[摘要] 執(zhí)政方式與領(lǐng)導(dǎo)體制有著密切關(guān)系，改革領(lǐng)導(dǎo)體制成為中國共產(chǎn)黨第三代領(lǐng)導(dǎo)集體增強(qiáng)執(zhí)政能力、適應(yīng)執(zhí)政環(huán)境的必然選擇。黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對完善領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的探索，提出了完善領(lǐng)導(dǎo)體制、提高執(zhí)政能力的目標(biāo)是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。

[關(guān)鍵詞] 黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體； 領(lǐng)導(dǎo)體制； 執(zhí)政能力

[中圖分類號] D251 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2006）23-033-02

一、改革和完善領(lǐng)導(dǎo)體制、提高黨的執(zhí)政能力的必然性

黨的執(zhí)政方式孕育于戰(zhàn)爭年代，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，曾經(jīng)在奪取政權(quán)，取得革命勝利方面發(fā)揮過重要的作用。但是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，黨的執(zhí)政方式尤其是領(lǐng)導(dǎo)制度僵化、書記權(quán)力過大、缺乏監(jiān)督等的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)。這些矛盾都嚴(yán)重制約著黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政能力的提高，它不僅與執(zhí)政黨面臨的執(zhí)政環(huán)境不相適應(yīng)，而且也與執(zhí)政黨自身的現(xiàn)代化建設(shè)不相適應(yīng)。改革和完善領(lǐng)導(dǎo)體制、提高執(zhí)政能力成為黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的必然選擇。

從國際環(huán)境來看，社會階級階層關(guān)系的新變化和社會信息化對政黨政治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。20世紀(jì)七八十年代以來，在新一輪產(chǎn)業(yè)革命的推動(dòng)下，社會結(jié)構(gòu)由所謂“啞鈴型”向“橄欖型”轉(zhuǎn)變，政黨的階級代表性也隨之呈現(xiàn)出多樣化、間接化、中立化的特征。執(zhí)政黨既要努力保持自己的基本群眾，又要盡可能廣泛地顧及其他社會階層的利益、愿望和要求，尋求不同社會利益群體之間的共同點(diǎn)。另一方面，信息技術(shù)的發(fā)展和媒體在社會政治生活中作用的加強(qiáng)，民眾了解政治、表達(dá)愿望、提出要求、行使權(quán)利都更加便捷，這就增強(qiáng)了民眾相對于執(zhí)政黨的獨(dú)立性。如何繼續(xù)保持自己的吸引力和社會動(dòng)員力，有效解決民眾與政黨的關(guān)系，成為各類政黨面臨的一個(gè)共同課題。

從國內(nèi)來看，中國共產(chǎn)黨從革命黨到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)變，要求黨自身需要加強(qiáng)科學(xué)判斷，對自己的任務(wù)和目標(biāo)做出歷史性的調(diào)整，更好地從角色轉(zhuǎn)變中提高執(zhí)政能力?？梢哉J(rèn)為，中共中央提出加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，是一種主動(dòng)的行為，即根據(jù)已發(fā)生執(zhí)政環(huán)境的變化、甚至預(yù)見到的即將發(fā)生執(zhí)政環(huán)境的變化，解決政治系統(tǒng)的調(diào)適問題。執(zhí)政能力建設(shè)是日常的工作，但理論卻需要不斷創(chuàng)新。執(zhí)政黨概念的提出，意義就在于表明構(gòu)筑政黨的合法性途徑不再是革命的暴力，而是通過人民認(rèn)可和民主的機(jī)制確定政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

目前，通過人民認(rèn)可和民主的機(jī)制確定政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威還有許多阻礙：一是黨員、干部的素質(zhì)和能力與新形勢新任務(wù)不相適應(yīng)，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子還存在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政能力不強(qiáng)，執(zhí)政意識薄弱等問題。二是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制還不完善。例如，黨政關(guān)系缺乏明晰的規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)層次過多，副職、虛職過多，領(lǐng)導(dǎo)成員分工重疊、互相推諉，民主集中制貫徹不力，權(quán)力過分集中而又缺乏有效監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制存在的弊端是影響和制約執(zhí)政能力發(fā)揮的主要因素。三是一些地方基層黨建工作薄弱，黨的基層組織軟弱渙散。改革開放以后，基層黨組織如何定位，怎樣適應(yīng)新的變化發(fā)揮作用和擴(kuò)大黨的工作覆蓋面，都是新的挑戰(zhàn)。一些農(nóng)村基層黨組織長期處于軟弱渙散狀態(tài)，對群眾的凝聚力下降。在這種情況下，基層黨組織如何定位，如何改革以適應(yīng)新的變化，怎樣發(fā)揮作用都是新的挑戰(zhàn)。城市社區(qū)、新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織等領(lǐng)域黨建工作明顯滯后。這些問題不解決好，會嚴(yán)重削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。四是腐敗現(xiàn)象在一些地方和部門還比較嚴(yán)重。雖然這些年下大力氣查處懲治，但尚未遏制住滋生蔓延的勢頭。特別是中高級干部違法犯罪案件時(shí)有發(fā)生，在黨內(nèi)和社會上影響惡劣，極大地?fù)p害黨的形象。只有切實(shí)解決這些問題，才能有效地提高黨的執(zhí)政水平。

二、完善領(lǐng)導(dǎo)體制、提高執(zhí)政能力的目標(biāo)是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政

黨的十六屆四中全會，提出加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，這是第三代領(lǐng)導(dǎo)集體改革和完善領(lǐng)導(dǎo)體制的重要目標(biāo)。近年來，第三代領(lǐng)導(dǎo)集體在這方面作了很大努力。

第一，科學(xué)界定了執(zhí)政黨的政治職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政目標(biāo)準(zhǔn)備了前提條件。十六屆四中全會在總結(jié)執(zhí)政以來的好的做法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步肯定了“協(xié)調(diào)各方，統(tǒng)攬全局”的領(lǐng)導(dǎo)原則，確定了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的領(lǐng)導(dǎo)方式，推進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)管理體制創(chuàng)新。在改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方面，四中全會的《決定》提出了規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善黨委常委會的組成結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，切實(shí)解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門；規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)行政體制改革的總體研究，繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革等。這些重大改革舉措，對于黨進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)政體制，健全執(zhí)政方式，完善執(zhí)政方略，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政使命，意義十分重大。

第二，要求黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這是依法執(zhí)政的重要內(nèi)涵。黨領(lǐng)導(dǎo)制定憲法和法律，黨的組織和黨員干部都要接受憲法和法律的規(guī)范，并建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，通過完備的制度和法律體系來治理國家。這樣，正確路線方針政策的貫徹實(shí)施，才能不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變，從而形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政職能分開的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的執(zhí)政機(jī)制。具體而言有以下幾個(gè)方面：首先，在總攬全局的意義上，堅(jiān)持實(shí)行黨對社會管理的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。其次，把黨政職能分開。黨執(zhí)政是通過黨選派自己的黨員按照法定程序進(jìn)入國家權(quán)力系統(tǒng)、掌握政權(quán)來實(shí)施的。執(zhí)政黨對國家權(quán)力系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，是通過發(fā)揮政治影響、推薦重要干部、管好權(quán)力機(jī)構(gòu)中的黨組和黨員，提出有關(guān)國家重大事務(wù)的主張并使之經(jīng)過法定程序變成國家意志來實(shí)現(xiàn)的。再次，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的職能作用。

第三，發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主推動(dòng)人民民主，實(shí)行民主執(zhí)政。第三代領(lǐng)導(dǎo)集體提出了執(zhí)政黨理念，對黨內(nèi)民主建設(shè)也提出了新的要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家做主和依法治國的根本保證。四中全會的《決定》從改革和完善決策機(jī)制、加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式等三個(gè)方面，提出了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的一些具體的改革舉措。比如，在推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化方面，提出了健全有關(guān)重大問題決策前同民主黨派協(xié)商的制度；建立決策失誤責(zé)任追究制度；健全糾錯(cuò)改正機(jī)制；有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者、建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)。這些都是具有重大意義的制度創(chuàng)新，對于進(jìn)一步推進(jìn)黨和國家的科學(xué)決策、民主決策，具有重要作用。在加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督方面，提出了建立和完善巡視制度，加強(qiáng)和改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；依法實(shí)行質(zhì)詢制、問責(zé)制和罷免制；加強(qiáng)對各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制；支持和保證人大、政府專門機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職能；支持和保證政協(xié)依照章程開展民主監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)拓寬和健全監(jiān)督渠道，并提出逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，擴(kuò)大常任制試點(diǎn)，擴(kuò)大干部選任制度，把黨員權(quán)利的保障和干部權(quán)力的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)基層黨內(nèi)民主發(fā)展。實(shí)踐證明，黨內(nèi)民主建設(shè)的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，正在對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的重構(gòu)發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。

第四，在改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的過程中，第三代領(lǐng)導(dǎo)集體注意學(xué)習(xí)和吸收世界政黨先進(jìn)的執(zhí)政理念和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。通過研究和借鑒世界上其他政黨在治國理政方面的有益做法，以開闊眼界，打開思路，更好地從世界政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大格局中把握加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的規(guī)律。如執(zhí)政黨執(zhí)政要遵循一定的政治規(guī)則，意識形態(tài)的與時(shí)俱進(jìn)，政黨與政黨之間的合作，政黨功能的社會化等方面都有許多可以借鑒與學(xué)習(xí)的地方。

（作者單位：四川省社會科學(xué)院）

責(zé)任編輯沉香