內(nèi)容提要：為了解城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀，中改院調(diào)研組深入到西北三省（甘肅、青海、寧夏），在進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，利用城鄉(xiāng)差距評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀進(jìn)行描述，并從體制機(jī)制方面分析了城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的原因，最后提出了建議性對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)差距；西北三?。晦r(nóng)村公共服務(wù)體制

中圖分類號(hào)：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161(2007)05-0005-08

為了了解西北地區(qū)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀及造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的體制和機(jī)制性原因，中國（海南）改革發(fā)展研究院調(diào)研組于2006年8月20日～9月2日，分別到甘肅、寧夏和青海三省區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容包括城鄉(xiāng)差距在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)等方面的表現(xiàn)，并著重從公共服務(wù)體制建設(shè)方面探究城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的原因。本次調(diào)研在甘肅省敦煌市、蘭州市和永靖縣；寧夏回族自治區(qū)的銀川市、賀蘭縣；青海的西寧市、共和縣、海西州德令哈市，共召開各個(gè)層次的座談會(huì)14個(gè)。與此同時(shí)，調(diào)研組還深入到鄉(xiāng)①進(jìn)行了實(shí)地考察.此次調(diào)研我們主要采用開座談會(huì)、問卷調(diào)查、入戶調(diào)查、二手資料搜集等基本調(diào)查方法。

1.西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距的主要表現(xiàn)

1.1 城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大

改革開放以來，西部三省區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距與全國基本一致，經(jīng)歷了一個(gè)先縮小后擴(kuò)大、再縮小再擴(kuò)大的過程（見表1和圖1）。

1979～1985年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的率先推行，西北地區(qū)城鄉(xiāng)收入都有較大幅度的增長，且農(nóng)民收入增長速度超過城鎮(zhèn)居民，比如1983年甘肅農(nóng)民人均純收入增速超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18個(gè)百分點(diǎn)以上。同時(shí)城鄉(xiāng)居民收入比開始下降。甘肅省由1978年的4.03∶1縮小為1985年的2.49∶1，寧夏由1978年的2.97∶1縮小為1984年的2.1∶1。

1985年以后，改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，城市居民收入明顯增多，農(nóng)民收入增長步伐越來越慢。城鄉(xiāng)居民收入趨于擴(kuò)大，1994年，甘肅、寧夏、青海城鄉(xiāng)收入比分別達(dá)到3.67∶1、3.28∶1和3.26∶1，超過了改革初期的水平。1995年以后，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，農(nóng)民收入增加，城鄉(xiāng)差距重新縮小。但1999年以后，城鄉(xiāng)差距再次明顯擴(kuò)大，2004年，甘肅、青海、寧夏城鄉(xiāng)收入比分別達(dá)到3.98∶1、3.65∶1和3.11∶1。這個(gè)比例高于全國的城鄉(xiāng)收入比。城鄉(xiāng)收入差距拉大的特征十分明顯。如果把城市居民所享受的公共服務(wù)和各種福利考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)差距更高。

1.2 生活消費(fèi)水平差距擴(kuò)大

從西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差距來看，城鄉(xiāng)消費(fèi)水平不平衡性進(jìn)一步加劇。從恩格爾系數(shù)我們能夠看出城鄉(xiāng)消費(fèi)水平變化的趨勢（見圖2）。一般的，隨著收入水平的提高，恩格爾系數(shù)呈減小的趨勢。

從整體水平看，改革開放以來，由于西北三省區(qū)城鄉(xiāng)居民收入的提高，恩格爾系數(shù)總體上都呈下降趨勢，但二者的恩格爾系數(shù)的下降具有不同的特征。除青海省在20世紀(jì)80年代城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)有所反彈外，其他兩省區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)在整個(gè)時(shí)期都在比較穩(wěn)定地下降，幾乎沒有反彈，這也和城鎮(zhèn)居民收入持續(xù)較快上升有很大關(guān)系。反觀農(nóng)村恩格爾系數(shù)，相比城鎮(zhèn)，下降速度慢，而且波動(dòng)幅度大，到2004年，三省區(qū)農(nóng)村恩格爾系數(shù)還在40%以上，青海和甘肅農(nóng)村恩格爾系數(shù)分別達(dá)到48.5%和48%，表明西部三省區(qū)農(nóng)村居民在相當(dāng)長的時(shí)期徘徊在溫飽線上。而城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到37%左右，基本進(jìn)入小康階段。二者相比，城鎮(zhèn)居民生活水平明顯優(yōu)于農(nóng)村。

從城鄉(xiāng)人均消費(fèi)額來看，2004年，甘肅、青海、寧夏城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)額分別是6 194元、6 582元、6 018元，而農(nóng)村居民人均消費(fèi)額分別為1 371元、1 719元、2 011元，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平比分別為4.5∶1、3.8∶1、3.0∶1。以青海省為例，1978年以來，縣及縣以下零售額占全社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重呈逐年下降的趨勢，1978年為66.77％，到2005年，這一比例下降到35.66％，28年下降了31.11個(gè)百分點(diǎn)，從農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平占城鎮(zhèn)居民的比例來看，1978年占20.93％，1994年上升為30.55％，到2005年又下降到24.45％，總體上沒有超過城鎮(zhèn)居民的1/3（見表2）。

城鄉(xiāng)收入相對(duì)差距變化態(tài)勢城鄉(xiāng)收入絕對(duì)差距變化態(tài)勢圖1 城鄉(xiāng)收入變化趨勢圖2 城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平對(duì)比再從城鄉(xiāng)生活消費(fèi)質(zhì)量來看，城鄉(xiāng)居民也存在較大的差距。從我們這次調(diào)研最直觀的感覺來評(píng)述，城鎮(zhèn)居民大多住在鋼筋混凝土構(gòu)建的房子里，而在農(nóng)村鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的住房只占很少比例，大多住房屬于土木結(jié)構(gòu)的住房；城鎮(zhèn)居民自來水普及率基本達(dá)到100%，西北的一些偏遠(yuǎn)山區(qū)和牧區(qū)還沒有通自來水，需要跑很遠(yuǎn)的路來取水；城鎮(zhèn)居民在享用著干凈、方便的抽水馬桶的時(shí)候，在西北農(nóng)村“一氣三改”工程才剛剛開始。比如在青海省共和縣，農(nóng)村安全用水的普及率僅為60％，自來水普及率為59.95％，而城鎮(zhèn)為100％；農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率僅為18.01％，城鎮(zhèn)為100％。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在耐用消費(fèi)品擁有量上，城鄉(xiāng)居民也存在較大的差距。從表3中可以看出，在城市里已經(jīng)普及的耐用品，在農(nóng)村還是奢侈品。比如說，甘肅城鎮(zhèn)居民百人擁有的照相機(jī)（42.58部）、電冰箱（87.57臺(tái)）、抽油煙機(jī)（80.03個(gè)）遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)村（農(nóng)村百人擁有的照相機(jī)、電冰箱、抽油煙機(jī)分別是3.06部、5.67臺(tái)、1.61臺(tái)），在青海、寧夏也存在大致相似的差距。城鄉(xiāng)居民主要擁有的幾種耐用消費(fèi)品中，只有摩托車百人擁有量，農(nóng)村超過了城鎮(zhèn)，這一方面反映了摩托車還主要是農(nóng)村的代步工具，另一方面也反映了城鎮(zhèn)公交設(shè)施的便利和私家車進(jìn)入家庭后，摩托車已經(jīng)逐漸退出城市。在其他家庭耐用消費(fèi)品中，城鎮(zhèn)百人擁有量均超過了農(nóng)村，表明在城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量上明顯高于農(nóng)村。

1.3 財(cái)產(chǎn)差距擴(kuò)大

對(duì)西北城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)情況尚無準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，但從城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額來看，城鄉(xiāng)之間的差距相當(dāng)大。從表4可以看出，占人口總數(shù)30%左右的城鎮(zhèn)人口占有的城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額達(dá)80%～90％，而占人口70％的農(nóng)村人口只占有儲(chǔ)蓄存款的不到20％。從二者相對(duì)比例來看，農(nóng)戶儲(chǔ)蓄只相當(dāng)于城鎮(zhèn)儲(chǔ)蓄的15％左右，其中占人口總數(shù)60.75%的農(nóng)村人口的儲(chǔ)蓄余額不到城鎮(zhèn)居民儲(chǔ)蓄余額的10％，也就是說，大約90％的存款是城鎮(zhèn)居民所擁有的。

再從居民財(cái)產(chǎn)性收入的差距，大致可以看出城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)的差距（見表5）。2004年西北三省區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均財(cái)產(chǎn)性收入分別為53.37元、67.25元和60.03元，同期農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入分別為25.81元、52.79元和52.22元，二者相差分別為24.56元、14.46元和7.81元，但從城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)性收入比的相對(duì)變化來看，雖然甘肅城鄉(xiāng)比在三省區(qū)中最大，但有下降的趨勢，而青海和寧夏兩省區(qū)的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入比相對(duì)小，但呈擴(kuò)大的趨勢。2003年，青海省和寧夏自治區(qū)城鄉(xiāng)比分別為0.63和0.72，到了2004年，城鄉(xiāng)比分別上升為1.27和1.25（見圖4）。

1.4 城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距擴(kuò)大

1.4.1 文化教育差距

在文化教育方面，更多的資源投向城鎮(zhèn)，農(nóng)村尤其是面積廣大的牧區(qū)接受到的教育投入十分有限。

從受教育年限看，西北三省區(qū)農(nóng)村人口受教育年限普遍低于全國平均水平，甘肅城鎮(zhèn)居民平均受教育年限為9.27年，農(nóng)民平均受教育年限為5.68年，城鄉(xiāng)相差3.59年，從學(xué)業(yè)完成情況看，2000年甘肅學(xué)業(yè)未完成率城市為2.77％，鎮(zhèn)3.64％，鄉(xiāng)村高達(dá)9.59％，鄉(xiāng)村比市高6.82個(gè)百分點(diǎn)，比鎮(zhèn)高5.95個(gè)百分點(diǎn)。

從文盲率來看，根據(jù)第五次人口普查，西北三省區(qū)的人口文盲率都超過10％，青海為18.03%，甘肅為14.34%，寧夏為13.40%，而西北三省區(qū)文盲人口又多集中在農(nóng)村，尤其是山區(qū)和牧區(qū)。調(diào)查顯示，2000年甘肅15歲及以上人口中，文盲率為19.68％，其中，城鎮(zhèn)文盲率為7.11％，鄉(xiāng)村文盲率為24.19％，城鄉(xiāng)差距為17.08個(gè)百分點(diǎn)，與1990年相比，城鄉(xiāng)文盲率分別下降了8.3和22.4個(gè)百分點(diǎn)，鄉(xiāng)村文盲率下降幅度大于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)差距縮小了14.09個(gè)百分點(diǎn)。2000年，青海省城鎮(zhèn)人口文盲率為7．85％ ，低于全省平均水平10．18個(gè)百分點(diǎn)；鄉(xiāng)村人口文盲率為23．45％ ，高于全省平均水平5．42個(gè)百分點(diǎn)，二者相差近15個(gè)百分點(diǎn)。

從受教育程度看（見表6和圖5），西北三省區(qū)城鄉(xiāng)也呈現(xiàn)較大差距。甘肅城鎮(zhèn)人口以接受初中和高中文化教育的最多，鄉(xiāng)村則以接受小學(xué)教育的最多。鄉(xiāng)村初中和高中教育發(fā)展緩慢，人口素質(zhì)偏低。2000年，大專以上文化程度城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村的24倍，而全國是18.1倍，高中和中專文化程度城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村的5.2倍，而全國是4倍，初中文化程度城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村的1.3倍，而全國是1.1倍。在青海共和縣恰卜恰鎮(zhèn)，我們了解到該鎮(zhèn)只有兩所高中，只能接收480名左右的學(xué)生，而考生有1 100多人，高中入學(xué)率還不到25％，而職業(yè)教育又接近空白。也就是說，初中畢業(yè)后，有近3/4的孩子無學(xué)可上。這些無學(xué)可上，又沒有一技之長的人群也成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一。

1.4.2 農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分配不均

城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分配不均也是西北城鄉(xiāng)差距的客觀因素。目前，西北三省區(qū)城鄉(xiāng)在公共醫(yī)療方面存在的差異主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，農(nóng)村尤其是牧區(qū)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分配不均。調(diào)查顯示，衛(wèi)生資源主要集中在縣級(jí)以上醫(yī)院，而農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施極其落后。這嚴(yán)重影響了公共衛(wèi)生服務(wù)的公平性，使城市衛(wèi)生資源供大于求，農(nóng)牧區(qū)則相對(duì)不足，農(nóng)牧區(qū)居民看病難問題十分突出。甘肅永靖縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋因年久失修，已成危房。從設(shè)備來講，縣醫(yī)院目前擁有萬元以上設(shè)備65臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅有16臺(tái)；縣城集中了2臺(tái)CT，其中一臺(tái)螺旋CT的價(jià)值就超過了200萬元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院價(jià)值最大的設(shè)備為3.8萬元的X光機(jī)；即便如此，還有七所衛(wèi)生院沒有X光機(jī)，8所衛(wèi)生院沒有B超，11所衛(wèi)生院沒有生化分析儀，即使有診療設(shè)備的也已經(jīng)達(dá)到報(bào)廢年限，很多衛(wèi)生院還在使用“老三件”（聽診器、體溫計(jì)、血壓計(jì)）為群眾診病。鄉(xiāng)村成為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的最薄弱環(huán)節(jié)。青海省也存在類似的情況，80％的衛(wèi)生資源都集中在城市，占全省63％的農(nóng)牧民只享受了20％的衛(wèi)生資源。

第二，農(nóng)牧區(qū)技術(shù)人才缺乏。調(diào)查顯示，西北三省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由于環(huán)境差、待遇低，加之難以提供充分發(fā)揮才能的空間，普遍留不住人才。很多醫(yī)生剛有所建樹，就想方設(shè)法調(diào)到縣城工作。久而久之，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對(duì)人才培養(yǎng)的興趣越來越冷淡，覺得是在為他人作嫁衣，轉(zhuǎn)而要求醫(yī)生個(gè)人承擔(dān)進(jìn)修費(fèi)用，這種環(huán)境對(duì)年輕醫(yī)生成長非常不利。兩方面因素的綜合作用，造成基層優(yōu)秀技術(shù)人員缺乏，醫(yī)療服務(wù)能力不足，很多農(nóng)民無法得到就近醫(yī)治，被迫到較大的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，變相加重了醫(yī)療費(fèi)用，使看病難、看病貴問題顯得更加突出。以甘肅永靖縣為例，5名高級(jí)職稱人員全部在縣醫(yī)院，78名中級(jí)職稱衛(wèi)生人員中，衛(wèi)生院僅有8人，還有9所衛(wèi)生院沒有護(hù)士、9所衛(wèi)生院沒有檢驗(yàn)人員、12所衛(wèi)生院沒有中級(jí)職稱人員。

第三，農(nóng)村因病返貧和因病致貧現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。由于近幾年醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用上升過快，農(nóng)民收入增長相對(duì)較慢，在西北三省區(qū)農(nóng)村中，農(nóng)民看病貴問題還相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)我們?cè)诟拭C永靖縣王臺(tái)鎮(zhèn)調(diào)查，2004年全鎮(zhèn)患病人口為1250人，占總?cè)丝诘?8.16％，患者家庭總收入為138.66萬元，總支出為158.38萬元，支出超過收入19.72萬元，患病農(nóng)民的人均收入為1 109元，人均支出1 267元，患病農(nóng)戶的人均收入比全鎮(zhèn)的人均收入低676元，而人均開支卻多出158元?？梢?，農(nóng)民一旦患病，家庭將面臨的是沉重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，往往會(huì)使整個(gè)家庭陷入貧困的泥沼②。

第四，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應(yīng)急機(jī)制相當(dāng)落后，基層處理和管理危機(jī)的能力不強(qiáng)。西北三省區(qū)人口少，面積大，運(yùn)輸線長，基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力普遍脆弱，經(jīng)不起重大疫情沖擊。相比城市，農(nóng)牧區(qū)在公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)、疫情監(jiān)測、信息反饋、應(yīng)急設(shè)施、醫(yī)療救治等方面都存在殘缺，而且越到基層這些問題越突出。

1.4.3 社會(huì)福利的差距

西北三省區(qū)居民不僅在統(tǒng)計(jì)收入上存在較大差距，而且在統(tǒng)計(jì)之外，享受的各種社會(huì)福利也存在明顯差別。我國社會(huì)保障體系大多將農(nóng)村人口排斥在社會(huì)保障體制之外，社會(huì)福利實(shí)際上是一種隱性收入，城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入差距要比統(tǒng)計(jì)上的差距大的多。

目前，西北三省區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障方面存在問題主要是兩個(gè)方面：第一，保障能力不足。最低生活保障方面，農(nóng)牧區(qū)最低生活保障覆蓋面還比較小，許多地方根本就沒有建立。目前主要社會(huì)保障措施僅局限于城市職工，而廣大的農(nóng)村還沒有普及正式的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，更沒有失業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)村人口的養(yǎng)老主要依靠子女，整個(gè)養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘、生育等方面的風(fēng)險(xiǎn)都由家庭來承擔(dān)。農(nóng)村社會(huì)保障僅體現(xiàn)在社會(huì)救濟(jì)和救助上。目前國家每年通過民政局系統(tǒng)下?lián)艿馁Y金在救災(zāi)和救助城市低保戶后所剩無幾，保障能力明顯不足。第二，保障范圍窄。目前，享有農(nóng)村民政保障的只有“三無”農(nóng)民、五保戶和定期救濟(jì)撫恤的一些特困人口，還有很多貧困農(nóng)民未納入社會(huì)保障體系。根據(jù)青海省共和縣的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，2005年全縣參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等人數(shù)達(dá)1.25萬人，皆為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村尚未實(shí)行。在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面一些農(nóng)民的投保意識(shí)不強(qiáng)，或者投保不能就近辦理。一些先富起來的農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以及工商業(yè)的農(nóng)民個(gè)體戶，盼望政府開展養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)；農(nóng)村一般貧困戶希望得到最低生活保障，但目前農(nóng)村社會(huì)保障水平?jīng)Q難擔(dān)此責(zé)任。

2.西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的原因

造成西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距的原因很多。從歷史角度講，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略（優(yōu)先發(fā)展東部、以農(nóng)促工）使西部尤其西部農(nóng)村更加落后；從所處的自然地理環(huán)境來講，西北三省區(qū)多為山地、丘陵和沙漠，這也客觀上造成了西北三省區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民增收難，拉大了城鄉(xiāng)差距。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來說，以工業(yè)化大生產(chǎn)為主的城市和以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村，在發(fā)展上造成了城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，從制度層面看，城鄉(xiāng)在財(cái)政制度、金融制度等方面存在顯著差異，也固化了城鄉(xiāng)差距。

但從本次西北三省區(qū)調(diào)查中，我們深深感受到，城鄉(xiāng)“二元”公共服務(wù)體制是造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。西北三省區(qū)貧困地區(qū)政府所提供的公共服務(wù)一直處于很低的水平，覆蓋的寬度、深度都很有限。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，西部基礎(chǔ)設(shè)施（比如交通條件）有了相當(dāng)大的改善。但諸如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)未有明顯改變，加之公共服務(wù)歷史上欠賬較多，這就造成了貧困地區(qū)公共服務(wù)水平呈相對(duì)下降狀況，與東部地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。公共服務(wù)發(fā)展的滯后不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)名義收入差距的擴(kuò)大，而且是實(shí)際收入差距不斷擴(kuò)大。

2.1 農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但農(nóng)民增收的公共需求難以滿足

從西北三省區(qū)調(diào)查情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革得到各級(jí)干部和農(nóng)民的擁護(hù)和支持，西北三省區(qū)農(nóng)民都為中央取消農(nóng)業(yè)稅和對(duì)糧食直補(bǔ)拍手叫好，稱這是結(jié)束了兩千多年來農(nóng)民交納皇糧國稅的大好政策。從表7可以看出，西北三省區(qū)農(nóng)民人均稅費(fèi)現(xiàn)金支出，三年呈總體下降趨勢，其中，青海、寧夏最為顯著，2003年比2001年分別下降了70％和77％。根據(jù)青海省農(nóng)調(diào)隊(duì)在19個(gè)行政村的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2002年人均稅費(fèi)為41.82元，比2001年減少了20.39元，下降了32.78元。稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體呈減輕趨勢。但是，在本次調(diào)研中，我們?nèi)匀荒苈牭健稗r(nóng)民增收難，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重”的呼吁聲。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲就是一個(gè)阻礙農(nóng)民增收的重要因素?！胺N子價(jià)格上漲、化肥價(jià)格上漲、農(nóng)藥價(jià)格上漲……”，“一年下來，農(nóng)民收入并沒有太大增長”，這是我們聽到農(nóng)民最多的抱怨。這些基本生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲抵消了糧食直補(bǔ)的惠農(nóng)政策效應(yīng)。

本次調(diào)研中，我們感到“鄉(xiāng)財(cái)縣管”對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮了根本性作用?！班l(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把更多的精力轉(zhuǎn)移到為農(nóng)民提供公共服務(wù)上，為政府轉(zhuǎn)型提供了機(jī)制和體制的保障，這也為縮小城鄉(xiāng)差距起到了重要作用。一是為解決基層政府機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事提供了機(jī)制保障。溫家寶曾指出“食之者重，生之者寡”是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的一個(gè)根本原因。農(nóng)村“稅費(fèi)改革”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”同時(shí)斷絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種名義向農(nóng)民攤派的渠道，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這就從體制上“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。在甘肅七里鎮(zhèn)開座談會(huì)時(shí)，一位鎮(zhèn)長說，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，現(xiàn)在人員偏多了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多想的是如何為農(nóng)民提供教育、醫(yī)療、科技培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)?？梢姡藏?cái)政體制的改變對(duì)政府轉(zhuǎn)型起到了關(guān)鍵作用。

2.2 義務(wù)教育歷史欠賬嚴(yán)重，城鄉(xiāng)人力資源差距引致收入差距擴(kuò)大

近幾年，西北三省區(qū)實(shí)行的促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的政策在均衡城鄉(xiāng)教育資源方面起到了很大作用，有效地緩解了城鄉(xiāng)差距。比如說，在甘肅敦煌市，“兩免一補(bǔ)”政策使一萬六千多名中小學(xué)生享受到免除學(xué)費(fèi)、將近一千二百名學(xué)生享受到免除教材書費(fèi)、一百二十余名住宿生免除了生活費(fèi)。九年義務(wù)教育普及率為97％。而且青海省還將低保家庭子女納入“兩免一補(bǔ)”范圍，對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工子女在入學(xué)、收費(fèi)、教學(xué)等方面和城鎮(zhèn)孩子一視同仁，保證這些孩子順利完成義務(wù)教育，有效鞏固了“兩基”成果。在青海省共和縣，適齡兒童入學(xué)率為99.8％，輟學(xué)率僅為0.22％，初中階段毛入學(xué)率為101％，輟學(xué)率為0.37％，殘疾兒童入學(xué)率為66.7％。青壯年人口非文盲率為98％，近三年脫盲2049人，鞏固提高率為99.2％。在教育方面向農(nóng)牧區(qū)傾斜的公共政策有效地緩解了“因教致貧和因教返貧”現(xiàn)象的發(fā)生，一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差距

但從本次西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距調(diào)查中，我們看到，在很多農(nóng)牧區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)，教育仍然十分落后，學(xué)生“上得起、留得住”問題還有待解決。農(nóng)村人口人力資源的不足不僅影響到農(nóng)民現(xiàn)期增收的能力，而且對(duì)農(nóng)民收入持續(xù)增長必然產(chǎn)生消極影響。

第一，歷史欠賬問題突出。在甘肅，很多農(nóng)村孩子還在低矮、昏暗的土屋里上課，有些還是危房，隨時(shí)威脅孩子的生命安全。各地也為改造危房下了很大工夫，比如甘肅敦煌，學(xué)校危房改造造成的債務(wù)2 000多萬，但由于歷史欠賬太多，危房改造還只能逐步解決。

第二，農(nóng)牧區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)孩子上學(xué)難，尤其在西北三省區(qū)實(shí)行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”后，學(xué)校數(shù)量減少，往返路程遠(yuǎn)，既不能保障學(xué)生安全，又耽誤家長工作，這無形中又增加了上學(xué)的成本。

第三，流動(dòng)人口子女教育問題突出。在調(diào)查中，還有很多學(xué)校收取幾百到幾千元不等的擇校費(fèi)，這對(duì)流動(dòng)人口來說，增加了上學(xué)的負(fù)擔(dān)。

第四，城鄉(xiāng)教育硬件資源差距明顯。由于教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，這對(duì)鄉(xiāng)財(cái)縣管后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說實(shí)在無能為力。

第五，對(duì)貧困家庭來講，上學(xué)貴問題還相當(dāng)突出?！皟擅庖谎a(bǔ)”雖然減輕了農(nóng)民孩子上學(xué)負(fù)擔(dān)，但教育支出仍是家庭一筆不小的開支。比如在寧夏賀蘭縣，由于教育致貧的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對(duì)于人均年收入不足3 000元的農(nóng)民而言，供養(yǎng)一個(gè)子女上高中一年要花費(fèi)3 000~6 000元，上大學(xué)要10 000~12 000元，負(fù)債讀書往往成了唯一出路。在青海甘南村，一位老農(nóng)民向我們說起他們家兩個(gè)娃上學(xué)的事，兩個(gè)孩子都上大學(xué)，一本一專，一年下來共花費(fèi)1萬多元，而且畢業(yè)后工作難找，幾萬元的欠款只有通過打工來一點(diǎn)點(diǎn)還。

2.3 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度初步緩解了西北三省區(qū)農(nóng)民看病難問題，但農(nóng)民看病貴問題依然存在，城鄉(xiāng)人口健康素質(zhì)的差距拉大

在廣大農(nóng)村，最嚴(yán)重的問題之一就是人民公社時(shí)期的合作醫(yī)療制度解體以后，新的合作醫(yī)療制度還沒有完全建立起來，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收費(fèi)過高，農(nóng)民普遍看不起病，住不起院，小病拖成了大病，大病放棄就醫(yī)的現(xiàn)象普遍存在。相反，城市在相當(dāng)長的時(shí)期享受著公費(fèi)醫(yī)療，雖然近些年，城市居民看病貴問題也日顯突出，但總體上比農(nóng)村要好。醫(yī)療資源、負(fù)擔(dān)的不均衡，造成農(nóng)村人口健康素質(zhì)低，引致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。

以農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的初步建立為標(biāo)志，農(nóng)村公共衛(wèi)生體制改革取得新的進(jìn)展。據(jù)西北三省區(qū)調(diào)查顯示，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度有效緩解了西北三省區(qū)農(nóng)村“因病致貧、因病返貧”的發(fā)生，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距發(fā)揮了重要作用。

在西北三省區(qū)農(nóng)村調(diào)研中，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民、干部到省里專管衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)，都對(duì)新型合作醫(yī)療的作用給予高度評(píng)價(jià)。例如，甘肅敦煌市某副市長說：以前農(nóng)民有病不看，等死；現(xiàn)在農(nóng)民有“新農(nóng)合”保障，看病率提高了。青海省衛(wèi)生廳的一位副廳長說，青海省有56％的貧困人口因病致貧和因病返貧，試行新型合作醫(yī)療制度以來，這一比例下降到43%左右，有效緩解了城鄉(xiāng)差距。青海省的農(nóng)牧民把“新農(nóng)合”稱為與土地承包、稅費(fèi)改革相提并論的大好事。

城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生差距的縮小，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有深遠(yuǎn)的意義。但是，在西北三省區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民看病貴問題依然存在，城鄉(xiāng)二元的公共衛(wèi)生體制仍是城鄉(xiāng)差距的一個(gè)重要原因。

農(nóng)村公共衛(wèi)生體制改革以大病救治為主，即政府補(bǔ)助的40元和個(gè)人自繳的10元都主要是補(bǔ)助大額醫(yī)療費(fèi)用或住院費(fèi)用。而一些小病診治費(fèi)不給報(bào)銷，只能從7.5元的個(gè)人賬戶中支付。調(diào)查中不少農(nóng)民反映，這點(diǎn)錢看一次感冒有時(shí)候都不夠。對(duì)這種以大病為主的醫(yī)療補(bǔ)償措施，實(shí)際上是一種解決現(xiàn)實(shí)矛盾的短期政策，從長遠(yuǎn)來看，要真正縮小城鄉(xiāng)在公共醫(yī)療衛(wèi)生上的差距，提高農(nóng)村人口的健康素質(zhì)，應(yīng)該從預(yù)防小病和常見病為主。

其一，影響農(nóng)村人口健康素質(zhì)的是常見病和多發(fā)病，醫(yī)療保障目的定位是保大病，事實(shí)上放棄了大多數(shù)人基本醫(yī)療需求的保障責(zé)任。在寧夏調(diào)研時(shí)，自治區(qū)政府研究室的某副主任認(rèn)為，在西北農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活中，真正影響農(nóng)民的整體健康水平的是常見病和多發(fā)病。許多農(nóng)民大病也是因?yàn)樾〔o錢醫(yī)治扛成大病的。因此，他認(rèn)為，合作醫(yī)療應(yīng)該更著眼疾病預(yù)防，這樣才能真正提高農(nóng)村人口健康水平，縮小城鄉(xiāng)居民在健康水平上的差異。

其二，“新農(nóng)合”的報(bào)銷比例具有累退性，也不利于農(nóng)民的疾病救治，看病貴問題在西北三省區(qū)農(nóng)村仍然很突出?！靶罗r(nóng)合”制度對(duì)農(nóng)民在不同醫(yī)院看病的費(fèi)用規(guī)定了不同的報(bào)銷比例，越是在省市級(jí)大醫(yī)院治病，報(bào)銷比率越低。比如，青海省報(bào)銷比例：省醫(yī)院報(bào)30%，州醫(yī)院報(bào)40%，縣醫(yī)院報(bào)50%，，鄉(xiāng)醫(yī)院報(bào)60%。在甘肅、寧夏也存在同樣情況。青海德令哈市的甘南村農(nóng)民們認(rèn)為，現(xiàn)在的報(bào)銷比例顛倒了，到大醫(yī)院花錢多，反而降低了報(bào)銷比例，看病還是貴。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院甚至縣醫(yī)院，對(duì)大病基本上無能為力。因此，村民認(rèn)為，去大醫(yī)院看病，報(bào)銷比例應(yīng)該更高。寧夏自治區(qū)政府研究室某主任也有同樣的觀點(diǎn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院主要以預(yù)防為主，稍大點(diǎn)的病只能到省市大醫(yī)院看，因此，現(xiàn)在的以預(yù)防大病為主的報(bào)銷比例不利于小病預(yù)防，結(jié)果釀成大病。

其三，“門檻費(fèi)”、“押金”等費(fèi)用將一些農(nóng)民擋在了醫(yī)院門外，農(nóng)民看病難問題在西北三省農(nóng)村依然存在。在西北三省區(qū)的“新農(nóng)合”制度試點(diǎn)地區(qū)，有的還存在“門檻費(fèi)”，如甘肅永靖縣還有20～50元門檻費(fèi)，在寧夏是150～300元不等的門檻費(fèi)。只有達(dá)到這個(gè)門檻費(fèi)以上的部分才能報(bào)銷，而在門檻費(fèi)以下的只能自己買單。另外，在大醫(yī)院住院自己要先墊付押金，許多貧困農(nóng)民連押金都交不起。這些硬性規(guī)定增加了農(nóng)民的看病難度。可喜的是，在青海試行的“新農(nóng)合”正逐步取消門檻費(fèi)，目的也是為了緩解農(nóng)民看病難問題。

2.4 “一事一議”的制度安排在為農(nóng)民提供公共服務(wù)方面還需要完善

稅費(fèi)改革后，雖然按照規(guī)定農(nóng)民可以對(duì)一些村級(jí)公共產(chǎn)品實(shí)行“一事一議”，但這只是針對(duì)一些臨時(shí)的或受益面較小的公共品適用，在大量的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中（如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等），農(nóng)民很難有機(jī)會(huì)直接表達(dá)自己的意見，制度外公共服務(wù)供給決策機(jī)制并沒有改變。即使“一事一議”制度能夠執(zhí)行，但議而不決、決而不行的現(xiàn)象普遍存在，這種制度很難發(fā)揮效果。同時(shí)，每一個(gè)項(xiàng)目都需要地方配套部分資金，而地方根本無力配套。就像一位干部說的:“只有先上項(xiàng)目，拿到上邊給的錢，然后再想辦法配套吧！不然連上邊的錢都沒有了?！倍l(xiāng)鎮(zhèn)干部想出來的辦法往往由農(nóng)民承擔(dān)配套資金，這不但不能增加農(nóng)民收入，相反卻增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)?？梢?，“一事一議”的公共產(chǎn)品供給決策程序極易導(dǎo)致制度外公共服務(wù)供給脫離農(nóng)民的實(shí)際需要，必然造成農(nóng)民不太需要的公共服務(wù)供給膨脹，而農(nóng)民急需的公共服務(wù)卻嚴(yán)重短缺。

3.加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制

針對(duì)西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)在緩解日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距的作用。在本次調(diào)查中，我們感觸最深的是農(nóng)村“稅費(fèi)改革”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”等公共財(cái)政體制改革在促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高農(nóng)村公共服務(wù)水平等方面的作用。因此，要縮小城鄉(xiāng)差距，應(yīng)以農(nóng)村公共財(cái)政體制改革為契機(jī)，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

3.1 推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革

縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制作為縣鄉(xiāng)財(cái)政分配的基本制度，是縣級(jí)政府用以調(diào)節(jié)和處理縣鄉(xiāng)之間各種分配關(guān)系和財(cái)政管理責(zé)任與權(quán)限的重要手段。

一是合理劃分各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)，并加強(qiáng)其公共服務(wù)能力建設(shè)。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)著大量的為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)責(zé)任，而財(cái)力卻捉襟見肘，公共服務(wù)職責(zé)與能力嚴(yán)重不匹配。在這種背景下，亟須在明確各級(jí)政府合理職能分工的基礎(chǔ)上，使公共服務(wù)的職責(zé)與能力盡可能對(duì)稱，對(duì)加強(qiáng)的職能要增加財(cái)力支持，對(duì)弱化的職能要減少支出；要體現(xiàn)財(cái)力支出向公共服務(wù)傾斜，向基層傾斜，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。

二是建立上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府的轉(zhuǎn)移支付的長效機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)西北三省區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化和公平化。

三是完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，爭取把五級(jí)財(cái)政“扁平化”為中央、省、市縣三級(jí)。但改革不能“一刀切”，應(yīng)根據(jù)西北三省區(qū)不同地區(qū)的具體情況區(qū)別對(duì)待。另外，要注意將公共財(cái)政體制改革與其他改革相結(jié)合，成龍配套地進(jìn)行。

3.2 完善農(nóng)村基本的義務(wù)教育制度

目前，“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制難以適應(yīng)西北三省區(qū)農(nóng)村對(duì)教育的需求，多數(shù)縣市的財(cái)力明顯不夠，多數(shù)屬于“吃飯”財(cái)政。需要探討促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展、建立農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定投入機(jī)制，加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付。

就近期推行農(nóng)村義務(wù)教育的要求而言，縣鄉(xiāng)政府一是要繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的改革，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政保障的范圍，認(rèn)真落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，達(dá)到基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的目標(biāo)；提高農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)和山區(qū)的中小學(xué)校舍維修改造的長效機(jī)制，進(jìn)一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機(jī)制。二是加強(qiáng)教育部門自身改革。一是加快教師人事制度改革，確定合理的教育機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)西北三省的特殊情況，首先落實(shí)代課教師的工資待遇，在具備條件的地區(qū)，把已經(jīng)取得教師資格證書的代課教師納入正式編制。其次，為保證民族教育的穩(wěn)定健康發(fā)展，重新考慮民族教育編制問題，制定出符合實(shí)際的、對(duì)民族地區(qū)有一定傾斜政策的制度和辦法。再次建立農(nóng)村教師的再培訓(xùn)制度，提高教師隊(duì)伍整體素質(zhì)。三是合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展的差距。同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，使農(nóng)村后備勞動(dòng)力資源具有較高的科技文化素質(zhì)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高農(nóng)民工資性收入。四是合理調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，按照方便學(xué)生上學(xué)、不增加學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、保證教學(xué)質(zhì)量的原則，調(diào)整學(xué)校布局，改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)教學(xué)管理，提高教育資源利用效率。

3.3加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)

針對(duì)看病難、看病貴問題，應(yīng)大力推進(jìn)和完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，建立醫(yī)療救助制度，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)和疫病預(yù)防控制體系建設(shè)。

第一，加大對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的財(cái)政支持力度。公共衛(wèi)生屬于政府的公共服務(wù)，是政府提供的公共產(chǎn)品，具有明顯的社會(huì)公益性質(zhì)。建議國家進(jìn)一步加大公共衛(wèi)生投入力度，尤其應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)西北三省農(nóng)牧區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)衛(wèi)生扶持力度，認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于新增衛(wèi)生投入重點(diǎn)保證公共衛(wèi)生的政策，保證投入幅度不低于財(cái)政經(jīng)常性支出的幅度，并將公共衛(wèi)生工作成績列入各級(jí)政府政績考核內(nèi)容加以管理，明確各級(jí)政府農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)投入的責(zé)任，改善服務(wù)水平和質(zhì)量。

第二，積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大新型合作醫(yī)療的覆蓋面，逐漸提高農(nóng)民大病醫(yī)治的報(bào)銷比例，降低直至取消“門檻費(fèi)”，同時(shí)要將更多精力放到農(nóng)民小病醫(yī)治和大病預(yù)防上，提高農(nóng)民的健康水平。另外，可以探討將合作醫(yī)療制度逐步推向城市，使城市困難群體也可以享受到合作醫(yī)療的陽光普照，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的合作醫(yī)療制度。

第三，整合衛(wèi)生資源，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共服務(wù)水平，健全其預(yù)防保健服務(wù)功能，鼓勵(lì)城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員以多種形式到農(nóng)村服務(wù)。

第四，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場和行為。強(qiáng)化政府對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，建立健全有效的監(jiān)管體系和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)用藥安全和醫(yī)療安全，防止逐利行為帶來的資源浪費(fèi)以及對(duì)居民健康的損害。

3.4 盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度

建立農(nóng)村最低生活保障制度是滿足農(nóng)民需求中最基本的公共產(chǎn)品，是維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利最起碼的要求。在農(nóng)村建立最低生活保障制度，有利于化解城鄉(xiāng)矛盾，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于解決西北農(nóng)村貧困問題。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)西北三省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來制定，中央政府要加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。各地應(yīng)當(dāng)盡快制定出農(nóng)村最低生活保障制度的細(xì)則，增強(qiáng)其可操作性。

3.5 建立和完善農(nóng)村基本的救濟(jì)制度

西北三省區(qū)農(nóng)村救濟(jì)制度存在三個(gè)主要問題，一是救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，無法滿足農(nóng)牧民的生活需要；二是救濟(jì)款項(xiàng)不能按時(shí)發(fā)放；三是界定救濟(jì)對(duì)象很困難，新的優(yōu)撫對(duì)象很難進(jìn)入救濟(jì)范圍。

針對(duì)以上問題，應(yīng)當(dāng)改革舊的救濟(jì)方式，建立新的與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的救濟(jì)系統(tǒng)，要形成個(gè)人、政府、社會(huì)多方面的救濟(jì)款籌集渠道，滿足西北三省區(qū)農(nóng)村貧困群體多層次的救濟(jì)需求。就西北三省區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況來看，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)重點(diǎn)主要有兩個(gè)方面：一是對(duì)遭受自然災(zāi)害的農(nóng)村災(zāi)民的生活救濟(jì)。同城鎮(zhèn)相比，西北三省區(qū)農(nóng)村自然災(zāi)害發(fā)生頻率高，防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)能力弱，因各種自然災(zāi)害而陷入困境的農(nóng)民數(shù)量大。因此，災(zāi)民的生活保障應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村保障的重點(diǎn)。二是農(nóng)村貧困人口的生活救濟(jì)。西北三省區(qū)農(nóng)村目前還有相當(dāng)數(shù)量的貧困人口，尤其是五保戶、殘疾人和特困戶。這些農(nóng)村貧困人口連基本的溫飽都難以維持，急需政府和社會(huì)給予必要的生活救濟(jì)。

3.6 以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為切入點(diǎn)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機(jī)構(gòu)改革

從本次西北三省區(qū)調(diào)查中，我們感到“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制對(duì)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能起到了關(guān)鍵作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，特別是向農(nóng)牧區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民提供公共服務(wù)。一是認(rèn)真貫徹黨在農(nóng)村的各項(xiàng)惠農(nóng)政策，主要是黨的扶農(nóng)惠農(nóng)政策。二是加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村新型合作醫(yī)療的改革力度，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鞏固以政府投入為主的保證機(jī)制，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)。三是加強(qiáng)對(duì)村民自治的引導(dǎo)，大力發(fā)展公益事業(yè)，搞好各項(xiàng)公共服務(wù)?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，真心實(shí)意為農(nóng)民提供高質(zhì)量、高效率、低成本的服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，把服務(wù)作為聯(lián)系群眾的一條重要紐帶，切實(shí)加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。（執(zhí)筆：夏鋒）

注 釋：

①分別是甘肅的七里鎮(zhèn)、太極鎮(zhèn)；青海的恰卜恰鎮(zhèn)、甘南村；寧夏的常信鄉(xiāng)。

② 例如，該鎮(zhèn)塔坪村的鄧才華去年收入2萬多元，可因食道癌住院花去1.2萬元；永樂村的祁樹偉因下肢脈管炎截肢花去1.1萬元，可其家庭收入僅為4000多元；永樂村的馬文國因患肝硬化、胃癌手術(shù)治療花去2萬多元，而其經(jīng)濟(jì)收入才2000多元……像這樣的事例在西部農(nóng)村還有很多，因病致貧和因病返貧現(xiàn)象在農(nóng)牧區(qū)還較為普遍。

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［作者簡介］夏鋒（1976－），中國（海南）改革發(fā)展研究院助理研究員，東北大學(xué)研究生院中改院分院博士研究生。主要研究方向：中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

［收稿日期］2007-05-09

（責(zé)任編輯：啟方）