20多年改革的今天，較之改革前，行政管理多方面的科學(xué)管理制度得到建立或者正在建立，經(jīng)濟重大事項決策的科學(xué)性得到明顯的增強，但是，目前經(jīng)濟重大事項的科學(xué)決策機制尚不夠健全，特別是現(xiàn)行企業(yè)投融資決策的行政審批制度弊端甚多，各種經(jīng)濟重大事項決策上仍然存在諸多失誤，給國民經(jīng)濟乃至人民的生命安全帶來重大的損失和危害。為此，必須盡快建立我國從中央到地方，特別是地方經(jīng)濟重大事項的科學(xué)民主決策機制，這是保證決策能夠科學(xué)、正確的基本前提。

在經(jīng)濟重大事項的決策中，從決策目標(biāo)的提出——對決策目標(biāo)的調(diào)查研究——決策方案的制訂——決策的拍板——決策的實施——對決策實施情況的信息反饋和評估——決策的調(diào)整或者終結(jié)，這是決策從產(chǎn)生到更新或者終結(jié)的整個運作過程。科學(xué)民主的決策機制，就是指的是在決策整個過程所必須的科學(xué)民主的組織、科學(xué)民主的程序、科學(xué)民主的規(guī)則及制度。

一、重大經(jīng)濟決策失誤的表現(xiàn)及其危害性

改革開放以來，我國經(jīng)濟重大事項的決策總的來說是比較科學(xué)的。但是，我國重大經(jīng)濟事項決策中的確存在不少嚴(yán)重的失誤。最為明顯的例子就是，1999年1月4日，重慶綦江虹橋垮塌事件。橋塌造成40人死亡，數(shù)百人受傷，直接經(jīng)濟損失人民幣63l萬元，后果嚴(yán)重，社會影響惡劣。這是舉國震驚的特大工程事故，是近些年一批惡劣的“豆腐渣工程”的集中表現(xiàn)。事故的直接原因就是因為大橋建設(shè)的決策者們，為了十來萬元的回扣，根本不顧國家和人民生命財產(chǎn)的安危，根本不按照建橋的客觀規(guī)律辦事，任意決策、胡亂決策，最終釀成重大事故。

近些年基本建設(shè)和加工等投資幾億元乃至上百億元人民幣的大型工程，遭受投資慘敗的事例不下幾十起，其他幾百萬元、幾千萬元投資失敗的事例更多。

毛澤東早就說過：“貪污和浪費是極大的犯罪?！庇捎谥卮蠼?jīng)濟決策失誤而導(dǎo)致的國民經(jīng)濟的巨大損失和嚴(yán)重浪費，給人民的生命安全帶來極大的危害，我們有必要把重大經(jīng)濟決策失誤同貪污盜竊犯罪一樣來加以堅決地反對和克服。

貪污腐敗禍國殃民，我們對貪污腐敗深惡痛絕，群起而攻之，這是完全必要的。同時，我們也要把反對和防止重大經(jīng)濟決策失誤導(dǎo)致巨大浪費一事擺上議事日程，因為決策失誤給國家和人民生命財產(chǎn)造成的損失十分慘烈，甚至帶來嚴(yán)重的災(zāi)難；就絕對數(shù)量而論，決策失誤造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被貪污盜竊的數(shù)量。以往我們對于重大經(jīng)濟決策失誤所造成的危害現(xiàn)象往往無動于衷，多數(shù)時候只是輕描淡寫地說一聲“交學(xué)費”了事，這種漠然處之的狀況不能再繼續(xù)下去了。

如果說1958年國民經(jīng)濟大躍進(jìn)的失敗，是當(dāng)時許多決策者們出以公心，卻不太了解國民經(jīng)濟發(fā)展具體規(guī)律，犯了主觀主義錯誤所致，因此必須“交學(xué)費”，在老一代無產(chǎn)階級革命家們承認(rèn)決策失誤后，人民群眾也是能夠原諒的。但是，近10余年來重大經(jīng)濟事項決策失誤中，有部分是出以公心卻沒有按照科學(xué)規(guī)律辦事所致，但是其中很大一個比例，卻不是因為決策責(zé)任人出以公心，而是出于無恥的貪婪，加上決策制度的嚴(yán)重缺陷，而導(dǎo)致了決策的可怕失誤。這些責(zé)任人“為了燒熟一枚雞蛋，不惜焚毀整座國家的樓房”，他們是用國家和人民的巨大生命財產(chǎn)作賭注，來換取個人的蠅頭小利。

人們往往對于貪污盜竊的罪行深惡痛絕，堅決斗爭，但是，對于重大決策失誤導(dǎo)致的嚴(yán)重經(jīng)濟后果，卻往往無動于衷，缺乏對于前者那樣的義憤填膺。究其原因，主要是認(rèn)為二者性質(zhì)往往不同，似乎前者才是犯罪，后者卻是“失誤”罷了。而實際上，重大經(jīng)濟事項決策失誤對國家和人民帶來的嚴(yán)重后果是多方面的。

一是，造成了國民經(jīng)濟乃至人民生命的重大損失和浪費。

二是，它損害了我們黨和政府的崇高威望。每一個經(jīng)濟重大決策的失誤，都是因為決策者的主觀主義、嚴(yán)重失職，甚至是由于謀取私利導(dǎo)致的，他們的所作所為，直接地或者間接地影響了黨和政府在人民群眾中的崇高信譽度。

三是，它往往是貪污腐敗現(xiàn)象賴以滋生的肥沃土壤和溫床。有些手握大權(quán)的人，利用工程的承包和發(fā)包大撈個人利益。而這些蛀蟲導(dǎo)致的國家和人民生命財產(chǎn)的損失，則幾十倍乃至上百倍于他們侵占的國家財產(chǎn)。

二、重大經(jīng)濟事項決策失誤產(chǎn)生的原因

近年來，不少地方都發(fā)生了因決策失誤造成的“敗家子”工程。之所以出現(xiàn)如此多的重大決策失誤，原因有多方面。它與部分領(lǐng)導(dǎo)干部不正確的發(fā)展觀和政績觀有關(guān)，也有領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力和決策水平的問題，但更重要的是，缺乏科學(xué)民主的決策機制。

第一是決策體制上的問題，這是主要的原因。以往我國長期在計劃經(jīng)濟體制的影響下，行政管理中特別是在經(jīng)濟重大事項的決策中，主要是靠人治，靠第一把手決策，缺乏科學(xué)民主的決策機制，因此決策失誤的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。改革開放以來，這種主要是靠人治進(jìn)行決策的舊體制有了很大的變革。但是，在決策體制上仍然存在著重大的缺陷，決策體制偏向于領(lǐng)導(dǎo)層說了算，名曰“集體決策”，實際上往往是主要領(lǐng)導(dǎo)者個人說了算，沒有形成科學(xué)民主的決策組織、科學(xué)民主的決策程序、以及決策組織內(nèi)部的科學(xué)民主運行機制。上級領(lǐng)導(dǎo)人可以通過一個電話、一張字條改變重大經(jīng)濟決策的內(nèi)容。

第二是在國家經(jīng)濟管理新舊體制的轉(zhuǎn)換時期，原來上級行政管理機關(guān)的層層把關(guān)隨著機構(gòu)的精簡而被削弱了，企業(yè)已經(jīng)開始握有經(jīng)濟事項的重大自主權(quán)力，而許多企業(yè)卻缺乏重大經(jīng)濟事項科學(xué)民主決策的組織、科學(xué)民主決策的程序和運行方式，企業(yè)的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部成為了實際的決策者，最終導(dǎo)致某些決策的失誤。

近十年里，由于中央向地方、政府向企業(yè)放權(quán)，地方的自主權(quán)（包括投資自主權(quán)）也越來越大，加上利益的驅(qū)動，一些地方政府官員為了“政績”升遷職位，不問本地的經(jīng)濟狀況如何，一味要求經(jīng)濟發(fā)展的高速度。他們大權(quán)在握，盲目決策，錯誤決策，大搞審批經(jīng)濟，強迫地方銀行和企業(yè)大花其錢，紛紛上馬那些能夠“立竿見影”的重大項目。結(jié)果由于各地決策趨同，重大工程項目結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)品趨同，導(dǎo)致產(chǎn)大于銷，產(chǎn)品大量積壓，許多企業(yè)因之開不出工資，有些企業(yè)“建成之日就是倒閉之時”，經(jīng)濟不僅沒有發(fā)展上去，反而由于決策失誤給經(jīng)濟的發(fā)展帶來極為嚴(yán)重的后果，經(jīng)濟難于發(fā)展，導(dǎo)致民怨四起。

第三是決策過程中，決策者對于決策方案的調(diào)查研究工作缺乏科學(xué)性，缺乏實事求是精神，不能正確地反映事物的真實面貌，出現(xiàn)信息的偏差或者嚴(yán)重失真，導(dǎo)致決策失誤。

第四是由于決策者出于地方保護(hù)主義或者小團(tuán)體利益、個人私利上的計較，借公營私，化公為私，從而違背客觀規(guī)律性，導(dǎo)致決策失誤。

第五是缺乏決策失誤的追究機制。對于重大決策失誤的決策責(zé)任人，計劃經(jīng)濟條件下，往往以簡單的“交學(xué)費”了結(jié)，不依法也無法追究他們的法律責(zé)任。近些年，各地項目重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象屢禁不止，導(dǎo)致重大失誤，對于決策失誤也無人去追究；一些決策失誤者往往因為任期內(nèi)表面上的“政績顯著”，騙取了領(lǐng)導(dǎo)的信任，并且由此飛黃騰達(dá)、被委以重任，待到數(shù)年后這種政績顯現(xiàn)為重大的決策失誤時，但由于當(dāng)年的決策者已經(jīng)在高位，而很難追究其責(zé)任。同時，現(xiàn)行的決策組織、決策形式和決策辦法都使追究決策責(zé)任難于實現(xiàn)，因為，現(xiàn)行的集體決策方式，決策集體成為決策的最終責(zé)任人，要追究決策集體而不是追究決策個人的責(zé)任。

第六是因為重大經(jīng)濟決策缺乏科學(xué)的決策信息系統(tǒng)、科學(xué)的決策咨詢組織介入決策過程，缺乏必要的科學(xué)決策程序，以及決策者本身決策能力較低，加上私心雜念作怪等，這些也是決策失誤的重要原因。

總之，現(xiàn)行的決策體制很難科學(xué)決策，這必然對于我國國民經(jīng)濟的快速健康發(fā)展極為不利，對于維護(hù)國家和人民生命財產(chǎn)的安全也極為不利，這種狀況亟待改變。

三、建立科學(xué)民主決策機制的主要內(nèi)涵

建立科學(xué)民主的決策機制是避免決策失誤的主要對策。建立科學(xué)民主決策機制，包括建立科學(xué)民主決策的組織結(jié)構(gòu)，科學(xué)民主決策的程序結(jié)構(gòu)，科學(xué)民主決策的咨詢結(jié)構(gòu)，科學(xué)民主決策的信息反饋結(jié)構(gòu)，科學(xué)民主決策的糾偏結(jié)構(gòu)，以及建立重大決策失誤的追究機制。

1. 建立決策的科學(xué)民主組織。一般重大經(jīng)濟決策的參加者（利益組織或者專業(yè)科技組織及其代表）可以按照兩種情況來劃分。即按照決策事項的自然屬性和社會屬性來劃分。長江三峽工程的決策，就是重大經(jīng)濟決策科學(xué)決策的范例，它的決策組織堪稱科學(xué)的決策組織。一方面，工程的決策組織，按照工程的自然屬性，由工程建設(shè)的各種專業(yè)單位（大壩和庫區(qū)的地基和水文的勘察、設(shè)計、建筑等單位）及其代表參加整個工程建設(shè)的決策機構(gòu)；另一方面，按照工程建設(shè)的社會屬性，與工程相關(guān)的有關(guān)利益群體，或者工程建設(shè)的股東們（或者部分股代表）參加決策機構(gòu)；還有因為涉及工程建設(shè)移民等問題，銀行要給予貸款等，這些方面及其代表也應(yīng)參加決策機構(gòu)。總之，一個涉及面寬的重大經(jīng)濟決策，需要方方面面的人員參加進(jìn)來。只有科學(xué)民主的決策組織體系，才能產(chǎn)生符合實際的科學(xué)決策。

我國1988年4月頒布的《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》是一個科學(xué)民主決策的典范，至今依然閃耀科學(xué)決策的光芒，它的決策組織是科學(xué)民主的，涉及決策的自然屬性和社會屬性的主要組織（中央部門）的代表大都進(jìn)入到?jīng)Q策的機構(gòu)中來了。當(dāng)時參加該法律起草的中央單位有：企業(yè)黨組織、行政、職工等三方面的代表——中央組織部、國家經(jīng)濟委員會和全國總工會，企業(yè)的有關(guān)管理部門——國家計劃委員會（管企業(yè)生產(chǎn)銷售計劃）、勞動部（管企業(yè)勞動用工及相應(yīng)勞保福利待遇等）；負(fù)責(zé)企業(yè)投資的有中央人民銀行，財政部（管企業(yè)的工資待遇利潤分配及稅收等）；此外，還有負(fù)責(zé)法律起草協(xié)調(diào)的有關(guān)中央機構(gòu)，如國務(wù)院法制辦，全國人大法制工作委員會，等等。

2. 建立和健全重大經(jīng)濟決策專家咨詢委員會。重大經(jīng)濟決策必須經(jīng)過專家咨詢委員會的周密論證通過，才可以提交重大決策會議最終敲定。重慶綦江大橋垮塌事故的出現(xiàn)，究其原因，除了貪污腐敗以外，還有一個重要原因，就是決策者基本上都是建橋業(yè)務(wù)技術(shù)上的“白帽子”。他們情況不明決心大，業(yè)務(wù)不懂充行家，瞎決策，結(jié)果橋塌人亡。

3. 必須遵循決策的科學(xué)程序，不得違反和遺漏重要的決策環(huán)節(jié)。比如，“長江三峽水利工程”項目重大決策，進(jìn)行了一系列的分決策，而這些分決策是最終決策的基礎(chǔ)。他們首先進(jìn)行水文、地質(zhì)、氣象、建筑材料、機械設(shè)備的質(zhì)量等諸多方面的科學(xué)決策，而后再進(jìn)行投資方面的決策和工程招標(biāo)，以及施工隊伍的素質(zhì)和資質(zhì)的認(rèn)定等。如果缺少其中任何一個環(huán)節(jié)的科學(xué)決策，都可能給最終決策導(dǎo)致無法估量的嚴(yán)重后果。

4. 實現(xiàn)重大經(jīng)濟事項決策民主化是防止決策失誤和決策科學(xué)化的重要保證。政府各級重大經(jīng)濟事項決策，必須按照決策民主化的程序提交當(dāng)?shù)厝舜髸h討論批準(zhǔn)；屬于企業(yè)的重大經(jīng)濟事項決策方案，必須提交企業(yè)職工代表大會討論審議。這是防止領(lǐng)導(dǎo)干部主觀主義、感情用事，進(jìn)行非科學(xué)的甚至是反科學(xué)的決策拍板的有效法寶。

5. 必須劃分清楚政府與企業(yè)事業(yè)單位在重大經(jīng)濟事項上的決策權(quán)限。在市場經(jīng)濟條件下，政府進(jìn)行的經(jīng)濟重大決策，應(yīng)當(dāng)是那些企業(yè)事業(yè)單位無力決策、難于決策的事項；而企業(yè)則是決策那些應(yīng)當(dāng)由企業(yè)事業(yè)單位自己決策、并且企業(yè)有能力決策的重大事項，政府不應(yīng)當(dāng)包攬它們的決策。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府行政審批經(jīng)濟的做法后果已經(jīng)很糟糕，因此，宜盡快出臺廢止那些不應(yīng)該由政府審批的經(jīng)濟決策項目的具體規(guī)章制度，必要時還應(yīng)當(dāng)形成法律頒布。政府保留的只能夠是那些必須由國家管理的、關(guān)系全體人民或者地方人民群眾利益的極少數(shù)重大經(jīng)濟事項的決策問題。

6. 要加快重大經(jīng)濟決策失誤責(zé)任追究機制的建設(shè)。缺乏決策失誤追究機制，使得有權(quán)力決策者可以謀取私利，卻不需要承擔(dān)決策失誤責(zé)任，并以“交學(xué)費”為名隨意決策。追究決策失誤的責(zé)任，應(yīng)與反腐敗結(jié)合起來進(jìn)行。

7. 鑒于目前國有資產(chǎn)大量流失的現(xiàn)狀，要特別加強各級人民代表大會對于重大國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、兼并過程中的監(jiān)督和決策作用?？梢砸?guī)定一定數(shù)額的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出售，不僅政府要民主決策，而且必須提請同級人民代表大會審議通過。尊重和充分發(fā)揮各級人民代表大會的權(quán)力和作用，是防止和克服經(jīng)濟重大決策失誤的重要的不可或缺的組織保障。

（作者：中國行政管理學(xué)會學(xué)術(shù)委員會委員，全國政策科學(xué)研究會副會長兼秘書長、研究員）