內(nèi)容提要：貧困依然是加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)必須面對(duì)的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題，調(diào)整反貧困政策模式是貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的切入點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)式扶貧向救助式扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，加快完善農(nóng)村社會(huì)救助體系；建立新的農(nóng)村區(qū)域性反貧困度量指標(biāo)，完善貧困認(rèn)知和反貧困效果評(píng)價(jià)體系是促進(jìn)貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的主要政策取向。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村貧困；反貧困政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161(2007)05-0045-05

在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，貧困地區(qū)是新農(nóng)村建設(shè)的難點(diǎn)和工作重點(diǎn)，消除貧困是新農(nóng)村建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，扶貧開(kāi)發(fā)是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。貧困問(wèn)題一直是困擾甘肅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要問(wèn)題，因而也將成為甘肅社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中重點(diǎn)需要解決的主要問(wèn)題。

1.貧困問(wèn)題是甘肅新農(nóng)村建設(shè)的最大障礙

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，對(duì)甘肅來(lái)說(shuō)，雖然是一個(gè)難得的加快農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的機(jī)遇，但對(duì)于一個(gè)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?1.39%及農(nóng)村絕對(duì)貧困人口和低收入人口仍占農(nóng)村人口近1/3的省份來(lái)說(shuō)，貧困對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的影響更為嚴(yán)峻和深遠(yuǎn)。

1.1 甘肅農(nóng)村貧困問(wèn)題依然嚴(yán)峻

雖然與全國(guó)貧困發(fā)生率下降趨勢(shì)比，甘肅下降速度要高于全國(guó)水平。2001年到2005年，全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率由3.2%降低到2.5%，下降了0.7個(gè)百分點(diǎn)，而同期甘肅貧困發(fā)生率由9.26%降低到7.16%，下降了2.1個(gè)百分點(diǎn)。但從甘肅農(nóng)村貧困人口占全國(guó)比重看，近年來(lái)，出現(xiàn)了明顯的反彈，2005年為6.28%，比2003年的5.84%還高出0.44個(gè)百分點(diǎn)。

1.1.1 貧困群體龐大，反貧困任務(wù)依然繁重。按675元絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和942元低收入人口的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)，2005年底，甘肅省農(nóng)村還有148.54萬(wàn)絕對(duì)貧困人口和355.32萬(wàn)低收入人口，占當(dāng)年甘肅農(nóng)村總?cè)丝诘?9.78%。1983年至1993年，甘肅年均減少農(nóng)村貧困人口81.82萬(wàn)人左右，1994至2000年，下降到年均29.30萬(wàn)人左右，2001年到2005年，年均只有8.06萬(wàn)人?！笆晃濉眱?nèi)要使全部絕對(duì)貧困人口解決溫飽，平均每年要解決近30萬(wàn)人，任務(wù)相當(dāng)艱巨。

1.1.2 貧困人口的分布呈現(xiàn)大分散，小集中的態(tài)勢(shì)，個(gè)體貧困與區(qū)域貧困并存。甘肅省有10個(gè)市州是貧困市州，占全部14個(gè)市州的71.42%；有43個(gè)縣（市、區(qū)）為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和2個(gè)比照重點(diǎn)縣管理的縣，6個(gè)“三西”縣，加上22個(gè)非重點(diǎn)鄉(xiāng)所在縣，扶貧任務(wù)已擴(kuò)展到68個(gè)縣（市、區(qū)），占86個(gè)縣區(qū)的79.07%。有919個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)鄉(xiāng)，占全部1 533個(gè)行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的59.95%。有8 790個(gè)村為扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)村，占全部17 834個(gè)行政村的49.29%。

從農(nóng)村貧困人口分布看，14個(gè)市州中除了嘉峪關(guān)市和金昌市外，其他12個(gè)市州均有一定數(shù)量的貧困人口。從2005年148.54萬(wàn)人的農(nóng)村貧困絕對(duì)人口分布看，南部甘南州及隴南、天水兩市有56.14萬(wàn)人，占37.79%；中部蘭州、白銀、定西和臨夏3市1州有42.58萬(wàn)人，占28.67%；隴東慶陽(yáng)和平?jīng)?市有37.61萬(wàn)人，占25.33%；河西的武威、張掖和酒泉3市有12.21萬(wàn)人，占8.22%。

1.1.3 貧困地區(qū)農(nóng)民收入水平低，與非貧困地區(qū)差距懸殊。近年來(lái)，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入絕對(duì)額雖有所增長(zhǎng)，但與全省平均水平比，有進(jìn)一步拉大的發(fā)展趨勢(shì)。如嘉峪關(guān)市和宕昌縣農(nóng)民人均純收入，2004年分別為4 407元和902元，相差3 505元，2005年分別為4 750元和993元，差距擴(kuò)大到3 757元。

1.1.4 貧困地區(qū)基礎(chǔ)生活條件改善不大。2005年甘肅貧困地區(qū)，尚有16.6%的村未通電，15.1%的村不通車(chē)，21%的村沒(méi)有電話(huà)，54%的行政村沒(méi)有幼兒園或?qū)W前班，10.7%的村沒(méi)有小學(xué)，33%的村沒(méi)有衛(wèi)生所，26%的村沒(méi)有合格的鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生員。

1.2 甘肅農(nóng)村貧困人口發(fā)展趨勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)

如果以“十五”期間甘肅年均減少8.06萬(wàn)人的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)為判斷依據(jù)，那么到“十一五”期末，甘肅仍會(huì)有100萬(wàn)人以上的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口。當(dāng)然，隨著新農(nóng)村建設(shè)等一系列涉農(nóng)、惠農(nóng)政策的進(jìn)一步實(shí)施和落實(shí)，可能會(huì)帶來(lái)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口快速減少的積極影響。但也不能排除農(nóng)村人口增長(zhǎng)、自然災(zāi)害發(fā)生，以及國(guó)家區(qū)域開(kāi)發(fā)政策調(diào)整，對(duì)農(nóng)村貧困發(fā)生率提升的影響。考慮到有利因素和不利因素的相互作用，且假設(shè)積極因素大于負(fù)面影響，在不發(fā)生重大自然災(zāi)害的情況下，如果貧困發(fā)生率下降由年均0.39個(gè)百分點(diǎn)提高并保持到1個(gè)百分點(diǎn)，那么，到“十一五”末，甘肅農(nóng)村貧困發(fā)生率就能降低到2004年的全國(guó)平均水平。按人口自然增長(zhǎng)率6‰估計(jì)，5年內(nèi)甘肅農(nóng)村人口可能達(dá)到2137萬(wàn)人左右，如果貧困發(fā)生率控制在2.8%，則到“十一五”末，甘肅農(nóng)村絕對(duì)貧困人口就能減少到60萬(wàn)左右。這是一個(gè)十分樂(lè)觀(guān)的估計(jì)和判斷，考慮到如下幾方面因素的影響，到“十一五”末，甘肅農(nóng)村貧困人口不會(huì)低于300萬(wàn)人，其中絕對(duì)貧困人口可能在90萬(wàn)以上。

1.2.1 農(nóng)村低收入群體有進(jìn)一步擴(kuò)大的可能。甘肅農(nóng)村低收入戶(hù)數(shù)和人口較多，且由于城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、農(nóng)村居民收入差距擴(kuò)大及甘肅貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低等多種因素的影響，甘肅農(nóng)村低收入群體有進(jìn)一步擴(kuò)大的可能，無(wú)疑提高了其中有一部分人滑向貧困狀態(tài)的發(fā)生率。一方面，農(nóng)民收入兩極分化越來(lái)越嚴(yán)重，并有進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)。據(jù)甘肅省農(nóng)調(diào)隊(duì)住戶(hù)處對(duì)全省1800個(gè)農(nóng)村住戶(hù)抽樣調(diào)查資料顯示，農(nóng)村居民收入增加額的絕大多數(shù)為高收入家庭所擁有，低收入農(nóng)戶(hù)的相對(duì)貧困化問(wèn)題日益突出。另一方面是城鄉(xiāng)收入差距拉大。甘肅加大力度落實(shí)國(guó)家以增加農(nóng)民收入為主線(xiàn)的一系列“惠農(nóng)”政策，對(duì)增加農(nóng)民收入起了一定的作用，但對(duì)縮小城鄉(xiāng)收入差距并無(wú)實(shí)質(zhì)上的影響。

1.2.2 地方財(cái)政困難，地方政府反貧困能力弱。全國(guó)縣均地方財(cái)政收入在2004年就超過(guò)1億元，而到2005年甘肅縣均地方財(cái)政收入只有2 926萬(wàn)元，還不到全國(guó)平均水平的1/3。全省財(cái)政收入在1 000萬(wàn)元以下的縣12個(gè)，主要分布在農(nóng)村貧困人口最為集中的“兩州一市”，兩當(dāng)縣和卓尼縣財(cái)政收入分別只有461萬(wàn)元和416萬(wàn)元。

1.2.3 農(nóng)村社會(huì)救助水平超低，將會(huì)加劇農(nóng)村貧困程度。近年來(lái)，甘肅實(shí)施的以五保供養(yǎng)、特困救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)救助政策，對(duì)降低農(nóng)村貧困發(fā)生率起到了一定作用。實(shí)際上，由于用于開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)救助活動(dòng)的資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致全省農(nóng)村救助水平依然很低，將加劇農(nóng)村貧困程度。

一是社會(huì)救助資金缺口很大。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前甘肅農(nóng)村有應(yīng)享受五保供養(yǎng)人數(shù)6.76萬(wàn)人，應(yīng)享受特困救助人數(shù)205.18萬(wàn)人，兩者合計(jì)211.94萬(wàn)人，比農(nóng)村人口總數(shù)的10%還多。如按國(guó)家平均水平年人均經(jīng)費(fèi)749元標(biāo)準(zhǔn)，需要158 750.55萬(wàn)元，而2005年甘肅用于農(nóng)村五保供養(yǎng)和特困救助的經(jīng)費(fèi)總額為6 547.62萬(wàn)元，僅為所需資金的4.12%。

二是社會(huì)救助覆蓋面過(guò)窄。2005年甘肅農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)對(duì)象有227.45萬(wàn)人（包括應(yīng)供養(yǎng)五保人數(shù)6.76萬(wàn)人，實(shí)際特困人數(shù)205.18萬(wàn)人，應(yīng)實(shí)施醫(yī)療救助人數(shù)15.51萬(wàn)人），而實(shí)際救助人數(shù)只有100.53萬(wàn)人，占應(yīng)救助人數(shù)的44.19%。其中，農(nóng)村五保供養(yǎng)率67.64%，比全國(guó)平均水平70%低近3個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)村特困救助率只有33.92%，比全國(guó)平均54.90%的水平低20.98個(gè)百分點(diǎn)。

三是社會(huì)救助水準(zhǔn)超低。2005年，甘肅五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)年人均602元，月人均50元；特困救助經(jīng)費(fèi)年人均31元，月人均只有2.6元。二者加權(quán)平均，年人均只有76.40元，月人均6.37元，與全國(guó)2002年年人均749元、月人均62元水平比，相差接近10倍。

2.調(diào)整反貧困政策模式是貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的切入點(diǎn)

不可否認(rèn)，甘肅是國(guó)家反貧困戰(zhàn)略和政策最大的受惠省份之一，反貧困成效也是非常明顯的。改革開(kāi)放以來(lái)，甘肅先后組織實(shí)施的“兩西”建設(shè)、南部山區(qū)和老區(qū)建設(shè)、省“四七”（即用7年時(shí)間解決400萬(wàn)人口的貧困問(wèn)題）扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃以及當(dāng)前實(shí)施的“一體兩翼”（整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)）等扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，使甘肅的農(nóng)村貧困發(fā)生率由1982年的75%下降到2005年的7.16%。但是，應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，過(guò)去的成績(jī)?cè)诤艽蟪潭壬蠎?yīng)歸功于國(guó)家宏觀(guān)改革開(kāi)放政策及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果?，F(xiàn)行的反貧困模式效率下降和成本攀升、不能有效解決生態(tài)性、教育性和醫(yī)療性貧困問(wèn)題、導(dǎo)致“靶點(diǎn)”瞄準(zhǔn)偏離和制度外溢效應(yīng)等，調(diào)整反貧困模式，應(yīng)成為貧困地區(qū)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的切入點(diǎn)。

2.1 現(xiàn)行的反貧困模式不經(jīng)濟(jì)，效率下降與成本攀升并存

甘肅農(nóng)村貧困問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效的解決，影響因素很多，也很復(fù)雜，但目前的反貧困戰(zhàn)略和模式下的政策措施效果下降，卻是一個(gè)不容置疑的事實(shí)。

2.1.1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與貧困發(fā)生率下降不同步?！笆濉逼陂g甘肅經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)10.2%，而年均貧困發(fā)生率卻為8.2%。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度高出全國(guó)平均水平近2個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率卻高出全國(guó)平均水平近6個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒(méi)有帶來(lái)貧困發(fā)生率的下降。

2.1.2 反貧困投入產(chǎn)出效率降低。國(guó)家和地方政府下?lián)艿姆鲐氋Y金相當(dāng)大部分沒(méi)有真正用在扶貧上，扶貧資金被擠占、挪用的問(wèn)題相當(dāng)突出。2004年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)21個(gè)?。▍^(qū)、市）592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的扶貧資金，發(fā)現(xiàn)4.28億元是用于平衡預(yù)算，1.5億元用于買(mǎi)車(chē)和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”實(shí)施階段，國(guó)家扶貧資金中“有90%左右用來(lái)‘吃飯’，而用來(lái)給農(nóng)民‘做事’的錢(qián)最多不超過(guò)10%?！睋?jù)媒體報(bào)道，甘肅定西市2004年就挪用扶貧、退耕還林等專(zhuān)項(xiàng)資金達(dá)75 262萬(wàn)元。

2.1.3 反貧困成本不斷攀升。在“九五”期間，脫貧1個(gè)人中央投入的扶貧資金和信貸資金約為2 800元，2002年脫貧1個(gè)人相應(yīng)的資金高達(dá)15 000多元。定西市2001年到2005年共投入農(nóng)村扶貧資金達(dá)到134 556.33萬(wàn)元，而同期農(nóng)村貧困人口從13.68萬(wàn)人降低到8.52萬(wàn)人，減少了5.16萬(wàn)人?？梢酝扑愠觯@期間定西市減少一個(gè)貧困人口的成本竟高達(dá)26076元。

2.2 扶貧開(kāi)發(fā)并不能有效解決生態(tài)性、教育性和醫(yī)療性貧困問(wèn)題

長(zhǎng)時(shí)期，理論研究一直認(rèn)為甘肅農(nóng)村貧困的主要原因是資源缺乏和經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)貧困和資源貧困問(wèn)題，因而一直主張實(shí)施以資源開(kāi)發(fā)為手段，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為路徑的反貧困策略。但隨著這一政策效果降低，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，生態(tài)、教育和醫(yī)療問(wèn)題已經(jīng)成為影響甘肅農(nóng)村反貧困效果的主要因素，而當(dāng)前的開(kāi)發(fā)式反貧困模式，卻對(duì)生態(tài)性貧困、教育性貧困和醫(yī)療性貧困干預(yù)程度很低。

2.2.1 生態(tài)性貧困日益顯現(xiàn)。甘肅農(nóng)村貧困人口多分布于自然條件惡劣，資源貧乏，生態(tài)破壞嚴(yán)重，土地生產(chǎn)率低下的山區(qū)、黃土高原區(qū)、偏遠(yuǎn)荒漠地區(qū)，地方病高發(fā)區(qū)以及自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)等生態(tài)敏感地帶，約有66.39%貧困人口生活在生態(tài)敏感地帶，占全省農(nóng)村貧困總?cè)丝诘?1%。解決這部分人的貧困問(wèn)題，依賴(lài)于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)式的反貧困模式，不僅效率極低，而且會(huì)帶來(lái)生態(tài)惡化的嚴(yán)重后果。

2.2.2 教育性貧困比重上升。農(nóng)村教育投資比例低和教育體制改革出現(xiàn)偏差，因教育致貧或返貧的農(nóng)村家庭比重上升。據(jù)零點(diǎn)調(diào)查公布的資料顯示，2004年10月到2005年10月，在擁有就學(xué)階段子女的農(nóng)村家庭中，僅子女教育開(kāi)支一項(xiàng)就占家庭收入比重的32.6%，教育開(kāi)支成為農(nóng)村家庭第一大家庭生活開(kāi)支，也成為除天災(zāi)之外，農(nóng)村家庭致貧的首要原因。從2001到2005年，甘肅農(nóng)村家庭文化教育支出分別占家庭生活支出的14.03%、14.27%、14.35%、13.84%和14.17%。

根據(jù)我們?cè)谘芯扛拭C農(nóng)村貧困問(wèn)題時(shí)所獲得的甘肅省徽縣麻沿鄉(xiāng)麻安村調(diào)研資料顯示，按照甘肅省貧困人口建檔（卡）標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定麻安村的貧困人口有124戶(hù)563人，分別占總戶(hù)數(shù)和總?cè)丝诘?1.6%和84.5%。其中絕對(duì)貧困人口23戶(hù)77人，低收入人口69戶(hù)309人，占總戶(hù)數(shù)的60%，總?cè)丝诘?8%。絕對(duì)貧困戶(hù)95.65%屬于因病或子女教育支出而導(dǎo)致貧困。

當(dāng)然，由于國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村實(shí)行9年義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”政策，甘肅貧困農(nóng)村家庭的教育支出負(fù)擔(dān)將大大減輕，但也不能高估這一政策對(duì)緩解農(nóng)村貧困帶來(lái)的效果。我們?cè)谔焖匕部h做“惠農(nóng)”政策落實(shí)調(diào)查時(shí)，多數(shù)農(nóng)民在對(duì)這一政策充分肯定和高度稱(chēng)贊時(shí)，也強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村貧困家庭的學(xué)生在高中階段及高等教育階段的教育支出才是農(nóng)戶(hù)致貧或返貧的主要因素。

2.2.3 醫(yī)療性貧困問(wèn)題特別突出。農(nóng)村居民用于看病保健的支出也不斷增加，使剛剛解決了溫飽的貧困戶(hù)家庭，可能會(huì)因病而花去僅有的一點(diǎn)點(diǎn)積蓄，從而負(fù)債累累造成貧困。通過(guò)表5的資料計(jì)算可知，從2000年到2004年間，甘肅農(nóng)民用于醫(yī)療方面的支出增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)速度，且醫(yī)療支出增長(zhǎng)速度也高于農(nóng)民生活消費(fèi)方面的總支出增長(zhǎng)速度的2.15個(gè)百分點(diǎn)。

2.2.4 生態(tài)性貧困日益顯現(xiàn)。甘肅農(nóng)村貧困人口多分布于自然條件惡劣，資源貧乏，生態(tài)破壞嚴(yán)重，土地生產(chǎn)率低下的山區(qū)、黃土高原區(qū)、偏遠(yuǎn)荒漠地區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)等生態(tài)敏感地帶，約有66.39%貧困人口生活在生態(tài)敏感地帶。甚至有些地方，不具備基本的生存條件，一方水土無(wú)法養(yǎng)活一方人。

2.3 現(xiàn)行的反貧困模式導(dǎo)致“靶點(diǎn)”瞄準(zhǔn)偏離和制度外溢效應(yīng)

“十一五”期間，甘肅同全國(guó)一樣，反貧困模式依然確定為整村推進(jìn)、培訓(xùn)促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧三大方式上。誠(chéng)然，所有這些方式對(duì)獲得扶貧成果和降低貧困發(fā)生率都有著積極的作用，但仍然存在著“靶點(diǎn)”瞄準(zhǔn)偏離和制度外溢效應(yīng)，會(huì)造成最真正貧困戶(hù)受益不多及非貧困戶(hù)“搭便車(chē)”問(wèn)題。

2.3.1 整村推進(jìn)扶貧方式最大的問(wèn)題是必然產(chǎn)生大量外溢效應(yīng)。整村推進(jìn)方式對(duì)扶貧項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域的發(fā)展作用顯著，扶貧資金投入或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)惠及的是全村人，貧困程度較輕者也能明顯受益，而深度貧困者在均等地享受扶貧配套資金時(shí)，因其經(jīng)濟(jì)參與能力弱，通常很少能夠享受到公共產(chǎn)品供給和生產(chǎn)、生活條件改善帶來(lái)的好處。因此，整村推進(jìn)模式不僅仍然存在著偏離反貧困目標(biāo)“靶點(diǎn)”問(wèn)題，也存在著有限的扶貧資源外溢的問(wèn)題。

2.3.2 培訓(xùn)促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移只能是部分有青壯勞動(dòng)力的貧困家庭受益。據(jù)甘肅省殘疾人聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)資料顯示，目前甘肅有殘疾人124.34萬(wàn)人，其中絕對(duì)貧困人口為44萬(wàn)人，占甘肅貧困人口的1/3以上。這些貧困人口，大部分是本身就不具備勞動(dòng)能力的殘障者，根本就談不上培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，也就根本不可能達(dá)到經(jīng)過(guò)培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)脫貧的目的。

2.3.3 產(chǎn)業(yè)化扶貧呈現(xiàn)出“扶富” 傾向。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育增收產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反貧困思路和舉措，在很大程度上呈現(xiàn)出“扶富”傾向，與反貧困目標(biāo)相悖。如，定西市確立的馬鈴薯、中藥材、花卉和食用菌四大產(chǎn)業(yè)，無(wú)論在種植面積和市場(chǎng)占有率上，近幾年都已經(jīng)取得了明顯突破，而從中受益的貧困農(nóng)戶(hù)并不多。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)并不必然帶來(lái)種植戶(hù)收入增長(zhǎng)。農(nóng)產(chǎn)品在走向市場(chǎng)過(guò)程中，一般是通過(guò)中介組織來(lái)實(shí)現(xiàn)，其中的利益絕大部分被中介組織或龍頭組織攫取。加之由于慣性使然以及權(quán)力控制等因素的作用，一些產(chǎn)業(yè)化投資項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)上的原因或者在基層出現(xiàn)了政策走形，相應(yīng)的資源仍掌握在小部分基層的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體中，難以真正用于處于社會(huì)最底層的貧困農(nóng)民。

3.農(nóng)村反貧困政策取向

中國(guó)開(kāi)發(fā)式扶貧模式和政策確立與運(yùn)行已經(jīng)有了20年的歷史，取得了貧困發(fā)生率大幅度下降，貧困人口迅速減少和貧困地區(qū)生存條件有所改善的成就。但由于扶貧式開(kāi)發(fā)存在著貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制不完善，出現(xiàn)反貧困效率降低，對(duì)剩余貧困人口干預(yù)能力有限等問(wèn)題。從建設(shè)新農(nóng)村與構(gòu)建和諧社會(huì)角度出發(fā)，都有必要重新審視現(xiàn)行的反貧困模式。

3.1 實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)式扶貧向救助式扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，加快完善農(nóng)村社會(huì)救助體系

甘肅近150萬(wàn)農(nóng)村貧困人口主要集中在三個(gè)方面，一是農(nóng)村的“五保戶(hù)”、殘疾人等喪失勞動(dòng)能力的困難群體；二是“一方土地養(yǎng)不活一方人”、自然環(huán)境已不適合人類(lèi)生活和居住的地區(qū)的困難群體；三是自然災(zāi)害頻繁使農(nóng)民不斷返貧的地區(qū)的困難群體。而開(kāi)發(fā)性扶貧對(duì)于這三個(gè)困難群體幾乎是無(wú)效的。要解決這些人的溫飽問(wèn)題，加快完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，開(kāi)展救助性扶貧是唯一可行和有效的選擇。

3.1.1 加快實(shí)行農(nóng)村居民最低生活保障制度，構(gòu)建反貧困的制度安排。最低生活保障制度既是一種直接消滅絕對(duì)貧困現(xiàn)象的政策舉措，也是一種構(gòu)建和諧社會(huì)和促進(jìn)貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的制度安排，是完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的核心。應(yīng)將開(kāi)發(fā)式扶貧政策與建立農(nóng)村低保制度并軌，將開(kāi)發(fā)扶貧資金用于實(shí)行農(nóng)村低保制度，有利于消除絕對(duì)貧困。

3.1.2 加快完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病救助、自然災(zāi)害等社會(huì)救助體系，是農(nóng)村反貧困的重要舉措。

3.1.3 發(fā)展農(nóng)民合作組織，建設(shè)農(nóng)民互助性救助體系。要高度重視農(nóng)民合作組織在提高農(nóng)民收入、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，完善農(nóng)村社會(huì)救助平臺(tái)等方面的作用，通過(guò)大力發(fā)展和不斷完善農(nóng)民合作組織，促進(jìn)并最終形成農(nóng)民的互助、互救機(jī)制。在進(jìn)一步發(fā)展和完善農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上，積累經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新，將重點(diǎn)放在重構(gòu)農(nóng)村管理合作組織和金融合作組織上來(lái)，提高農(nóng)民自主管理和互助發(fā)展的能力。

3.2 建立新的農(nóng)村區(qū)域性反貧困度量指標(biāo)，完善貧困認(rèn)知和反貧困效果評(píng)價(jià)體系

長(zhǎng)期以來(lái)，理論和實(shí)踐中總是以貧困發(fā)生率，來(lái)判斷一個(gè)區(qū)域的農(nóng)村貧困程度和反貧困效果，側(cè)重于不同區(qū)域的橫向比較和同一區(qū)域的縱向比較，不能夠完全反映一個(gè)區(qū)域農(nóng)村貧困程度和反貧困效果。對(duì)此理論界最近也進(jìn)行了有益的探討。

3.2.1 完善農(nóng)村貧困認(rèn)知和測(cè)量指標(biāo)體系。這涉及到兩個(gè)方面，一個(gè)方面是關(guān)于貧困標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)先后經(jīng)歷了1985年、1990年、1994年和1997年四次調(diào)整，其中前三次都是依據(jù)統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)農(nóng)村住戶(hù)調(diào)查分戶(hù)資料測(cè)定，后一次采用了世界銀行推薦的確定貧困線(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。1997年確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，在世界上有貧困標(biāo)準(zhǔn)的60個(gè)國(guó)家中是最低的，接近但略低于國(guó)際上通用的赤貧標(biāo)準(zhǔn)。因此，理論界提出應(yīng)以農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)作為現(xiàn)階段確定農(nóng)村反貧困對(duì)象的參考依據(jù)。如按942元低收入標(biāo)準(zhǔn)判斷，甘肅還有500多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。另一方面是關(guān)于貧困的測(cè)度方法問(wèn)題。在貧困人口大幅度下降后，仍以貧困發(fā)生率單一指標(biāo)測(cè)度貧困水平，關(guān)注點(diǎn)是貧困人口數(shù)量的減少，而不涉及貧困人口內(nèi)部的收入分布差距和貧困人口的貧困程度。有學(xué)者提出應(yīng)增加貧困深度指數(shù)和貧困強(qiáng)度指數(shù)指標(biāo)，使反貧困的目標(biāo)建立在關(guān)注深度貧困人口上來(lái)。

3.2.2 建立反貧困綜合評(píng)價(jià)體系。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)效益和基礎(chǔ)設(shè)施六個(gè)方面，提出構(gòu)建貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系。但該指標(biāo)體系只是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，不能全面衡量區(qū)域的反貧困效果。有學(xué)者從貧困基礎(chǔ)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人文發(fā)展和生存環(huán)境四個(gè)方面構(gòu)建了農(nóng)村反貧困綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，只有17個(gè)二級(jí)指標(biāo)，比較簡(jiǎn)明容易操作。但沒(méi)有體現(xiàn)出貧困農(nóng)民對(duì)反貧困政策舉措及其執(zhí)行效果的滿(mǎn)意度，建立反貧困綜合評(píng)價(jià)體系，還有待進(jìn)一步探討和完善。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中貧困家庭反貧困能力變化的調(diào)查研究”（項(xiàng)目編號(hào)05BTY067）階段性成果。

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［作者簡(jiǎn)介］王曉芳（1968-），女，甘肅省社會(huì)科學(xué)院信息所副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村發(fā)展和反貧困研究。

［收稿日期］2007-06-25

（責(zé)任編輯：梅文）