提高政府效能，關(guān)鍵是精減機(jī)構(gòu)和冗員。現(xiàn)在“官多為患”已成為中國政治上的一大弊端。原中組部部長張全景指出，一個(gè)省有四五十個(gè)省級干部，幾百個(gè)乃至上千個(gè)地廳級干部，一個(gè)縣幾十個(gè)縣級干部，可以說古今中外沒有。

政府衙門機(jī)構(gòu)多，級層多，官多，則扯皮多，官僚主義泛濫。門難進(jìn)，臉難看，事難辦，群眾怨聲載道，但改革收效甚微，甚至為患更烈。湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中，通過試點(diǎn)將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“七站八所”、“以錢養(yǎng)人”的機(jī)制，變革為市場運(yùn)作、“以錢養(yǎng)事”的新機(jī)制。人們贊譽(yù)這項(xiàng)促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的探索，對我國政治體制和人事干部體制改革、推動(dòng)建立服務(wù)型政府具有突破性意義。

今年6月30日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署深化農(nóng)村稅費(fèi)改革和推進(jìn)農(nóng)村綜合改革工作；9月1日至2日，國務(wù)院又在北京召開全國農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議。會(huì)議進(jìn)一步提出了農(nóng)村綜合改革的時(shí)間表：一是有條件的地方要在全省范圍內(nèi)開展試點(diǎn)；二是五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅(jiān)守的一條底線；三是今明兩年在全國免除農(nóng)村教育階段中小學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體系。會(huì)議強(qiáng)調(diào)指出，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，關(guān)鍵在于繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。農(nóng)村綜合改革的核心任務(wù)就是在“減人、減事、減支”的基礎(chǔ)上，真正轉(zhuǎn)變基層政府職能，使農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)切實(shí)得到加強(qiáng)，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供機(jī)制保障。

一、“減人”的關(guān)鍵是解決好“人到哪里去”的問題

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中精簡機(jī)構(gòu)和人員是首要工作，農(nóng)村綜合改革2005年正式啟動(dòng)后，出現(xiàn)了很多典型經(jīng)驗(yàn)，其中安徽、河南、湖北等省的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。安徽省在18個(gè)縣市搞試點(diǎn)，重點(diǎn)是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)“主官合一”改革，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，并嘗試建立新的基層領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制。河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已順利完成，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)由19811個(gè)減為16694個(gè)，減少3117個(gè)，精簡15.7%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由25119名減為17490名，減少7629名，精簡30.4%。從數(shù)字上看，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的力度是很大的，但還必須推出更加有效地辦法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員開辟更加寬闊的就業(yè)渠道，讓這些人員充分二次就業(yè)。在這方面，湖北省把富余人員分流作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革順利推進(jìn)的重要內(nèi)容來抓。以襄樊為例，該市在改革中沒有一個(gè)人上訪、告狀，找組織和領(lǐng)導(dǎo)鬧事，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的和諧“瘦身”。主要做法：一是溫和“消腫”。從改革一開始就明確了“全程陽光操作，確保公平公正”的第一原則，公開運(yùn)作，把政策交給群眾；公開競爭，讓群眾把握尺度；公正合理，接受群眾監(jiān)督；公正客觀，因人制宜妥善安置，做到人適其位，各得其所。二是“有情”操作。包括“以人為本、分流無情、操作有情”的實(shí)踐方法，所謂“分流無情”，就是變“因人設(shè)事”為“因事設(shè)人”，規(guī)范設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，剛性核編減員。所謂“操作有情”，就是在充分考慮縣鄉(xiāng)財(cái)政承受能力、兼顧分流對象接受能力的基礎(chǔ)上，努力把改革的震蕩減到最低。

二、“減事”的要義在把政府該辦的事辦好

農(nóng)村綜合改革的核心是轉(zhuǎn)變基層政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。所謂“減事”，并不是要基層政府少干事，甚至不干事，而是要把政府不該管或管不好的事交給社會(huì)與市場，把該辦的事辦好，要按照有所為、有所不為的原則，適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)管理上的職能，努力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。

在這方面，安徽省巢湖市廬江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是政府職能歸位，核心是執(zhí)法職能上收。將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位受委托承擔(dān)的國土資源、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等行政執(zhí)法職能上劃縣直有關(guān)主管部門。按資源設(shè)置執(zhí)法性的和事業(yè)性的站所，按鎮(zhèn)設(shè)立國土資源管理所，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)按區(qū)域綜合設(shè)置八個(gè)林業(yè)站和八個(gè)農(nóng)機(jī)站，人、財(cái)、物分別上劃縣國土資源管理局、縣林業(yè)局、縣農(nóng)委管理。在廬江縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，經(jīng)營性職能實(shí)現(xiàn)了退出。將原農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心承擔(dān)的農(nóng)資、農(nóng)機(jī)經(jīng)營與動(dòng)物疾病診療等經(jīng)營性職能推向市場，將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化廣播電視站轉(zhuǎn)制為有線網(wǎng)絡(luò)公司，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。

在將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”管理的事務(wù)推向社會(huì)和市場經(jīng)營方面，湖北省已經(jīng)取得了較為明顯的成效。

三、“減支”的根本在于深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革

近年來，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入規(guī)模下降、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍明顯縮小，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政供養(yǎng)人員較多、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重等問題。財(cái)政部要求確保2008年底以前全面實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。在這方面，安徽、山東等地對“鄉(xiāng)財(cái)縣管”機(jī)制均有不同形式的探索。2003年，安徽省率先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式進(jìn)行改革試點(diǎn)，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。山東省莒縣在推廣“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革中，不僅提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作效率，而且形成一套比較完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理長效機(jī)制。青海省海西州在推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”過程中，探索出“1357”管理機(jī)制，也很值得各地借鑒。從目前情況看，這項(xiàng)改革已經(jīng)從原來的保證工資發(fā)放的初衷，轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”實(shí)質(zhì)是財(cái)政管理方式的改革，從公共財(cái)政的角度看，事權(quán)與財(cái)權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一，現(xiàn)在財(cái)權(quán)有了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能也應(yīng)重新定位，才能鞏固這個(gè)管理方式改革的成果。重慶市銅梁縣采取了“上收事權(quán)、下放財(cái)權(quán)”的方法，在實(shí)踐中不斷加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革?！吧鲜帐聶?quán)”，即將財(cái)政體制變化影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的事項(xiàng)，全部由縣級承擔(dān)。實(shí)行了由縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放全縣干部職工、教師工資及村社干部的誤工補(bǔ)助；上收了全縣中學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。“下放財(cái)權(quán)”，即除8戶企業(yè)和金融、郵電兩個(gè)行業(yè)稅收屬縣級外，其余企業(yè)稅收按屬地縣鄉(xiāng)分成。這“一收一放”，壯大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入總量，平衡了財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。

推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革進(jìn)程中，要特別注意解決基層債務(wù)負(fù)擔(dān)問題。目前，鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，是一個(gè)涉及全國的普遍性問題，也是正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村綜合改革的難題，今年5月，陜西省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省農(nóng)業(yè)廳省稅改辦《關(guān)于進(jìn)一步化解鄉(xiāng)村陳舊債務(wù)制止新增債務(wù)意見的通知》，該《通知》除了收欠還債、債權(quán)債務(wù)抵沖消債、盤活存量資產(chǎn)還債外，還特別推出調(diào)息、降息減債和對村級不良債務(wù)實(shí)行減、免、緩政策兩項(xiàng)具有突破性的新政策。