行政法官”（Administrative Law Judge）這個(gè)詞匯可能并非為我國的公眾所知曉，但在美國，行政法官制度已經(jīng)“彌漫于國家生活的各個(gè)領(lǐng)域以及幾乎所有活動(dòng)之中，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向有著深遠(yuǎn)的影響。”我們將對(duì)美國行政法官的制度脈絡(luò)予以概括性的勾勒與梳理，可以增進(jìn)我們對(duì)美國行政法官制度的理解，從而對(duì)我國的制度建設(shè)能夠有所裨益。

歷史鉤沉

在美國，早已有了政府官員充當(dāng)聽證審查官主持裁決的實(shí)踐。“審查官”這個(gè)詞的使用，至少可以追溯到1906年《州際貿(mào)易法》的修正案中，授權(quán)州際貿(mào)易委員會(huì)（ICC）可以任命審查官來接受證據(jù)。在此之后的許多設(shè)置新監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律中，都規(guī)定了管制機(jī)構(gòu)任命審查官的權(quán)力。

在1946年通過的聯(lián)邦行政程序法中，對(duì)裁決中的職能分離作了嚴(yán)格的規(guī)定，以確保審查官員獨(dú)立裁定事實(shí)問題，而讓行政機(jī)關(guān)對(duì)政策問題依然保有決定權(quán)。當(dāng)時(shí)，美國聯(lián)邦機(jī)關(guān)一共只有196名聽證審查官，他們多分布于經(jīng)濟(jì)性管制機(jī)構(gòu)。

1972年，美國文官事務(wù)委員會(huì)將聽證審查官更名為“行政法官”。1978年，國會(huì)通過立法確認(rèn)了行政法官的法律地位。聯(lián)邦還是州的發(fā)展趨勢(shì)都在于，要努力將行政法官從管制機(jī)構(gòu)中剝離出來。從此催生出來的一種制度安排就是“集中小組”的使用，集中小組的目的就在于整合行政過程，保證行政法官完全分離于所有內(nèi)部行政過程之中，不受負(fù)責(zé)管制項(xiàng)目官員的影響，其薪資、任期、人事、設(shè)備都不再依附于類似家長(zhǎng)的管制機(jī)關(guān)。在1981年的《模范州行政程序法》中規(guī)定的“集中小組”制度，目前該制度已經(jīng)為22個(gè)州所采納。

在放松管制的背景下，行政法官的分布逐步由經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域向社會(huì)性管制領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。在1962年社會(huì)保障署聘用了164名行政法官，占了總共505名行政法官的32%；在1973年財(cái)政年度，社會(huì)保障署聘用了420名行政法官處理了68356件案件；在1989年，社會(huì)保障署則聘用了694名行政法官處理了302076件案件。目前，美國大約75%的行政法官分布于社會(huì)保障領(lǐng)域，只有約5%的行政法官分布于經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域。

行政法官的中立化

行政法官必須要符合創(chuàng)設(shè)管制機(jī)構(gòu)的授權(quán)法律，以及管制機(jī)構(gòu)所頒布相關(guān)規(guī)則和規(guī)章的要求。一般而言，要求每個(gè)管制機(jī)構(gòu)都作出一份裁決計(jì)劃（adjudication plan），來確定聽證主持人。此外，對(duì)行政法官的資格還提出了很多要求，例如紐約州的第131號(hào)行政命令中，就指出作為聽證主持人，行政法官要“博學(xué)，能干，無偏私，客觀，免受不適當(dāng)?shù)挠绊憽薄?/p>

行政法官是否能以獨(dú)立中立的姿態(tài)作出決定，直接關(guān)系到行政決定是否公正，影響著公眾對(duì)行政法官的信任度。美國聯(lián)邦行政程序法第556節(jié)（b）款規(guī)定，“依本編第557節(jié)規(guī)定主持聽證和參加裁決的官員，必須以不偏不倚的方式行事。主持或參加聽證的官員在任何時(shí)候都可以主動(dòng)回避?！?要判斷行政法官是否有可能存在偏見，需要考慮如下因素：第一，案件結(jié)果對(duì)行政法官個(gè)人是否有利害關(guān)系；第二，是否和包括證人及代理人在內(nèi)的當(dāng)事人有血緣或婚姻關(guān)系；第三，是否和包括證人及代理人在內(nèi)的當(dāng)事人，在現(xiàn)在或過去有著業(yè)務(wù)關(guān)系或社會(huì)上的來往；第四，行政法官是否會(huì)對(duì)某類當(dāng)事人或者某類案件抱有個(gè)人偏見。

對(duì)于當(dāng)事人提出的回避申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)必須作出裁決。當(dāng)行政機(jī)關(guān)接受當(dāng)事人申請(qǐng)時(shí)，則暫時(shí)中止聽證程序，以撤換該案的行政法官；當(dāng)認(rèn)為當(dāng)事人的回避申請(qǐng)顯然沒有意義，甚或只是搗亂，或者僅僅是出于個(gè)人偏好而要求撤換行政法官時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以拒絕當(dāng)事人的回避申請(qǐng)，并在聽證記錄中說明這樣做的理由。

行政法官的司法化

美國聯(lián)邦行政程序法和后續(xù)的修正及相關(guān)法律中，已經(jīng)規(guī)定了行政法官不受行政機(jī)關(guān)及其他官員的干預(yù)。但如美國前任律師協(xié)會(huì)主席伯納德 G.西格爾所指出的那樣，如果行政法官始終不能完全獨(dú)立，還和管制機(jī)構(gòu)藕斷絲連的話，那么行政法官就很難扮演好公正無私的事實(shí)認(rèn)定者的角色。因此，行政法官的司法化趨勢(shì)也日趨明顯。

行政法官的司法化地位，更多是從務(wù)實(shí)的進(jìn)路，從功能角度描述的。行政法官可以以中立、無偏私、獨(dú)立的姿態(tài)作出決定，它在裁決中聽取雙方質(zhì)證，作出書面決定，它所扮演的角色，汲取了諸多司法的因素，但這并非意味著它就同司法享有完全相同的地位。以美國社會(huì)保障署所雇用的行政法官為例，他們有義務(wù)去解釋法律，以實(shí)施那些國會(huì)指派給社會(huì)保障署的任務(wù)，在法律和政策問題要聽命于社會(huì)保障署，即使是在個(gè)案裁決中，社會(huì)保障署署長(zhǎng)也有責(zé)任保證行政法官的決定與法律、規(guī)則和政策相稱，以防止帶來規(guī)則間的沖突，乃至影響到行政給付方案實(shí)施的平等性與一貫性。此外，與憲法第3條規(guī)定的司法法官不同，行政法官?zèng)]有決定如何進(jìn)行法律解釋的裁量權(quán)。

1946年通過的聯(lián)邦行政程序法中，禁止管制機(jī)關(guān)對(duì)行政法官施加控制，也不允許其對(duì)行政法官進(jìn)行績(jī)效評(píng)估（Performance Evaluation）。在1978年通過的《文職官員改革法案》中，重申了聯(lián)邦行政程序法中禁止對(duì)行政法官進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的規(guī)定，將行政法官排除于適用績(jī)效評(píng)估的“雇員”概念之外，以維護(hù)“目前為行政法官提供保護(hù)的系統(tǒng)”。行政法官的分級(jí)和薪資水平，由人事管理辦公室（OPM）確定。此外，對(duì)行政法官的繼續(xù)教育和培訓(xùn)，不僅可以保證他們能跟上法律制度和法學(xué)理論的發(fā)展，也保證了裁決質(zhì)量水準(zhǔn)的維持。

對(duì)我們的啟示

在當(dāng)代福利國家和管制國家的語境下，行政法官作為管制機(jī)構(gòu)裁決和規(guī)則制定程序的主持官員，已經(jīng)成為了美國聯(lián)邦管制體制中不可或缺的組成部分。它處理案件的范圍，從殘疾人社會(huì)保障聽證直至廣播電臺(tái)和核電站許可爭(zhēng)議。它對(duì)于美國行政法治的貫行，以及聯(lián)邦和州層次上行政公正的實(shí)現(xiàn)，都具有重要的意義。

在《中華人民共和國行政處罰法》對(duì)聽證程序的規(guī)定中，第四十二條第四款規(guī)定“聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。”但是對(duì)于“非本案調(diào)查人員”的資格地位、組織管理以及裁決程序，都缺少整齊劃一的規(guī)定。在《中華人民共和國行政復(fù)議法》中盡管對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理和決定程序都做了規(guī)定，但對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員的資格地位、組織管理和裁決程序，規(guī)定的也并不詳盡。因此在未來中國的行政法制進(jìn)程中，應(yīng)努力進(jìn)一步提高行政處罰聽證主持人以及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性，提高他們的專業(yè)化地位，而美國的行政法官制度，或許能夠?yàn)槲覀兊闹贫茸兏锾峁┙梃b。

編輯：陳暢鳴