征地補(bǔ)償、再就業(yè)優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠，許多好的政策意圖往往出現(xiàn)設(shè)計(jì)漏洞，因而“政策縫隙”的存在導(dǎo)致優(yōu)惠政策給了不該給的單位或個(gè)人，于是圍繞利益而出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”式的政策博弈在所難免。

[案例]

“見怪不怪”的政策縫隙

2006年，發(fā)生在鄭州、合肥、重慶三條看似互不相干的新聞，引起了我們對(duì)地方公共政策的反思。這三條新聞的共性特征就是，政策縫隙導(dǎo)致政府陷入了實(shí)踐困局。

新聞一：根據(jù)國(guó)家2002年出臺(tái)再就業(yè)優(yōu)惠政策，下崗失業(yè)人員憑即可享受從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的3年“零稅費(fèi)”。河南省地稅部門在鄭州銀基商貿(mào)城檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，300多家享受優(yōu)惠政策減免稅的商戶，有70多家弄虛作假。另有一家申請(qǐng)減免稅的酒店，300名員工中下崗工100多人，占30%以上，“高達(dá)20多厘米”的申請(qǐng)材料也件件符合要求，符合免征標(biāo)準(zhǔn)，但稅務(wù)人員實(shí)地審查時(shí)看到，飯店月營(yíng)業(yè)額達(dá)百萬(wàn)，若拿到免稅手續(xù)，3年可少繳300多萬(wàn)元。

新聞二：合肥市廬陽(yáng)區(qū)工商分局光明工商所的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，該所2005年新登記個(gè)體工商戶80多家，其中60余戶都持有再就業(yè)優(yōu)惠證，占登記總數(shù)的80％。開著私家車，擁有資產(chǎn)至少100多萬(wàn)的店老板，卻持著再就業(yè)優(yōu)惠證享受國(guó)家稅費(fèi)減免。本來(lái)為了幫助下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)的再就業(yè)優(yōu)惠證，在不少地方卻成了部分有錢老板們“鉆空子”逃稅費(fèi)的工具。

新聞三：重慶高新區(qū)管委會(huì)于2006年初出臺(tái)692號(hào)文件。該文件的核心內(nèi)容是：征地公告下達(dá)后離婚又結(jié)婚要求申購(gòu)住房的安置房，如戶型發(fā)生變化，超過(guò)本戶按政策安置戶型以外的部分，按市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買。高新區(qū)人和街道安置辦公室負(fù)責(zé)人表示，政府出臺(tái)新政策實(shí)屬無(wú)奈，目的是為了讓當(dāng)?shù)夭疬w戶“婚變”剎車。

原來(lái)，按照重慶市政府1999年頒布的55號(hào)令《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》，征地安置人員每人可補(bǔ)償20平方米的房屋；離婚的家庭可以分成兩套房屋，多的面積以750元/平方米購(gòu)買；如果離婚后再婚，而配偶是城鎮(zhèn)居民且無(wú)房屋居住的，還可以征購(gòu)12平方米的房屋，價(jià)格為240元/平方米。于是，在這一“政策指令”下，2005年第三期受安置的人和街道上演了一幕活劇：1000多對(duì)夫妻，從假離婚，到再婚，再到復(fù)婚。據(jù)人和街道民政所婚姻登記處的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全鎮(zhèn)共有732對(duì)這樣的再婚婚姻。離婚的就更多了，一共1795對(duì)夫妻在這一年“勞燕分飛”，甚至出現(xiàn)了91歲老太太讓孫子背著去離婚的鬧劇，一場(chǎng)離婚率高達(dá)98%的“人和式婚姻”驚現(xiàn)于重慶大地。

對(duì)任何一個(gè)地方來(lái)說(shuō)，類似于鄭州等地出現(xiàn)的“政策縫隙”可謂見怪不怪。征地補(bǔ)償、再就業(yè)優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠，許多好的政策意圖往往出現(xiàn)設(shè)計(jì)漏洞，因而“政策縫隙”的存在導(dǎo)致優(yōu)惠政策給了不該給的單位或個(gè)人，于是圍繞利益而出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”式的政策博弈在所難免。

[解讀]

理性算計(jì)與政策博弈

導(dǎo)致政策縫隙存在的原因主要有：一是圍繞決策所支撐的知識(shí)、信息容量不足，比如上述的稅收優(yōu)惠；二是預(yù)見性不夠，對(duì)政策后果沒(méi)有作出充分估計(jì)和評(píng)價(jià)，比如重慶的“征地補(bǔ)償”做法等。

對(duì)待征地住房安置，重慶市有關(guān)部門政策設(shè)計(jì)的初衷是很人性化的，因?yàn)椴粌H允許分戶，而且對(duì)離婚后可能出現(xiàn)的再婚情況也有所考慮。但是，對(duì)于這種基于婚姻狀況的安置考慮恰恰鼓勵(lì)和慫恿了婚姻的裂變。事實(shí)上，2003年和2004年的第一期安置和第二期安置的許多農(nóng)民都沒(méi)有搞清這個(gè)政策，只有少數(shù)人弄懂了政策“奧妙”開始假離婚。而這些人的成功為第三期的安置者開了路，后來(lái)又有人發(fā)明了假再婚。搞懂了政策玄妙的人奔走相告，他們認(rèn)為無(wú)論是離婚還是再婚都是國(guó)家法律允許的，加上新《婚姻法》頒布后結(jié)婚離婚的手續(xù)簡(jiǎn)便，于是一場(chǎng)轟轟烈烈的“離婚運(yùn)動(dòng)”便開始在人和街道瘋狂上演。

這種“上有政策”導(dǎo)致了因?yàn)槔娴摹跋掠袑?duì)策”行動(dòng)，失地農(nóng)民在非對(duì)稱的中國(guó)拆遷政治中不得不考慮未來(lái)的生計(jì)和生活的安定。以一個(gè)三口之家為例，按照人均20平方米計(jì)算，他們可以分到1套60平方米的2室1廳。如果離婚，分戶一方可增購(gòu)1套40平方米的1室1廳，多出的房屋面積以750元單價(jià)補(bǔ)繳，成本僅3萬(wàn)，而40平方米的類似房屋，在人和地區(qū)的市場(chǎng)價(jià)為8萬(wàn)元左右。如離婚后再婚，再婚后只有一室一廳的原配偶，可換一套60平方米的2房1廳。在這60平方米里，有12平方米按240元單價(jià)計(jì)，另48平方米單價(jià)為750元，付出不到4萬(wàn)元。而同類的2室1廳房屋，在人和的市場(chǎng)價(jià)為11萬(wàn)元左右。如此算來(lái)，一個(gè)離婚的家庭通過(guò)一系列的婚姻形態(tài)變更，所得安置房由一套2室1廳變成了2套，并可多賺7萬(wàn)元。這樣的賬，人和三期安置村民都能倒背如流。這是個(gè)有著豐厚的獲利，又符合國(guó)家政策的捷徑，很難不受誘惑。于是，2005年轟轟烈烈的“人和婚變”不可避免。

但是，“政策空子”的存在及其危害不僅反映了決策程序的簡(jiǎn)單化問(wèn)題，同時(shí)也造成了可觀的制度資源的嚴(yán)重流失，更對(duì)政府的公信力和誠(chéng)信度是一種極大的損害。面對(duì)政策缺陷所出臺(tái)“政策補(bǔ)丁”，只能是臨時(shí)補(bǔ)救的權(quán)宜之計(jì)，公共決策要避免政策縫隙需要完善制度基礎(chǔ)。

[啟示]

如何避免政策縫隙

政策縫隙的存在確實(shí)可能引發(fā)各種非合作博弈，從而導(dǎo)致政策產(chǎn)品的整體誠(chéng)信度降低，防范政策風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是防范政府不講信用、不守契約、不履行承諾。但是，我們看到政策產(chǎn)品有缺陷并非鉆空子者的錯(cuò)，因?yàn)樗A(yù)留了能被別人鉆的“空子”。當(dāng)然，有時(shí)也并不能責(zé)怪政策制定者，因?yàn)槟承┬虑闆r、新問(wèn)題剛剛出現(xiàn)而缺乏預(yù)見性；或者客觀情況有了變化，政策一時(shí)無(wú)法適應(yīng)新情況。因此，公共政策遵循科學(xué)化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科學(xué)決策、忠實(shí)執(zhí)行、有效監(jiān)督的關(guān)鍵。一項(xiàng)公共政策是否科學(xué)化、民主化是與其制度基礎(chǔ)相關(guān)聯(lián)的：

——公共政策調(diào)查制度。在制定政策時(shí)，缺乏充分的調(diào)查研究，只是針對(duì)某些表面現(xiàn)象，匆忙做出決策，是十分有害的。因此，完善公共政策制定必須要求開展充分的公共政策調(diào)查，了解和掌握政策規(guī)劃和設(shè)計(jì)所考慮的方方面面的知識(shí)和信息。

——公共政策聽證制度。一般來(lái)說(shuō)，重大決策的出臺(tái)與實(shí)施需要聽取政策利益相關(guān)人的意見，它可以有效避免重大政策漏洞、充分保證政策利益的代表性、可以及時(shí)調(diào)整政策不足。西方聽證制度的實(shí)施已經(jīng)有了百來(lái)年歷史，它的科學(xué)性、參與性、有效性值得我們“初來(lái)者”學(xué)習(xí)與借鑒，而規(guī)范的聽證制度并非民主作秀。

——公共政策咨詢制度。重大政策的制定需要政策咨詢專家系統(tǒng)的支撐，需要政策咨詢研究機(jī)構(gòu)的思維投入。在發(fā)達(dá)國(guó)家，“思想庫(kù)”或“腦庫(kù)”是聯(lián)結(jié)決策機(jī)構(gòu)與專業(yè)知識(shí)分子的最佳媒介，是專家學(xué)者服務(wù)于政府的理想路徑。專家咨詢可以彌補(bǔ)專業(yè)知識(shí)之不足，可以有效克服公共決策的失誤，可以充分利用社會(huì)的智力資源。

——公共政策公示制度。任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)都要事先公示，讓公眾有充分的知情權(quán)，這樣才能更好地聽取意見與建議，及時(shí)彌補(bǔ)政策的某些缺陷，也才能更便利地開展政策動(dòng)員、擴(kuò)展政策推廣，它也可以充分實(shí)現(xiàn)公眾的民主討論，使決策更合理、政策執(zhí)行更迅捷。

——公共政策監(jiān)督制度。公共政策的決策、執(zhí)行都需要監(jiān)督，它可以避免政策決策過(guò)程中的黑箱操作，也可避免政策執(zhí)行中的尋租行為。政策監(jiān)督制度還可有效地節(jié)約社會(huì)成本、減少政策資源損失、提高政策效益，因而，公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、政策參與者自身監(jiān)督就顯得特別重要。

——公共政策反饋制度。公共政策制定存在諸多不可能準(zhǔn)確預(yù)知、預(yù)見、預(yù)測(cè)的因素和變量，并非設(shè)計(jì)制定中都可未雨綢繆。因此，公共政策實(shí)踐過(guò)程需要經(jīng)?？偨Y(jié)執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)漏洞，及時(shí)補(bǔ)漏。否則，政策漏洞會(huì)成為政策窟窿，再好的“政策”也會(huì)敗在“對(duì)策”之下。

（作者單位：中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心）