，兩成人認(rèn)為自己的生活水平下降了。湖北省鄂州市政府研究室等部門2003年對(duì)該市鳳凰、古樓、西山和樊口街道全部失地農(nóng)民19 227人的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，他們大多生活在不安之中，尤其是那些因文化程度低和無技術(shù)專長(zhǎng)而難就業(yè)和創(chuàng)業(yè)以及缺少社會(huì)保障的失地農(nóng)民，整天唉聲嘆氣，怨天尤人，經(jīng)常到政府門前鬧事。由征地引起的矛盾已成為農(nóng)民上訪和農(nóng)村沖突的主要原因。因此，完善征地補(bǔ)償機(jī)制刻不容緩。
關(guān)于現(xiàn)有征地補(bǔ)償機(jī)制，先行研究已經(jīng)指出了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償費(fèi)用被挪用、截留和拖欠、征地行為不規(guī)范、農(nóng)民知情權(quán)被剝奪及征收程序不合法等方面的弊端。但筆者認(rèn)為，即使這些缺陷按照學(xué)者的設(shè)想得以克服，征地矛盾和沖突依然難以得到根本解決，完善征地補(bǔ)償機(jī)制需要另辟蹊徑。
1.現(xiàn)有征地補(bǔ)償機(jī)制的缺陷
我國現(xiàn)有的征地補(bǔ)償主要是貨幣補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》，征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)①。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)是需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)總額，需要安置的農(nóng)業(yè)人口按被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前人均耕地面積求得，每個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，最多不超過15倍。如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)仍不能使需要安置的農(nóng)民維持原有生活水平，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但“兩費(fèi)”總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國土資源部最近發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》要求從國有土地有償使用收益中撥出一定比例補(bǔ)貼那些按法定上限給予土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)補(bǔ)償后仍不能維持原有生活水平的被征地農(nóng)民。
《湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（鄂政發(fā)[2005]11號(hào)）將全省分為六類地區(qū)，并將耕地被征收前３年平均年產(chǎn)值的最低標(biāo)準(zhǔn)確定為每畝700～1 800元，每一名需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)確定為6 000~18 000元。該省鄂州市實(shí)際執(zhí)行的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為1.8萬~6萬元，但農(nóng)民實(shí)際到手的僅1.5萬元左右，道路等公共設(shè)施建設(shè)征地時(shí)更低，僅5000～8000元。
耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值30倍的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能保證農(nóng)民能永遠(yuǎn)獲得和從事農(nóng)業(yè)相當(dāng)?shù)氖杖?sup>[2]。第一，以湖北省鄂州市為例，按現(xiàn)有3年定期存款利率3.69%計(jì)算，農(nóng)民實(shí)際得到的1.5萬元的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)扣除利息稅后的年利息收入僅443元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于目前從事農(nóng)業(yè)所得到的收益②。第二，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村人口城市化和政府支農(nóng)措施的強(qiáng)化，農(nóng)地收益將不斷上升，過去3年的平均產(chǎn)值不能代表未來的產(chǎn)值[3]，現(xiàn)有補(bǔ)償沒有考慮土地的預(yù)期增值效應(yīng)[4]。第三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)資本積累的增加，正如亞當(dāng)·斯密所指出的那樣，利率將不斷下降。戰(zhàn)后日本利率的不斷下降、現(xiàn)已接近于0的事實(shí)也印證了這一點(diǎn)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)所帶來的利息收益也因此將不斷下降③。
2.改進(jìn)建議④的局限
眾所周知，我國的征地補(bǔ)償費(fèi)很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓金收益。根據(jù)陳錫文提供的數(shù)據(jù)，1992年上海浦東開發(fā)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糧田是2.3萬元/畝，菜地是2.8萬元/畝。征為國有后，開發(fā)區(qū)管委會(huì)每畝投入6.7萬元，但出讓時(shí)的土地收益金每畝不少于30萬。他據(jù)此認(rèn)為，10年間開發(fā)區(qū)約從農(nóng)民手中拿走900多億[5]。杭州市蕭山區(qū)河莊鎮(zhèn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)每畝僅3.55萬元，而政府拍賣價(jià)格卻達(dá)20萬元以上；江干區(qū)最高的征地補(bǔ)償安置費(fèi)每畝也只有16萬元，而政府拍賣價(jià)格達(dá)800萬元以上[6]。在土地收益分配中，農(nóng)民僅占5%～10%，村級(jí)組織占25%～30%，政府及有關(guān)部門占60%～70%[2]。
針對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，學(xué)術(shù)界普遍主張?zhí)岣哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并瞄準(zhǔn)了地價(jià)[5][7][8]，也有學(xué)者主張綜合考慮農(nóng)地價(jià)格、征地補(bǔ)償案例和開發(fā)費(fèi)用等因素確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9]，另有學(xué)者主張從費(fèi)用構(gòu)成的角度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[10]，讓農(nóng)民占有市價(jià)的一部分，分享農(nóng)地非農(nóng)化帶來的好處[6]。事實(shí)上，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的征地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于依據(jù)年產(chǎn)值確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上考慮了地價(jià)[8]。
但地價(jià)補(bǔ)償即使能夠?qū)嵭幸泊嬖谥鴩?yán)重的缺陷：第一，城市地價(jià)僅是國有土地出租50年或70年的租金收入，即使全部補(bǔ)償給農(nóng)民，也不足以彌補(bǔ)土地給農(nóng)民帶來的長(zhǎng)期收益，因?yàn)檗r(nóng)地具有增值而存款利率具有下降的趨勢(shì)。第二，各地地價(jià)差異巨大，如果實(shí)行地價(jià)補(bǔ)償，容易引起農(nóng)民相互攀比和提高對(duì)未來地價(jià)的預(yù)期，導(dǎo)致他們不愿意出讓土地。第三，集體土地的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是永遠(yuǎn)花不光，但貨幣補(bǔ)償費(fèi)再高，也可能被花光用光[4][11]，之后又會(huì)出現(xiàn)失地農(nóng)民問題⑤。第四，盡管國外征地一般也是一次性貨幣補(bǔ)償，但中國不能簡(jiǎn)單模仿國外的做法。在國外，土地屬于私有，可以自由買賣，農(nóng)民得到市價(jià)補(bǔ)償后可以重新購置土地。但中國不同，土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民一旦失去土地，就再也不可能重新獲得土地。因此，完善征地補(bǔ)償機(jī)制必須另辟蹊徑。
3. 一種新的征地補(bǔ)償思路
鑒于現(xiàn)有的一次性貨幣補(bǔ)償方式具有難以克服的弊端，本文提出一種地租補(bǔ)償思路，即模擬土地租賃市場(chǎng)，征收農(nóng)地不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)，土地所有權(quán)永遠(yuǎn)屬于農(nóng)民集體所有，國家僅僅是租用，因此必須長(zhǎng)期向農(nóng)民支付租金，直到農(nóng)民將戶口遷出村集體，租金依照農(nóng)業(yè)收益水平確定，并根據(jù)其增長(zhǎng)情況每1～2年上調(diào)一次，按年發(fā)放，費(fèi)用由政府財(cái)政予以保證⑥。
表1列出了2006年6月筆者在湖北省仙桃市C鎮(zhèn)和漢川市M鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)獲得的種植一季水稻和棉花的收支情況。按660平方米/畝的標(biāo)準(zhǔn)面積計(jì)算，兩地種植水稻每畝純收入分別為485元和443元，種植棉花分別為1 426元和1 342元。另外，利用水稻田和棉花田還可以種植一季小麥或油菜，按當(dāng)?shù)孛娣e計(jì)算純收入約200元，折合標(biāo)準(zhǔn)面積分別為273元和252元。因此，湖北省仙桃市C鎮(zhèn)每畝水田純收入約為758元，每畝棉田純收入約為1 699元，耕地每畝平均為1 228.5元；湖北省漢川市M鎮(zhèn)每畝水田純收入約為695元，每畝棉田純收入約為1 594元，耕地每畝平均為1 144.5元。因此，這兩個(gè)地區(qū)的征地補(bǔ)償租金可定為1 200元。
與現(xiàn)有征地補(bǔ)償機(jī)制和改進(jìn)思路相比，地租補(bǔ)償機(jī)制具有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，能保證土地帶來的農(nóng)業(yè)收益得到足額補(bǔ)償，讓農(nóng)民享受法律賦予的權(quán)利⑦。第二，補(bǔ)償費(fèi)按年發(fā)放，不會(huì)被揮霍，仿佛土地沒被征用，每年都能獲得和從事農(nóng)業(yè)相當(dāng)?shù)氖找?，農(nóng)民的基本生活有了保障。第三，這兩點(diǎn)能保證失地農(nóng)民和失地之前一樣具有安全感，因此，不會(huì)阻礙征地，征地糾紛和沖突因此可以大大減少。第四，補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到農(nóng)戶，可防止截留和挪用，解決征地過程中農(nóng)民的知情權(quán)不能得到保障的問題。第五，與一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制相比，租金補(bǔ)償所需要的費(fèi)用是分期支付的，政府財(cái)政支出壓力小，為積累資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了條件。
利用租金補(bǔ)償方式還能有效解決過去征地的遺留問題，即對(duì)那些失地農(nóng)民也根據(jù)他們的被征地面積進(jìn)行租金補(bǔ)償，逐年將租金發(fā)放給農(nóng)戶，并根據(jù)周圍地區(qū)農(nóng)業(yè)收益的增加情況每1～2年將租金上調(diào)一次，使其基本生活得到保障。
4. 結(jié)語
人們常說，土地是農(nóng)民的命根子。我們?cè)谡{(diào)查過程中，深深感受到了這句話的份量。對(duì)農(nóng)民來說，只要有了土地，基本生存條件就得到了保障，所面臨的是發(fā)展問題；但如果失去了土地，很多農(nóng)民面臨的將是生存問題，會(huì)為基本生活擔(dān)憂。因此，在征地補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)中一定要使失地農(nóng)民和有地時(shí)一樣具有安全感，不為基本生活犯愁。
鑒于現(xiàn)有一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制具有難以克服的弊端，本文提出了一種地租補(bǔ)償思路，即征地后向農(nóng)民每年支付租金，并根據(jù)農(nóng)業(yè)收益增加情況定期將租金上調(diào)，費(fèi)用由財(cái)政保證。這一補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)是使被征地農(nóng)民和其他真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民一樣，不僅基本生活資料能得到保障，而且能長(zhǎng)期分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化和現(xiàn)代化的好處，而不是一次性地被利用之后永遠(yuǎn)地被拋棄。按照這一補(bǔ)償機(jī)制，目前征地中存在的一些矛盾和糾紛以及過去征地的遺留問題也能得到較好的解決。
注 釋：
① 此外，對(duì)地上附著物和青苗也有相應(yīng)補(bǔ)償。
② 湖北每畝耕地年平均純收益約為1200元左右，詳見第三節(jié)。
③ 一次性貨幣安置方式是1999年以后開始實(shí)行的。此前還有非貨幣安置，主要是招工安置。此外，近年來，各地在征地補(bǔ)償實(shí)踐中還采取了留地安置、保障安置和換地安置等補(bǔ)充安置措施?！蛾P(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》也強(qiáng)調(diào)，用地單位在同等條件下應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)，對(duì)被征地農(nóng)民視不同情況分別實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置（招工安置）、入股分紅安置和異地移民安置。但這些補(bǔ)充措施也具有難以克服的弊端，難以彌補(bǔ)貨幣補(bǔ)償?shù)牟蛔恪Ｏ抻谄?，筆者將另外撰文論述。
④ 除下面介紹的提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，徐瑞娥在《中國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀、原因與對(duì)策》（見《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第31期第40-45頁）一文中還強(qiáng)調(diào)要明確政府在安置被征地農(nóng)民中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，指出政府有責(zé)任妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活、培訓(xùn)就業(yè)和社會(huì)保障問題，將被征地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系，為其辦理失業(yè)保險(xiǎn)，提供最低生活保障，并強(qiáng)調(diào)要建立責(zé)任追究制度。本文下一節(jié)提出的征地補(bǔ)償思路比這些措施具有更好的解決效果。此外，劉揚(yáng)林、陳喜紅[4]主張按照征地目的采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)純公益性項(xiàng)目用地(如城市道路、綠地、水庫建設(shè)等)，仍由國家統(tǒng)征；對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目征地(高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場(chǎng)、污水及自來水廠等)，除了適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可允許集體經(jīng)濟(jì)組織與征地主體平等協(xié)商解決，讓農(nóng)民分享土地增值效益，避免土地“買斷式”征占；對(duì)開發(fā)性項(xiàng)目征地(如房地產(chǎn)開發(fā)等)，要實(shí)行市場(chǎng)化管理、運(yùn)作，允許集體經(jīng)濟(jì)組織在國家土地法許可的范圍內(nèi)，代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，直接與用地方協(xié)商、交易。但正如后面將要論述的那樣，這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民惜讓，征地糾紛增加。
⑤ 湖北省鄂州市國土局官員對(duì)此深有感觸，在與筆者座談時(shí)曾指出，補(bǔ)償費(fèi)不論多高，都不能徹底解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)安置問題，征地補(bǔ)償費(fèi)花完后又會(huì)出現(xiàn)失地農(nóng)民問題。況且，農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償費(fèi)很低，如果維持城市居民生活水平，失地并拆遷的農(nóng)戶購買住房后，靠土地補(bǔ)償費(fèi)一般只能生活6-7年，而沒有拆遷補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶僅能生活2-3年。
⑥ 在調(diào)研過程中，筆者與吳建龍先生探討時(shí)想到了這一補(bǔ)償方式，后在與鄂州市國土局長(zhǎng)的交流中，他也不謀而合地提出了應(yīng)采取每畝地每年補(bǔ)償800元的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式。筆者在對(duì)各種征地補(bǔ)償機(jī)制改進(jìn)思路進(jìn)行比較和分析后，堅(jiān)信地租補(bǔ)償是一種最有效的、一勞永逸的征地補(bǔ)償機(jī)制。
⑦ 地租補(bǔ)償似乎是使農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有的土地所有權(quán)得到完全補(bǔ)償?shù)奈ㄒ环绞剑瑢W(xué)術(shù)界提出的其他補(bǔ)償方式均難以使農(nóng)民的土地所有權(quán)得到完全補(bǔ)償，正在起草的《物權(quán)法》也只是規(guī)定對(duì)承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人給予合理補(bǔ)償（http://news.xinhuanet.com/legal/2005-06/26/content_3139262.htm）。
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[作者簡(jiǎn)介]彭代彥（1964-），男，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師、農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)。
吳寶新（1966-），男，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在職博士研究生。
[收稿日期]2007-01-20
（責(zé)任編輯：羅哲）
內(nèi)容提要：征地矛盾已成農(nóng)民上訪和農(nóng)村沖突的主要原因，創(chuàng)新征地補(bǔ)償機(jī)制刻不容緩。鑒于現(xiàn)有一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制具有難以克服的弊端，本文提出了一種地租補(bǔ)償思路，即征地后向農(nóng)民每年支付租金，租金根據(jù)農(nóng)業(yè)收益確定，并根據(jù)其增加情況定期上調(diào)，費(fèi)用由財(cái)政保證。這一補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)是使被征地農(nóng)民和其他真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民一樣，不僅基本生存條件能得到保證，而且能長(zhǎng)期分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化和現(xiàn)代化的好處，而不是一次性地被利用之后永遠(yuǎn)地被拋棄。按照這一補(bǔ)償機(jī)制，目前征地中存在的一些矛盾和糾紛以及過去征地的遺留問題也能很好地得到解決。
關(guān)鍵詞：征地;一次性貨幣補(bǔ)償;地租補(bǔ)償;租金;上調(diào)
中圖分類號(hào)：F301.1
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1003-4161(2007)02-0040-03
隨著道路等公共設(shè)施的擴(kuò)張以及工業(yè)和城市的發(fā)展，大量農(nóng)地必然被征用。但征用農(nóng)地時(shí)必須對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，使農(nóng)民的收入和福利不至因此而下降，從而保證征地行為是一種帕累托改進(jìn)，征地得以順利進(jìn)行，城鄉(xiāng)能夠和諧發(fā)展。為此，必須制定合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。
但事實(shí)上，我國的征地補(bǔ)償機(jī)制極不合理，許多被征地農(nóng)民的收入和生活水平都出現(xiàn)了下降。我國現(xiàn)有4 000萬失地農(nóng)民中，相當(dāng)一部分已成為“種田無地、就業(yè)無門、保障無份”的三無農(nóng)民，處境艱難，而那些已經(jīng)進(jìn)城謀生的失地農(nóng)民也大多生活在不安之中。據(jù)張海波、童星[1]對(duì)南京市561位失地農(nóng)民的調(diào)查，他們中的一半以上感到“前途渺茫，不知道將來會(huì)是什么樣子”，兩成人認(rèn)為自己的生活水平下降了。湖北省鄂州市政府研究室等部門2003年對(duì)該市鳳凰、古樓、西山和樊口街道全部失地農(nóng)民19 227人的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，他們大多生活在不安之中，尤其是那些因文化程度低和無技術(shù)專長(zhǎng)而難就業(yè)和創(chuàng)業(yè)以及缺少社會(huì)保障的失地農(nóng)民，整天唉聲嘆氣，怨天尤人，經(jīng)常到政府門前鬧事。由征地引起的矛盾已成為農(nóng)民上訪和農(nóng)村沖突的主要原因。因此，完善征地補(bǔ)償機(jī)制刻不容緩。
關(guān)于現(xiàn)有征地補(bǔ)償機(jī)制，先行研究已經(jīng)指出了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償費(fèi)用被挪用、截留和拖欠、征地行為不規(guī)范、農(nóng)民知情權(quán)被剝奪及征收程序不合法等方面的弊端。但筆者認(rèn)為，即使這些缺陷按照學(xué)者的設(shè)想得以克服，征地矛盾和沖突依然難以得到根本解決，完善征地補(bǔ)償機(jī)制需要另辟蹊徑。
1.現(xiàn)有征地補(bǔ)償機(jī)制的缺陷
我國現(xiàn)有的征地補(bǔ)償主要是貨幣補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》，征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)①。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)是需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)總額，需要安置的農(nóng)業(yè)人口按被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前人均耕地面積求得，每個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，最多不超過15倍。如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)仍不能使需要安置的農(nóng)民維持原有生活水平，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但“兩費(fèi)”總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國土資源部最近發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》要求從國有土地有償使用收益中撥出一定比例補(bǔ)貼那些按法定上限給予土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)補(bǔ)償后仍不能維持原有生活水平的被征地農(nóng)民。
《湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（鄂政發(fā)[2005]11號(hào)）將全省分為六類地區(qū)，并將耕地被征收前３年平均年產(chǎn)值的最低標(biāo)準(zhǔn)確定為每畝700～1 800元，每一名需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)確定為6 000~18 000元。該省鄂州市實(shí)際執(zhí)行的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為1.8萬~6萬元，但農(nóng)民實(shí)際到手的僅1.5萬元左右，道路等公共設(shè)施建設(shè)征地時(shí)更低，僅5000～8000元。
耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值30倍的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能保證農(nóng)民能永遠(yuǎn)獲得和從事農(nóng)業(yè)相當(dāng)?shù)氖杖?sup>[2]。第一，以湖北省鄂州市為例，按現(xiàn)有3年定期存款利率3.69%計(jì)算，農(nóng)民實(shí)際得到的1.5萬元的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)扣除利息稅后的年利息收入僅443元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于目前從事農(nóng)業(yè)所得到的收益②。第二，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村人口城市化和政府支農(nóng)措施的強(qiáng)化，農(nóng)地收益將不斷上升，過去3年的平均產(chǎn)值不能代表未來的產(chǎn)值[3]，現(xiàn)有補(bǔ)償沒有考慮土地的預(yù)期增值效應(yīng)[4]。第三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)資本積累的增加，正如亞當(dāng)·斯密所指出的那樣，利率將不斷下降。戰(zhàn)后日本利率的不斷下降、現(xiàn)已接近于0的事實(shí)也印證了這一點(diǎn)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)所帶來的利息收益也因此將不斷下降③。
2.改進(jìn)建議④的局限
眾所周知，我國的征地補(bǔ)償費(fèi)很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓金收益。根據(jù)陳錫文提供的數(shù)據(jù)，1992年上海浦東開發(fā)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糧田是2.3萬元/畝，菜地是2.8萬元/畝。征為國有后，開發(fā)區(qū)管委會(huì)每畝投入6.7萬元，但出讓時(shí)的土地收益金每畝不少于30萬。他據(jù)此認(rèn)為，10年間開發(fā)區(qū)約從農(nóng)民手中拿走900多億[5]。杭州市蕭山區(qū)河莊鎮(zhèn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)每畝僅3.55萬元，而政府拍賣價(jià)格卻達(dá)20萬元以上；江干區(qū)最高的征地補(bǔ)償安置費(fèi)每畝也只有16萬元，而政府拍賣價(jià)格達(dá)800萬元以上[6]。在土地收益分配中，農(nóng)民僅占5%～10%，村級(jí)組織占25%～30%，政府及有關(guān)部門占60%～70%[2]。
針對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，學(xué)術(shù)界普遍主張?zhí)岣哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并瞄準(zhǔn)了地價(jià)[5][7][8]，也有學(xué)者主張綜合考慮農(nóng)地價(jià)格、征地補(bǔ)償案例和開發(fā)費(fèi)用等因素確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9]，另有學(xué)者主張從費(fèi)用構(gòu)成的角度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[10]，讓農(nóng)民占有市價(jià)的一部分，分享農(nóng)地非農(nóng)化帶來的好處[6]。事實(shí)上，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的征地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于依據(jù)年產(chǎn)值確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上考慮了地價(jià)[8]。
但地價(jià)補(bǔ)償即使能夠?qū)嵭幸泊嬖谥鴩?yán)重的缺陷：第一，城市地價(jià)僅是國有土地出租50年或70年的租金收入，即使全部補(bǔ)償給農(nóng)民，也不足以彌補(bǔ)土地給農(nóng)民帶來的長(zhǎng)期收益，因?yàn)檗r(nóng)地具有增值而存款利率具有下降的趨勢(shì)。第二，各地地價(jià)差異巨大，如果實(shí)行地價(jià)補(bǔ)償，容易引起農(nóng)民相互攀比和提高對(duì)未來地價(jià)的預(yù)期，導(dǎo)致他們不愿意出讓土地。第三，集體土地的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是永遠(yuǎn)花不光，但貨幣補(bǔ)償費(fèi)再高，也可能被花光用光[4][11]，之后又會(huì)出現(xiàn)失地農(nóng)民問題⑤。第四，盡管國外征地一般也是一次性貨幣補(bǔ)償，但中國不能簡(jiǎn)單模仿國外的做法。在國外，土地屬于私有，可以自由買賣，農(nóng)民得到市價(jià)補(bǔ)償后可以重新購置土地。但中國不同，土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民一旦失去土地，就再也不可能重新獲得土地。因此，完善征地補(bǔ)償機(jī)制必須另辟蹊徑。
3. 一種新的征地補(bǔ)償思路
鑒于現(xiàn)有的一次性貨幣補(bǔ)償方式具有難以克服的弊端，本文提出一種地租補(bǔ)償思路，即模擬土地租賃市場(chǎng)，征收農(nóng)地不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)，土地所有權(quán)永遠(yuǎn)屬于農(nóng)民集體所有，國家僅僅是租用，因此必須長(zhǎng)期向農(nóng)民支付租金，直到農(nóng)民將戶口遷出村集體，租金依照農(nóng)業(yè)收益水平確定，并根據(jù)其增長(zhǎng)情況每1～2年上調(diào)一次，按年發(fā)放，費(fèi)用由政府財(cái)政予以保證⑥。
表1列出了2006年6月筆者在湖北省仙桃市C鎮(zhèn)和漢川市M鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)獲得的種植一季水稻和棉花的收支情況。按660平方米/畝的標(biāo)準(zhǔn)面積計(jì)算，兩地種植水稻每畝純收入分別為485元和443元，種植棉花分別為1 426元和1 342元。另外，利用水稻田和棉花田還可以種植一季小麥或油菜，按當(dāng)?shù)孛娣e計(jì)算純收入約200元，折合標(biāo)準(zhǔn)面積分別為273元和252元。因此，湖北省仙桃市C鎮(zhèn)每畝水田純收入約為758元，每畝棉田純收入約為1 699元，耕地每畝平均為1 228.5元；湖北省漢川市M鎮(zhèn)每畝水田純收入約為695元，每畝棉田純收入約為1 594元，耕地每畝平均為1 144.5元。因此，這兩個(gè)地區(qū)的征地補(bǔ)償租金可定為1 200元。
與現(xiàn)有征地補(bǔ)償機(jī)制和改進(jìn)思路相比，地租補(bǔ)償機(jī)制具有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，能保證土地帶來的農(nóng)業(yè)收益得到足額補(bǔ)償，讓農(nóng)民享受法律賦予的權(quán)利⑦。第二，補(bǔ)償費(fèi)按年發(fā)放，不會(huì)被揮霍，仿佛土地沒被征用，每年都能獲得和從事農(nóng)業(yè)相當(dāng)?shù)氖找?，農(nóng)民的基本生活有了保障。第三，這兩點(diǎn)能保證失地農(nóng)民和失地之前一樣具有安全感，因此，不會(huì)阻礙征地，征地糾紛和沖突因此可以大大減少。第四，補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到農(nóng)戶，可防止截留和挪用，解決征地過程中農(nóng)民的知情權(quán)不能得到保障的問題。第五，與一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制相比，租金補(bǔ)償所需要的費(fèi)用是分期支付的，政府財(cái)政支出壓力小，為積累資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了條件。
利用租金補(bǔ)償方式還能有效解決過去征地的遺留問題，即對(duì)那些失地農(nóng)民也根據(jù)他們的被征地面積進(jìn)行租金補(bǔ)償，逐年將租金發(fā)放給農(nóng)戶，并根據(jù)周圍地區(qū)農(nóng)業(yè)收益的增加情況每1～2年將租金上調(diào)一次，使其基本生活得到保障。
4. 結(jié)語
人們常說，土地是農(nóng)民的命根子。我們?cè)谡{(diào)查過程中，深深感受到了這句話的份量。對(duì)農(nóng)民來說，只要有了土地，基本生存條件就得到了保障，所面臨的是發(fā)展問題；但如果失去了土地，很多農(nóng)民面臨的將是生存問題，會(huì)為基本生活擔(dān)憂。因此，在征地補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)中一定要使失地農(nóng)民和有地時(shí)一樣具有安全感，不為基本生活犯愁。
鑒于現(xiàn)有一次性貨幣補(bǔ)償機(jī)制具有難以克服的弊端，本文提出了一種地租補(bǔ)償思路，即征地后向農(nóng)民每年支付租金，并根據(jù)農(nóng)業(yè)收益增加情況定期將租金上調(diào)，費(fèi)用由財(cái)政保證。這一補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)是使被征地農(nóng)民和其他真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民一樣，不僅基本生活資料能得到保障，而且能長(zhǎng)期分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化和現(xiàn)代化的好處，而不是一次性地被利用之后永遠(yuǎn)地被拋棄。按照這一補(bǔ)償機(jī)制，目前征地中存在的一些矛盾和糾紛以及過去征地的遺留問題也能得到較好的解決。
注 釋：
① 此外，對(duì)地上附著物和青苗也有相應(yīng)補(bǔ)償。
② 湖北每畝耕地年平均純收益約為1200元左右，詳見第三節(jié)。
③ 一次性貨幣安置方式是1999年以后開始實(shí)行的。此前還有非貨幣安置，主要是招工安置。此外，近年來，各地在征地補(bǔ)償實(shí)踐中還采取了留地安置、保障安置和換地安置等補(bǔ)充安置措施?！蛾P(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》也強(qiáng)調(diào)，用地單位在同等條件下應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)，對(duì)被征地農(nóng)民視不同情況分別實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置（招工安置）、入股分紅安置和異地移民安置。但這些補(bǔ)充措施也具有難以克服的弊端，難以彌補(bǔ)貨幣補(bǔ)償?shù)牟蛔恪Ｏ抻谄?，筆者將另外撰文論述。
④ 除下面介紹的提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，徐瑞娥在《中國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀、原因與對(duì)策》（見《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第31期第40-45頁）一文中還強(qiáng)調(diào)要明確政府在安置被征地農(nóng)民中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，指出政府有責(zé)任妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活、培訓(xùn)就業(yè)和社會(huì)保障問題，將被征地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系，為其辦理失業(yè)保險(xiǎn)，提供最低生活保障，并強(qiáng)調(diào)要建立責(zé)任追究制度。本文下一節(jié)提出的征地補(bǔ)償思路比這些措施具有更好的解決效果。此外，劉揚(yáng)林、陳喜紅[4]主張按照征地目的采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)純公益性項(xiàng)目用地(如城市道路、綠地、水庫建設(shè)等)，仍由國家統(tǒng)征；對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目征地(高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場(chǎng)、污水及自來水廠等)，除了適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可允許集體經(jīng)濟(jì)組織與征地主體平等協(xié)商解決，讓農(nóng)民分享土地增值效益，避免土地“買斷式”征占；對(duì)開發(fā)性項(xiàng)目征地(如房地產(chǎn)開發(fā)等)，要實(shí)行市場(chǎng)化管理、運(yùn)作，允許集體經(jīng)濟(jì)組織在國家土地法許可的范圍內(nèi)，代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，直接與用地方協(xié)商、交易。但正如后面將要論述的那樣，這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民惜讓，征地糾紛增加。
⑤ 湖北省鄂州市國土局官員對(duì)此深有感觸，在與筆者座談時(shí)曾指出，補(bǔ)償費(fèi)不論多高，都不能徹底解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)安置問題，征地補(bǔ)償費(fèi)花完后又會(huì)出現(xiàn)失地農(nóng)民問題。況且，農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償費(fèi)很低，如果維持城市居民生活水平，失地并拆遷的農(nóng)戶購買住房后，靠土地補(bǔ)償費(fèi)一般只能生活6-7年，而沒有拆遷補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶僅能生活2-3年。
⑥ 在調(diào)研過程中，筆者與吳建龍先生探討時(shí)想到了這一補(bǔ)償方式，后在與鄂州市國土局長(zhǎng)的交流中，他也不謀而合地提出了應(yīng)采取每畝地每年補(bǔ)償800元的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式。筆者在對(duì)各種征地補(bǔ)償機(jī)制改進(jìn)思路進(jìn)行比較和分析后，堅(jiān)信地租補(bǔ)償是一種最有效的、一勞永逸的征地補(bǔ)償機(jī)制。
⑦ 地租補(bǔ)償似乎是使農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有的土地所有權(quán)得到完全補(bǔ)償?shù)奈ㄒ环绞剑瑢W(xué)術(shù)界提出的其他補(bǔ)償方式均難以使農(nóng)民的土地所有權(quán)得到完全補(bǔ)償，正在起草的《物權(quán)法》也只是規(guī)定對(duì)承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人給予合理補(bǔ)償（http://news.xinhuanet.com/legal/2005-06/26/content_3139262.htm）。
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[作者簡(jiǎn)介]彭代彥（1964-），男，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師、農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)。
吳寶新（1966-），男，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在職博士研究生。
[收稿日期]2007-01-20
（責(zé)任編輯：羅哲）
