[摘要] 全面總結(jié)了我國(guó)行政成本居高不下的現(xiàn)狀并深刻分析其原因，提出了降低政府行政成本的五條對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 行政成本； 廉價(jià)政府； 原因分析； 對(duì)策建議

[中圖分類號(hào)] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2006）23-0011-03

所謂行政成本，是指政府組織在為社會(huì)提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動(dòng)過程中所耗費(fèi)的人力、財(cái)力和物力資源的總和。降低政府行政成本，建設(shè)廉價(jià)、高效政府，是世界各國(guó)政府極其重視的問題和追求的目標(biāo)。我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)是不僅要建設(shè)一個(gè)服務(wù)、責(zé)任、法治、廉潔的政府，而且要建設(shè)一個(gè)廉價(jià)的政府。所謂廉價(jià)政府，就是用最小的政府成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的政府管理，以最低的成本追求效用的最大化。

一、我國(guó)政府行政成本的現(xiàn)狀

有專家認(rèn)為，中國(guó)是目前全世界行政成本最高的國(guó)家之一。改革開放以來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有了較快的發(fā)展，與此同時(shí)，政府行政成本大約每年以20%左右的幅度增長(zhǎng)。1978年，我國(guó)政府行政管理支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重只有4.7%，2003年達(dá)到19.03%。25年來每年平均提高0.57個(gè)百分點(diǎn)。行政管理支出占財(cái)政支出的比重己經(jīng)超過了國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)可的15.6%的合理比重，在國(guó)際比較中是屬于相當(dāng)高的。高收入國(guó)家平均為9.5%；中等收入國(guó)家為12.3%；低收入國(guó)家為18.1%。由此可見，近年來我國(guó)政府的行政成本呈現(xiàn)出增長(zhǎng)過快、規(guī)模過大的態(tài)勢(shì)，行政成本過高的問題己經(jīng)凸現(xiàn)出來，給我國(guó)政府造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的龐大舉世聞名。目前我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)高達(dá)4500萬人，財(cái)政負(fù)擔(dān)比例為1∶26，大大高于其他國(guó)家的水平。

(二)公車消費(fèi)豪華奢侈。有統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)公務(wù)用車目前已達(dá)350萬輛，每年用在公車上的開支3000多億元，大約占全國(guó)財(cái)政收入的10%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國(guó)軍費(fèi)開支，超過全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)之和，數(shù)字十分驚人。去年全國(guó)政府采購(gòu)公務(wù)用車花了600多億元，今年我國(guó)公車采購(gòu)量再創(chuàng)歷史新高，將一舉突破700億元，占財(cái)政部預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)的3000億元全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的近四分之一。

(三)公款吃喝風(fēng)愈演愈烈。有專家估計(jì)，2004年我國(guó)的公款吃喝達(dá)到3700億元，占該年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2.3%，相當(dāng)于一座三峽大壩的價(jià)值。

(四)公費(fèi)出國(guó)持續(xù)升溫。借考察培訓(xùn)為名，公費(fèi)出國(guó)旅游，幾乎成為各級(jí)政府和公共機(jī)構(gòu)的一種普遍現(xiàn)象。據(jù)2000年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，1999年的國(guó)家財(cái)政支出中，僅干部公費(fèi)出國(guó)一項(xiàng)消耗的財(cái)政費(fèi)用就達(dá)3000億元。2000年以后，出國(guó)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考察之風(fēng)愈演愈烈，公費(fèi)出國(guó)有增無減。

(五)腐敗和決策失誤導(dǎo)致的政府無形成本大幅增加。據(jù)有關(guān)專家的估計(jì)，中國(guó)因腐敗造成的損失每年高達(dá)9875—12570億元，占全國(guó)GDP總量的13.2%至16.80%，各類稅收損失是5700—6800億元，占GDP的7.6—9.1%。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前有4000多名貪污賄賂犯罪嫌疑人攜公款50多億元在逃。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華去年6月向全國(guó)人大常委會(huì)提交的審計(jì)報(bào)告中指出，由于決策失誤、管理不善等造成的損失高達(dá)145億元。這些問題的存在除了增加政府的有形成本外，還會(huì)引發(fā)無法計(jì)量的無形成本，主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的損失，危害社會(huì)的公平和正義等等。

二、我國(guó)政府行政成本居高不下的原因分析

我國(guó)政府的行政成本居高不下，主要是由于以下原因造成的：

（一）行政成本意識(shí)淡薄。政府組織與企業(yè)組織相比，具有兩大特點(diǎn):一是政府提供公共服務(wù)的過程具有天然的“壟斷”性質(zhì)，不存在外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力，具有排他性和強(qiáng)制性;二是政府組織屬于非營(yíng)利性組織，政府組織運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)來自于財(cái)政撥款。政府組織的這兩個(gè)特點(diǎn)決定了政府工作投入和產(chǎn)出相脫節(jié)，在成本和收入之間缺乏緊密的聯(lián)系，這就使政府組織在客觀上缺乏降低成本的內(nèi)在動(dòng)力。因此政府組織在管理工作中，往往更注重任務(wù)的完成及其最后結(jié)果，而忽略完成任務(wù)所需要的投入。行政成本意識(shí)的缺失是政府行政工作高成本、低效率的重要原因。

（二）行政績(jī)效考核機(jī)制不夠健全。按道理，政府行政績(jī)效的好壞不能由政府自身來評(píng)價(jià)，而應(yīng)由社會(huì)中介組織或政府的服務(wù)對(duì)象來評(píng)價(jià)。而我國(guó)目前行政績(jī)效的評(píng)價(jià)一般都是由上級(jí)機(jī)關(guān)尤其是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說了算。從中央到地方，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的各種考核、檢查、評(píng)比、巡視等不計(jì)其數(shù)，不僅造成了大量的人、財(cái)、物的消耗，而且評(píng)價(jià)往往失真。如果對(duì)政府績(jī)效的考核、評(píng)價(jià)能交由社會(huì)組織或服務(wù)對(duì)象來完成，不僅可以大大降低考核成本，而且考核結(jié)果也會(huì)真實(shí)、客觀。另外，目前對(duì)政府官員的考核僅局限在“德、能、勤、績(jī)”四個(gè)方面，沒有將完成任務(wù)所消耗的成本費(fèi)用情況納入考核范圍，使得政府官員為了完成任務(wù)，可以不計(jì)成本，不惜一切代價(jià)，只要完成了任務(wù)，即使造成了巨大的損失、浪費(fèi)，也不會(huì)有人追究責(zé)任。

(三）現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度存在弊端。完整、科學(xué)、系統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算管理制度是行政現(xiàn)代化的標(biāo)志，也是有效控制行政成本的重要體制機(jī)制保障。但是，從目前的情況看，現(xiàn)行的一些制度規(guī)定不利于行政成本的控制，在制度上未形成鼓勵(lì)節(jié)約、懲治浪費(fèi)的機(jī)制。財(cái)政預(yù)算沒有一個(gè)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大、彈性空間大、權(quán)力大的部門預(yù)算就寬裕，權(quán)力小的部門往往得不到充分的預(yù)算保障。每個(gè)部門的年度預(yù)算，如果發(fā)生盈余，不僅賬上的錢要充公，下一年度還會(huì)因此減少預(yù)算撥款。如發(fā)生赤字，則一定帶來第二年度的預(yù)算增加等制度安排。在這種機(jī)制下，實(shí)際上是在鼓勵(lì)每個(gè)財(cái)政預(yù)算單位多花錢，或者浪費(fèi)錢財(cái)而不是儉省節(jié)約。

（四）政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位。經(jīng)過20多年改革的實(shí)踐探索，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧嗣黠@成效。但是，改革的任務(wù)仍然十分艱巨，“全能政府”、“無限政府”的特征仍未完全消除。政府部門仍然在管一些不應(yīng)該管也管不好的事情，而一些應(yīng)該由政府管的事情卻沒有管或者沒有管好。另外，我國(guó)政府行政審批事項(xiàng)過多過濫、環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁雜，有些項(xiàng)目的審批要涉及多個(gè)部門、辦多道手續(xù)。政府的職能涉及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和社會(huì)生活的一切方面，對(duì)社會(huì)生活全面包攬，必然帶來機(jī)構(gòu)的無限膨脹，而政府機(jī)構(gòu)的無限膨脹，必然加大老百姓的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致行政成本的增加，行政效率的低下，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重?fù)p害政府的形象。

（五）公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高。自建立公務(wù)員制度以來，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)有了很大提高。但離國(guó)家公務(wù)員的法定標(biāo)準(zhǔn)仍有不小差距。公務(wù)員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)不合理，政治思想素質(zhì)高、具有專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力的干部數(shù)量不足。玩忽職守，循私舞弊，行賄受賄、貪贓枉法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的效率和效益觀念淡薄，往往把時(shí)間花在開會(huì)辦文上，短會(huì)長(zhǎng)開，小會(huì)大開。有的不算經(jīng)濟(jì)賬，花錢大手大腳，慷國(guó)家之慨。此外，管理手段落后，電子政務(wù)平臺(tái)利用率低。同時(shí)，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制以及制裁措施，也是行政成本居高不下的重要原因之一。

三、降低政府行政成本的對(duì)策建議

我國(guó)政府在行政成本的管理和控制過程中，應(yīng)根據(jù)我國(guó)的國(guó)情并借鑒國(guó)外政府加強(qiáng)行政成本管理的成功經(jīng)驗(yàn)，必須重視和做好以下幾項(xiàng)工作：

（一）切實(shí)強(qiáng)化行政管理活動(dòng)的成本費(fèi)用意識(shí)。人類改造自然和社會(huì)必然遵循一個(gè)基本準(zhǔn)則，就是以最小的勞動(dòng)消耗換取最大的經(jīng)濟(jì)效益。現(xiàn)代行政管理活動(dòng)也不例外，行政管理既要講目標(biāo)，又要講過程、講效益，兩者辯證統(tǒng)一，缺一不可，否則無效率可言。如果一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以實(shí)現(xiàn)某一行政目標(biāo)為目的，不計(jì)成本，不計(jì)費(fèi)用，不顧干部群眾的承受能力，脫離當(dāng)?shù)厝肆Α⑽锪?、?cái)力狀況，“透支”辦事；如果一名領(lǐng)導(dǎo)干部存在短期行為和急功近利的思想，單純追逐GDP的增長(zhǎng)，以體現(xiàn)自己任內(nèi)的政績(jī)，那必然會(huì)受到客觀規(guī)律的懲罰。目前不少西方國(guó)家紛紛把市場(chǎng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)的管理中，用企業(yè)家精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織，以降低行政成本推動(dòng)管理創(chuàng)新。我國(guó)政府也應(yīng)順應(yīng)世界潮流，積極推進(jìn)企業(yè)化政府的建設(shè)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化政府管理的成本費(fèi)用意識(shí)，自覺地從我做起，從珍惜點(diǎn)滴資源做起，把降低行政成本的任務(wù)真正落到實(shí)處，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)廉價(jià)政府的目標(biāo)。

（二）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能是降低行政成本的治本之策。要合理界定政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職責(zé)范圍，建立適度政府，把政府不該管、管不了也管不好的事，交給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)中介組織。要積極推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開以及政府與中介組織的分開，政府要將抓經(jīng)濟(jì)的主要精力放在為各類市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上。在抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。要大力創(chuàng)新政府管理方式，深化行政審批制度改革，健全科學(xué)民主決策機(jī)制，建立行政成本監(jiān)督和責(zé)任追究制度。

（三）建立和完善政府采購(gòu)制度。政府采購(gòu)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府加強(qiáng)財(cái)政支出管理、降低行政成本的一項(xiàng)基本制度。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^集中招標(biāo)，可以形成規(guī)模效應(yīng)，提高財(cái)政資金的使用效益。實(shí)施政府采購(gòu)制度，還能夠精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，培養(yǎng)一支專業(yè)化的采購(gòu)隊(duì)伍，有利于降低采購(gòu)成本，提高采購(gòu)質(zhì)量和采購(gòu)效率。政府采購(gòu)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，遵循公開、公平、公正的原則，有利于防止腐敗，防止“暗箱操作”和“權(quán)力尋租”，能夠從源頭上防止因?yàn)楦瘮‘a(chǎn)生的行政成本。實(shí)行政府集中采購(gòu)，將使用權(quán)和采購(gòu)權(quán)適當(dāng)分離，原來由多個(gè)部門分散實(shí)施的采購(gòu)行為，集中由一個(gè)專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施，形成互相制約的機(jī)制，監(jiān)督部門只需對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)行為的有效監(jiān)控，既降低了監(jiān)督成本，又改善了監(jiān)督效果。因此，要進(jìn)一步完善我國(guó)的政府采購(gòu)制度，不斷擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模，充分發(fā)揮政府集中采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)和防治腐敗的作用，節(jié)約和有效使用有限的財(cái)政資金，從而減少政府采購(gòu)成本及政府行政成本。

（四）大力推行電子政務(wù)。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，是提高行政效率、降低行政成本的重要技術(shù)支撐平臺(tái)。其優(yōu)越性在于：第一，政府利用現(xiàn)代化信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，將大大減少管理的中間層次，行政組織規(guī)模大大縮小，使精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的目標(biāo)真正得以實(shí)現(xiàn)，從而提高辦事效率，降低管理成本。第二，電子政務(wù)的實(shí)行將不斷改變政府的管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務(wù)流程。第三，推行電子政務(wù)，有利于促進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)政府管理工作的透明度，防止暗箱操作，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高公共服務(wù)水平，大大降低行政成本。第四，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)還可以把全國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)聯(lián)接在一起辦公，并且能夠與外部社會(huì)的相關(guān)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的信息資源共享，提高各種資源利用的效益，避免重復(fù)建設(shè)。因此，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃，資源共享，面向公眾，保障安全的原則，從基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)開發(fā)、人員培訓(xùn)和安全保障等方面入手，大力加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，探索信息時(shí)代行政管理的新途徑，提高行政效率，降低行政成本，實(shí)現(xiàn)高效率、高質(zhì)量的政府管理和服務(wù)。

（五）努力建設(shè)一支高素質(zhì)的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。降低行政成本，建設(shè)廉價(jià)政府，關(guān)鍵在人。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要以貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》為契機(jī)，進(jìn)一步加大干部人事制度改革力度，加快造就一支高素質(zhì)、專業(yè)化的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。要嚴(yán)把“入口”關(guān)，完善公務(wù)員考試錄用、公開選拔、調(diào)任等方面的制度，注意吸引優(yōu)秀人才加入公務(wù)員隊(duì)伍。要全面貫徹公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，在公務(wù)員的錄用、職務(wù)晉升等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從整體上不斷提高公務(wù)員的素質(zhì)。要借鑒國(guó)外政府高薪養(yǎng)廉、養(yǎng)人的成功經(jīng)驗(yàn)，完善各種激勵(lì)保障措施，與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，適當(dāng)逐步提高政府公務(wù)員的工資水平，以吸引優(yōu)秀人才加入到公務(wù)員隊(duì)伍，并有效穩(wěn)定這支隊(duì)伍，充分調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的積極性。要加強(qiáng)考核監(jiān)督，將完成工作任務(wù)所消耗的成本費(fèi)用情況納入公務(wù)員考核內(nèi)容，對(duì)造成重大損失浪費(fèi)的，要依法追究責(zé)任。要進(jìn)一步加大反腐敗斗爭(zhēng)力度，對(duì)公務(wù)員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行嚴(yán)格管理、嚴(yán)格要求、嚴(yán)格監(jiān)督，保證公務(wù)員正確行使權(quán)力，嚴(yán)守紀(jì)律，廉潔從政，忠于職守、勤勉盡責(zé)，努力為人民服務(wù)。

（本文作者：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心主任）

責(zé)任編輯許冬梅