【關(guān)鍵詞】南水北調(diào)中線工程；水源保護(hù)區(qū)；利益補(bǔ)償機(jī)制

【中圖分類號(hào)】F124．5

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1002-7408(2006)11-0097-05

南水北調(diào)中線工程是為了緩解我國(guó)華北地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺和生態(tài)環(huán)境惡化狀況。促進(jìn)水資源在全國(guó)整體優(yōu)化配置的一項(xiàng)大型調(diào)水工程。中線工程水資源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)由漢江、丹江兩江流域構(gòu)成。涉及陜西、湖北、河南、四川、重慶的49個(gè)縣(區(qū))市，面積9．52萬平方公里。經(jīng)過兩江流域人民多年的艱苦努力，初步改善了兩江流域生態(tài)環(huán)境，保證了兩江出陜斷面水質(zhì)保持在地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了為華北人民涵養(yǎng)和送一江清水的目標(biāo)。但是，為兩江水源保護(hù)涵養(yǎng)做出巨大貢獻(xiàn)和犧牲的兩江流域地區(qū)及人民。不但沒有得到任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，反而因水源的保護(hù)和涵養(yǎng)背上了巨大的債務(wù)、阻礙了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活陷入更加貧困的境地。如何解決這個(gè)悖論，我們對(duì)地處兩江上中游的陜西南部三市進(jìn)行了調(diào)研，針對(duì)存在問題提出解決的對(duì)策。

一、治理、保護(hù)中線工程水源區(qū)所做的努力和貢獻(xiàn)

南水北調(diào)中線工程是我國(guó)“十五”期間開工的東、中、西三條調(diào)水工程之一。主要解決華北京、津、冀地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺問題。中線調(diào)水工程地丹江口水庫位于湖北省丹江口市和河南省浙川縣境內(nèi)，全長(zhǎng)1246公里。年可調(diào)水150億m³。調(diào)水水域面積126萬畝，蓄水總量達(dá)81億立方米。中線工程建成以后，將以每秒500m³的流量，把丹、漢兩江之水送往華中、華北地區(qū)。丹江口水庫常年平均入庫水量為388億立方米，其中約270億立方米由發(fā)源于陜西南部的漢江、丹江及其上游支流供給。陜西南部漢中、安康、商洛三市是兩江流域的上、中游地區(qū)，流域面積6．72萬平方公里，占兩江流域面積的66．6％。出陜水量占丹江口水庫總?cè)胨康?0％。漢江發(fā)源于陜西南部米倉山區(qū)漢中市寧強(qiáng)縣蟠冢山，流經(jīng)漢中、安康二市21個(gè)縣(區(qū))至湖北丹江口市流入丹江口水庫，到武漢人長(zhǎng)江，陜西省境內(nèi)流域面積54711平方公里。丹江發(fā)源于秦嶺山區(qū)商洛市商州區(qū)鳳凰山，流經(jīng)商洛市7縣(區(qū))在河南省浙川縣流入丹江口水庫，溶入漢水(漢江)，陜西省境內(nèi)面積7552平方公里。

漢、丹江流域地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，斷裂密布，巖性繁多。淺山丘陵地帶風(fēng)化層較厚，淺層滑坡，泥石流廣泛分布。低山丘陵區(qū)因人為過度采伐，植被覆蓋率較低，林木覆蓋率約49％。境內(nèi)水土流失面積3．4萬平方公里，占流域總面積的54．1％。根據(jù)部頒《土壤侵蝕類型區(qū)劃分和強(qiáng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》劃分，輕度流失面積9982．4平方公里，占流失面積的29．39％；中度流失面積13501平方公里，占流失面積的39．75％；強(qiáng)度流失面積5512．62平方公里，占流失面積的16．23％；極強(qiáng)度流失面積3776．79平方公里，占流失面積的11．12％；劇烈流失面積1188．94平方公里，占流失面積的3．5％。水源區(qū)平均年土地侵蝕1．175億噸，平均侵蝕3460T／KN2．年，局部地區(qū)高達(dá)5000—8000T／KM2．年，其嚴(yán)重程度已經(jīng)超過黃河流域的黃土高原溝壑區(qū)。流域每年輸入長(zhǎng)江泥沙1．2億噸。水土流失主要以水力侵蝕為主，水力侵蝕主要表現(xiàn)為濺蝕，砂礫面蝕和溝蝕，坡耕侵蝕最為嚴(yán)重，其次是荒山。重力侵蝕多發(fā)生在1300米以下中低山區(qū)15度以上粘土堆積扇，并伴有滑坡產(chǎn)生；變質(zhì)巖在陰雨、暴雨季節(jié)易形成泥石流。

建國(guó)以來，水源區(qū)開展了大規(guī)模的水利水保設(shè)施建設(shè)，特別是國(guó)家確定兩江流域?yàn)槟纤闭{(diào)中線工程水源保護(hù)地后，為了給中線工程提供清潔衛(wèi)生的水源，水土保持水源涵養(yǎng)工程在兩江流域紛紛啟動(dòng)。陜西省在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上制定并實(shí)施了《國(guó)家南水北調(diào)中線工程丹江口水庫及上游陜西省水土保持規(guī)劃》。規(guī)劃的基本原則為預(yù)防保護(hù)，恢復(fù)生態(tài)自我修復(fù)能力和面向可持續(xù)發(fā)展，通過工程措施、林草措施和保土耕作措施的優(yōu)化配置，使水土保持、環(huán)境保護(hù)和水資源開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合，達(dá)到涵養(yǎng)和保護(hù)水質(zhì)的要求。堅(jiān)持防治并重，在抓好治理的同時(shí)，強(qiáng)化封禁管護(hù)，依法防止新增水土流失，鞏固治理成果。經(jīng)過多年的努力，初步控制住兩江流域水土流失加劇和生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。

1、進(jìn)行大規(guī)模的水利水保設(shè)施建設(shè)，有效地減輕了泥沙輸入

據(jù)統(tǒng)計(jì)。截止2004年底，陜西省境內(nèi)已初步治理水土流失面積8821．9平方公里，占流失面積的25．9％。其中建設(shè)基本農(nóng)田11．31萬公頃，發(fā)展水保林27．78萬公頃，種草1．74萬公頃，實(shí)施封禁治理面積13．17萬公頃，完成蓄水塘壩、谷坊等小型水利水保工程14萬座(個(gè))。累計(jì)治理程度達(dá)到46％。通過這些小型水保工程的修建，可使3000多萬噸土壤免遭侵蝕，可調(diào)蓄徑流2．04億立方米，減少泥沙入庫750萬噸。截止目前，水源區(qū)共建各類蓄水工程47264座，總庫容達(dá)104．47億立方米，其中大型水庫5座，中型30座，小型985座，這些蓄水工程每年可攔淤泥沙3600萬噸，有效地減少了丹江口水庫泥沙輸入。

2、治理環(huán)境污染，關(guān)閉重污染企業(yè)

近年來，由于人口增加以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力，導(dǎo)致水污染加劇。每年水源區(qū)工業(yè)和生活污水排放量達(dá)3．01億噸，其中工業(yè)約占32％，生活約占68％。由于漢、丹江流域都在秦巴山區(qū)，屬于我國(guó)礦藏豐富地區(qū)，目前僅礦產(chǎn)企業(yè)達(dá)1243個(gè)，除少量中型以上企業(yè)污水排放達(dá)標(biāo)外，大多數(shù)企業(yè)污水直接排入江河。為保證進(jìn)入丹江口水庫的水質(zhì)達(dá)標(biāo)，要求水源地沿江污水排放達(dá)到零污染，各地采取了大量的措施。商洛市制定了《飲用水源防治污染管理規(guī)定》，并關(guān)閉了全市7個(gè)縣(區(qū))所有的造紙廠。安康市沿漢江的旬陽、白河兩縣是鉛鋅礦、硫鐵礦儲(chǔ)藏豐富的地區(qū)。建造了大批選礦廠。如白河縣到九十年代后期，共采挖礦洞136個(gè)，露天采礦點(diǎn)5個(gè)，存留廢礦渣550萬噸，共占地122．4公項(xiàng)。有些廢棄的礦洞和堆放的礦渣，經(jīng)大氣氧化和雨水沖刷，致使礦渣中的硫酸鹽類隨雨水流入河中，形成“磺水”，河水呈暗紅色，給該流域造成極嚴(yán)重的污染，導(dǎo)致河水不但人畜不能飲用，還使土壤板結(jié)、植物枯死，稻田減產(chǎn)或絕收。1999年始，白河縣對(duì)所有的硫鐵礦企業(yè)一律關(guān)停整頓，對(duì)部分無治污能力的小礦直接關(guān)閉封堵。建攔渣壩和攔污水庫、覆蓋廢礦渣2．1萬立方米，35畝試點(diǎn)的覆蓋地經(jīng)過酸堿中和及配方施肥已全部種上洋芋、花生、紅薯等，初步解決了“磺水災(zāi)”。漢中市加大對(duì)工業(yè)污水排放的處理，一批重污染源得到有效地治理。先后關(guān)停9家化學(xué)制漿造紙廠，取締炸毀小氰化池和混汞碾選金點(diǎn)230多個(gè)；治理了78家廢水排放企業(yè)。2004年與1999年相比，污水處理能力由28．24萬噸，日提高到66．77萬噸／日，增加了56．53％；廢水達(dá)標(biāo)率由59．04％提高到87．67％。主要化學(xué)污染物需氧量、石油類、氰化物、揮發(fā)酚、砷、鉛排放量削減62％以上，有效地控制了工業(yè)對(duì)環(huán)境的污染。安康市旬陽還開始了對(duì)生活污水的綜合治理、化糞池達(dá)到80％，沿江6個(gè)集鎮(zhèn)生活垃圾掩埋工程已經(jīng)開始。

3、開展退耕還林工程、天然林保護(hù)工程、涵養(yǎng)水源。增加水源水量

1999年以來，兩江流域立足實(shí)際，抓住退耕還林、天然林保護(hù)工程實(shí)施的歷史機(jī)遇，以改善生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源為目標(biāo)，全面實(shí)施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。商洛市截止2004年底，全市在保護(hù)耕地1539萬畝的基礎(chǔ)上，天保工程完成了133．63萬畝，造林191．45萬畝，其中退耕地101．05萬畝，森林覆蓋率達(dá)到53．2％。漢中市完成退耕還林114．84萬畝，荒山造林91．07萬畝。天然林保護(hù)工程111．13萬畝，森林覆蓋率達(dá)到50．12％。安康市完成退耕還林213萬畝，宜林荒山造林155萬畝，天保工程營(yíng)造公益林191．8萬畝。同時(shí)，堅(jiān)持退耕還林與農(nóng)村能源改革相結(jié)合，推行了節(jié)柴灶、沼氣池。建設(shè)了薪炭林，降低了森林資源消耗。緩解了農(nóng)戶燒柴難的同題。堅(jiān)持退耕還林與生態(tài)移民相結(jié)合，對(duì)一些生態(tài)地位重要、生態(tài)脆弱、不具備人類生存條件的地區(qū)的群眾進(jìn)行生態(tài)移民、異地安置，封山育林草，使大自然自行修復(fù)。

實(shí)施返耕還林工程、天然林保護(hù)工程后。有效地遏制了水土流失狀況的惡化，使生態(tài)脆弱區(qū)域的環(huán)境有了初步的改善。過去一些發(fā)生極強(qiáng)度土壤侵蝕的地方降為中度侵蝕。一些發(fā)生中度侵蝕的地方降為輕度侵蝕，有的地方不再發(fā)生有等級(jí)的侵蝕。據(jù)商洛市測(cè)定，幾年來，共減少輸入長(zhǎng)江、黃河的泥沙量2500多萬噸，并保持了土地的肥力。商洛市政協(xié)人口資源委員會(huì)在鎮(zhèn)安、山陽兩縣調(diào)查，漢江支流旬河、乾佑河流域的土壤侵蝕模數(shù)由1999年初的6110噸／KM2．年下降到現(xiàn)在的3800噸／KM2．年。老百姓高興地說：退耕還林和天保工程實(shí)施后，“天變藍(lán)了，山變綠了，水也清多了”。

4、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)初具規(guī)模

秦巴山區(qū)是我國(guó)動(dòng)植物寶庫。列入國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物74種，其中一類保護(hù)動(dòng)物12種，尤以朱鹮、大熊貓、金絲猴、羚牛享譽(yù)國(guó)內(nèi)外。列入國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)的珍稀植物72種。幾年來。陜南抓住國(guó)家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略機(jī)遇，全力實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以退耕還林，天然林保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目的支撐，大力推進(jìn)自然生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)工作。截止2004年底，安康、漢中、商洛三市已建立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)4個(gè)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)16個(gè)。使大熊貓、朱鸚、大熊貓、金絲猴、羚牛、大鯢、銀杏等珍稀動(dòng)植物得到保護(hù)。由于生態(tài)初步得到恢復(fù)，樹林茂密，山林中各種動(dòng)物迅速增加，村民們常常在晚上聽到山上傳來陣陣麂子的叫聲，野豬成群結(jié)隊(duì)的拱包谷，甚至出現(xiàn)羚牛傷人的事情。

二、當(dāng)前漢、丹江流域存在的主要問題

近幾年來，漢、丹江水源地的各級(jí)政府和人民為水土保持，生態(tài)環(huán)境保護(hù)做了艱苦的努力，取得了初步成效，但形勢(shì)不容樂觀，還存在許多亟待解決的問題。如水源地水土流失還很嚴(yán)重，治理資金極其饋乏；水源區(qū)貧困縣市在財(cái)力緊張的情況下支出巨額的生態(tài)治理費(fèi)用、背上沉重的債務(wù)，沒有得到合理的補(bǔ)償和支持，水土流失的治理、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)難以為繼；由于涵養(yǎng)保護(hù)水源的客觀要求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，加劇了貧困化。

(一)水源區(qū)水土流失嚴(yán)重。治理步伐緩慢

1、水源區(qū)供水安全主要的衡量指標(biāo)就是水量和水質(zhì)，水源區(qū)的水土流失和生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀直接影響著丹江口水庫的水量和水質(zhì)

水土流失的形勢(shì)仍很嚴(yán)峻，丹江口水庫水源地流失面積6．72萬平方公里，在陜西省境內(nèi)的流失面積有3．396萬平方公里，除初步治理的8821平方公里外，仍需治理的流失面積是25139平方公里，其中“強(qiáng)度流失”以上的面積10479平方公里，急需治理。由于水土流失嚴(yán)重，治理步伐緩慢，致使生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)，繼續(xù)遭到破壞。

2、大量的水利水?；A(chǔ)設(shè)施缺少維修，瀕于喪失功能

幾十年來，大量水保設(shè)施的修建，調(diào)蓄了水量，攔截了丹江口入庫泥沙，減少了洪澇災(zāi)害的損失，但由于后續(xù)資金緊張，大多數(shù)防洪蓄水設(shè)施年久失修，攔沙蓄洪的功能逐漸減弱。安康市對(duì)3座小一型水庫作了調(diào)查，在12—40年間，泥沙淤積量平均占水庫庫容的38．72％，部分水庫有效庫容己淤積一半以上，一些小支流上的水庫已基本淤滿。如漢江干流上的石泉水庫，1974年建成，總庫容4．7億立方米，1998年實(shí)測(cè)，己淤積1．7億立方米，占總庫容量的36．2％。漢濱區(qū)的“八一”水庫，1976年建成，總庫答1425萬立方米，1999年實(shí)測(cè)，已淤積789．35萬立方米，占總庫容的55．4％。水利設(shè)施年久失修，既影響防洪安全和水資源的利用，同時(shí)對(duì)丹江口水庫的長(zhǎng)期有效安全運(yùn)行造成直接的威脅。

3、未退耕的坡耕地仍然是河流泥沙的主要來源

未治理仍然耕種的坡耕地和荒山仍是水土流失的根源，是江河泥沙的來源。漢中市有坡耕地477．4萬畝，其中坡度在25度以上就有238．21萬畝，6年來25度以上的坡耕地退耕還林均占48．2％，仍有123．37萬畝需退耕還林。安康市還有260萬畝25度以上坡耕地，商洛市還有91．45萬畝25度以上坡耕地，急需退耕。這二年退耕還林指標(biāo)安排的少，該退耕的退不下來，老百姓仍然耕種，水土流失就無法根治，直接影響了向丹江口水庫提供的水質(zhì)。

(二)浩大的南水北調(diào)中線工程水源地沒有國(guó)家的資金支持和利益補(bǔ)償

1、丹江口庫區(qū)上中游水源涵養(yǎng)地沒有納入南水北調(diào)總體規(guī)劃和長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)范圍

長(zhǎng)江上中游是水土流失嚴(yán)重地區(qū)，1988年，國(guó)家將長(zhǎng)江中上游水土流失嚴(yán)重的四大片地區(qū)(金沙江上游畢節(jié)地區(qū)、嘉陵江中下游、隴南陜南嘉陵江上游、三峽庫區(qū))實(shí)施“國(guó)家水土保持重點(diǎn)防治區(qū)工程”，并專門成立管理機(jī)構(gòu)一一長(zhǎng)江治理委員會(huì)，簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)治工程”。嘉陵江發(fā)源于陜西秦嶺鳳縣，流經(jīng)漢中市的略陽、寧強(qiáng)、至重慶匯入長(zhǎng)江，省境內(nèi)流域面積9900平方公里，也是長(zhǎng)江上中游水土流失嚴(yán)重地區(qū)，從1988年列入“長(zhǎng)治工程”，水土流失治理和環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)有了保障。但作為南水北調(diào)水源地、水土流失程度與長(zhǎng)江上游“四大片”相當(dāng)?shù)牡そ瓗靺^(qū)及上游尚未列入水土保持重點(diǎn)防治區(qū)范圍。沒有國(guó)家的專項(xiàng)資金的支持，水土流失治理和環(huán)境保護(hù)資金除極少量外，基本由流域內(nèi)各級(jí)政府和人民自行解決。也就是說，時(shí)至今日，國(guó)家并沒有把水源涵養(yǎng)保護(hù)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民脫貧致富同他們做出的貢獻(xiàn)、犧牲和受益地區(qū)獲得的收益進(jìn)行掛鉤乃至平衡，實(shí)現(xiàn)“成本分?jǐn)?、利益共享”的機(jī)制。

2、水保治理投資少，治理標(biāo)準(zhǔn)低，規(guī)模小，水源區(qū)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重

兩江流域49個(gè)縣(區(qū))，基本上都座落在秦巴山區(qū)，其中有28個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣、11個(gè)省級(jí)貧困縣，是全國(guó)集中連片的六大貧困地區(qū)之一，大部分是“吃飯財(cái)政”，根本就無力進(jìn)行水土流失、生態(tài)環(huán)境治理。近幾年來?！伴L(zhǎng)江委”將陜西境內(nèi)白河、商南、丹鳳、山陽四縣納入“長(zhǎng)治工程”范圍，給予一定的經(jīng)費(fèi)支持。既就是國(guó)家納入治理范圍的4個(gè)縣的水保治理資金也不足1000萬元，平均到4縣需治理的面積每平方公里不到6萬元。屬低標(biāo)準(zhǔn)治理，就這樣的低標(biāo)準(zhǔn)治理，每年也只安排100多平方公里。根據(jù)這樣的治理速度，亟需治理的25139平方公里需250年才能治理完。但就這杯水車薪的治理經(jīng)費(fèi)，其余的17個(gè)縣還分文沒有。治理投資與日益嚴(yán)重的水土流失狀況極不相符。治理經(jīng)費(fèi)沒有，但水源涵養(yǎng)保護(hù)的任務(wù)必須完成，那么水源地的治理只有舉債。安康市白河縣是全國(guó)水保示范縣，每年的財(cái)政收入只有4千多萬元，但財(cái)政支出1億多元，這幾年用于治理水土流失和環(huán)境保護(hù)的資金支出2千多萬元，除“長(zhǎng)治工程”撥給少量經(jīng)費(fèi)外，都是自籌的。

商洛市兩江流域7個(gè)縣(區(qū))，商南、丹鳳、山陽3縣納入治理項(xiàng)目范圍，每年安排幾百萬元治理經(jīng)費(fèi)、平均每平方公里6萬元，但達(dá)到治理標(biāo)準(zhǔn)每平方公里需50萬元、6萬元根本無法運(yùn)作，不足部分全憑當(dāng)?shù)厝罕娏x務(wù)投工和集資、政府借貸，沒有納入項(xiàng)目的4個(gè)縣(區(qū))資金全靠自籌。兩江流域絕大多數(shù)縣(區(qū))都屬國(guó)家貧困縣，山大溝深、石厚土薄、降雨集中，水旱災(zāi)害頻繁，水土流失嚴(yán)重，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，群眾經(jīng)濟(jì)收入來源少，區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后。商洛市2004年農(nóng)民人均年收入只有1321元，人均年產(chǎn)糧305．2公斤，糧食不能自給。在這樣的貧困地區(qū)靠群眾集資和義務(wù)投工搞水土流失治理，加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨Щ?。?yán)重地挫傷了群眾的積極性。水源區(qū)水土流失面積6．72萬平方公里。按每平方公里標(biāo)準(zhǔn)治理費(fèi)用50萬元計(jì)算，要完成治理任務(wù)需資金335億元。陜西省境內(nèi)流失面積3．396萬平方公里，其中強(qiáng)度流失以上的10479平方公里亟需治理，需治理費(fèi)用52．395億元，這么巨大的治理費(fèi)用對(duì)貧困落后的陜南地區(qū)來講是個(gè)天文數(shù)字。

3、退耕還林、天然林保護(hù)經(jīng)費(fèi)緊缺

1999年開始的退耕還林生態(tài)治理工程，是功德無量的生態(tài)長(zhǎng)遠(yuǎn)治理工程。退耕還林的補(bǔ)貼按國(guó)家政策直接補(bǔ)貼到戶，既改善了生態(tài)環(huán)境，農(nóng)民的收益又有保證，得到了廣大群眾的支持和擁護(hù)。就是這樣一項(xiàng)德政工程，也給水源區(qū)帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因?yàn)檫@浩大的生物工程沒有任何辦公經(jīng)費(fèi)。秦巴山區(qū)、山大溝深。土地零碎分散，退耕還林工作量大艱苦，要做退耕工程規(guī)劃、技術(shù)服務(wù)、檢查驗(yàn)收，幾百萬畝每一塊地都必須檢查到，還有交通費(fèi)用等等，據(jù)我們調(diào)查，每個(gè)縣每年都需經(jīng)費(fèi)40—50萬元，而且全省退耕縣都如此。陜南貧困縣連工資都開不出來，每個(gè)人一年只有30多元的辦公經(jīng)費(fèi)，一個(gè)縣林業(yè)局一年只有不到1萬元的辦公經(jīng)費(fèi)。為了完成退耕還林的任務(wù)，年年借債，每個(gè)市都有上千萬的經(jīng)費(fèi)債務(wù)。因此，也發(fā)生個(gè)別縣挪用給退耕戶的部分補(bǔ)貼的違法行為。

天然林保護(hù)工程也是生態(tài)環(huán)境治理的戰(zhàn)略措施，實(shí)施以來取得很大的成效，對(duì)天然林的保護(hù)，公益林的營(yíng)造都起到很大的推動(dòng)作用，提高了森林的覆蓋率，但天然林保護(hù)經(jīng)費(fèi)不到位，使原來困難的經(jīng)費(fèi)又雷上加霜。例如，白河縣有天然林120萬畝，補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)只下達(dá)了77萬畝，每畝平均經(jīng)費(fèi)1．4元。一般的林區(qū)人均管護(hù)1萬畝，秦巴山區(qū)交通不便，每人只能管護(hù)5千畝，工資加上森林防火費(fèi)，防治病蟲害費(fèi)、畝均5元，現(xiàn)在的畝均1．4元連正常養(yǎng)護(hù)都根本無法維持。2004年國(guó)家出臺(tái)政策每畝天然林增加1元養(yǎng)護(hù)費(fèi)，到2005年底也沒有落實(shí)。旬陽縣天然保護(hù)林361萬畝，下達(dá)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼165萬畝；商洛柞水縣天然保護(hù)林279萬畝，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼下達(dá)182萬畝。護(hù)林經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的缺額，使當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)債累累。

(三)為了保護(hù)水源，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在一定程度上限制了水源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨Щ?/p>

優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境、水資源的涵養(yǎng)保護(hù)的矛盾使壓力增大。隨著南水北調(diào)中線工程建設(shè)的啟動(dòng)，水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)提高，將使一些優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)項(xiàng)目受到政策和環(huán)境容量的限制，污水的排放、垃圾的處理、工業(yè)廢水污染治理使經(jīng)費(fèi)投入加大，發(fā)展成本增加，兼顧優(yōu)勢(shì)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾加劇，經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。目前，只有個(gè)別大企業(yè)和中心城市有污水處理廠，中小企業(yè)和縣城生活污水直排入江。縣區(qū)生活垃圾只是簡(jiǎn)易填埋。未能達(dá)到無害化處理。例如安康市“十一五”環(huán)境治理需要資金64．7億元，除自籌資金外，仍有60％的資金沒有著落。

陜西南部屬于秦巴山區(qū)，成礦條件多樣，是重要的礦產(chǎn)資源富集區(qū)。全國(guó)探明的礦種137種，陜南水源區(qū)就有62種，總儲(chǔ)量115．08億噸，主要礦產(chǎn)是金屬礦和非金屬礦。儲(chǔ)量豐富的礦藏是水源區(qū)人民致富的希望，各地都把礦產(chǎn)資源的開發(fā)作為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，經(jīng)過十多年的發(fā)展，已經(jīng)初具規(guī)模，沿江礦產(chǎn)企業(yè)達(dá)到1000多家。安置了當(dāng)?shù)卮罅康霓r(nóng)村富余勞動(dòng)力，增加了農(nóng)民的收入，財(cái)政收入也大幅度增長(zhǎng)。但由于水源區(qū)山大溝深，交通不便，大型礦山比較少，大多數(shù)是中、小型礦。采選礦必須用水，因此選礦廠基本上都建在江河附近。由于礦小，治污設(shè)施差，廢水直排，直接污染了江水。例如旬陽縣鉛鋅礦選礦污水排放使河床的鵝卵石都形成厚厚一層白膜，河水不能飲用，灌溉使農(nóng)作物大量死亡。2002年7月16日中央電視臺(tái)曾為此事曝光，旬陽縣下狠心關(guān)閉所有不達(dá)標(biāo)的廠礦，并投入了3千多萬元進(jìn)行治理。白河縣為了對(duì)硫鐵礦產(chǎn)生的“磺水”污染進(jìn)行治理，實(shí)施了《磺水污染綜合治理工程項(xiàng)目》，采取生態(tài)和工程相結(jié)合的綜合治理方法，總投資4516萬元。工期為三年，現(xiàn)在第一期試點(diǎn)工程已基本完成。關(guān)閉硫鐵礦廠，治理“磺水”，保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，保護(hù)水資源免遭污染，但對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和老百姓致富來說是做了巨大的犧牲。1噸硫鐵礦石300元，過去年產(chǎn)100萬噸，產(chǎn)值3．2億元，市場(chǎng)銷路很好，現(xiàn)在這筆財(cái)富沒有了。據(jù)漢中市測(cè)算，僅工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需關(guān)停轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)52個(gè)，影響工業(yè)總產(chǎn)值8．89億元，利稅8374．6萬元，影響就業(yè)崗位2．2萬人。

陜南山區(qū)盛產(chǎn)龍須草。龍須草除用于編織外，主要的用途是優(yōu)良的造紙?jiān)?。陜南有以龍須草為原料的造紙廠幾十家，幾百萬畝龍須草成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主要經(jīng)濟(jì)收入來源之一。但由于經(jīng)費(fèi)困難，造紙廠規(guī)模不大，排污能力都不達(dá)標(biāo)，為了保護(hù)水源的需要。各地對(duì)造紙廠進(jìn)行了關(guān)停整頓。商洛市對(duì)所屬7縣(區(qū))所有的紙廠全部關(guān)閉，造成百萬畝龍須草在山上年復(fù)一年的白白爛掉。水源區(qū)還是中藥材黃姜的優(yōu)生區(qū)，到2003年，陜南黃姜發(fā)展到100多萬畝，黃姜加工業(yè)也發(fā)展到140多家，是水源保護(hù)區(qū)九十年代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)展起來的一大支柱產(chǎn)業(yè)。但是黃姜在加工成皂素產(chǎn)生的廢水中有機(jī)物濃度很高(薯蕷淀粉1每個(gè)企業(yè)年排放薯蕷淀粉6000噸，沒有一家企業(yè)的廢水是經(jīng)過處理的。為了保護(hù)水源的安全，各地都對(duì)加工黃姜的企業(yè)關(guān)停整頓，漢中市對(duì)年加工皂素生產(chǎn)規(guī)模在50噸，年以下的加工廠關(guān)閉，而且規(guī)定單純生產(chǎn)水解物的黃姜皂素加工企業(yè)不能在漢江干流區(qū)建廠。由于黃姜加工廠大量關(guān)閉，黃姜賣不出去，農(nóng)民只好眼看著成熟的黃姜埋在地里不能挖，有的農(nóng)民痛心地將生長(zhǎng)了幾年的姜苗毀掉。

三、建立行政手段與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的利益補(bǔ)償機(jī)制

在南水北調(diào)中線水源地保護(hù)和治理開發(fā)過程中存在著大量的問題，其中最迫切需要解決的是生態(tài)環(huán)境治理、水資源保護(hù)和水源地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾問題，是水土流失治理經(jīng)費(fèi)短缺問題。丹江口水庫上中游地區(qū)為水土流失、生態(tài)環(huán)境的治理、承擔(dān)著巨大的資金支出，同時(shí)。由于涵養(yǎng)水源的客觀要求，限制了水源區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨Щ?，老百姓生活困苦。而水資源調(diào)入地因水困難的解決而獲得了效益，加速了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了保證效益在水源保護(hù)區(qū)和水資源調(diào)入?yún)^(qū)進(jìn)行公平分配，體現(xiàn)“誰利用、誰補(bǔ)償、誰受益、誰付費(fèi)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平交易原則，就必須由水源調(diào)入地對(duì)水源涵養(yǎng)地的治理保護(hù)所付出的代價(jià)進(jìn)行合理的補(bǔ)償，建立利益補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，發(fā)揮行政手段的調(diào)節(jié)作用，加強(qiáng)對(duì)水資源的宏觀調(diào)控，因?yàn)樗Y源的保護(hù)和使用具有很強(qiáng)的公益性，各級(jí)政府都要增加投入，完善投入機(jī)制，確保水源區(qū)水土流失治理和環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共領(lǐng)域的投入到位。

(一)首先樹立水是稀缺資源的觀念，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡

水和能源、礦產(chǎn)、土地等自然資源，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。溫家寶總理2005年在《高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)》的講話中指出：淡水和耕地緊缺是中華民族的心腹之患?，F(xiàn)在我國(guó)的淡水資源使用現(xiàn)狀是一方面嚴(yán)重缺水，另一方面水資源嚴(yán)重浪費(fèi)，人們沒有將水和石油、煤炭等能源一樣對(duì)待，認(rèn)為和空氣一樣，盡管人一分鐘也不能離開空氣，但錯(cuò)誤的認(rèn)為水和空氣一樣是取之不盡、用之不竭的。現(xiàn)在全世界有識(shí)之士都認(rèn)識(shí)到，人們?nèi)找嬉蕾囉诓豢沙掷m(xù)方式從地下深處抽取數(shù)千年來都未曾受到侵?jǐn)_的“化石水”(地下水)，可能導(dǎo)致全球大饑荒——死灰復(fù)燃。因?yàn)樯a(chǎn)1公斤大米需要2000—2500升水，1公斤小麥需要1000升水，1升牛奶需要2000—4000升水。據(jù)估計(jì)，中國(guó)、印度、巴基斯坦這三國(guó)一年抽取的地下水可能總計(jì)約400立方千米，大概是雨水所能補(bǔ)充的兩倍多。占據(jù)了全世界用于農(nóng)業(yè)的地下水水量的50％。最近，我國(guó)水利部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)在有關(guān)講話中指出，按照現(xiàn)在的地下水抽取速度，再過10年華北地區(qū)的地下水也將難以支撐，到時(shí)除雨水外，將沒有地下水可以抽取用于飲用和灌溉。

所以，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急首先是解決人的思想認(rèn)識(shí)問題，對(duì)水資源要有危機(jī)感。調(diào)水工程是生態(tài)工程，是為了更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，應(yīng)該在調(diào)水節(jié)水的大前提下調(diào)水。如果調(diào)水不以節(jié)水為前提，則可能造成寶貴的水資源的大浪費(fèi)、大污染。工程一方面是為了滿足北方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源需要，夏重要的是要通過調(diào)水保護(hù)北方的生態(tài)系統(tǒng)，要加強(qiáng)對(duì)北方地下水資源的管理，嚴(yán)格限制超采、濫采地下水，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)水資源的合理配置，使北方已經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞的生態(tài)系統(tǒng)有所改善。進(jìn)而樹立水是稀缺資源的觀念，積極建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，合理用水、節(jié)約用水、把節(jié)水工作貫穿于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活的全過程。實(shí)行水資源消耗評(píng)價(jià)體系，制定水資源規(guī)劃，明確各地區(qū)、各行業(yè)的用水指標(biāo)，確定產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)行業(yè)的科學(xué)用水定額。這樣，才能實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)使用。

(二)發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)水資源的保護(hù)

國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳2005年5月18日在《財(cái)富》全球論壇上指出，中國(guó)生態(tài)環(huán)境最惡化的地區(qū)是貧窮的西部地區(qū)，這些地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)輸出資源，承擔(dān)生態(tài)破壞的成本，卻沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，導(dǎo)致貧窮和污染交加的惡性循環(huán)。如何對(duì)水資源輸出地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理付出的代價(jià)與水源調(diào)入地受益者之間進(jìn)行公平性調(diào)控，是我們研討的主題。

通過市場(chǎng)取向，充分發(fā)揮對(duì)水資源配置和水資源價(jià)格形成的基礎(chǔ)性作用，使水資源的生產(chǎn)、保護(hù)和使用之間形成合理的比價(jià)關(guān)系，促進(jìn)水資源的保護(hù)和高效使用、優(yōu)化配置。南水北調(diào)中線工程建成后，年可調(diào)入150億立方米清潔水，補(bǔ)充當(dāng)?shù)厮吹牟蛔?，約占當(dāng)?shù)毓┧康?0％。保護(hù)水源水質(zhì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾也不是不能解決，如果注入一定的資金就可以達(dá)到雙贏，既發(fā)展了經(jīng)濟(jì)也保護(hù)了水源。因此，建議在確定水價(jià)時(shí)應(yīng)考慮調(diào)入水的因素，每立方米水加價(jià)0．2元，由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行征收，每年可征收30億元，將這筆錢作為水源保護(hù)區(qū)水資源的專項(xiàng)基金，按照輸水的份額對(duì)水源地進(jìn)行分配補(bǔ)償。使兩江水源區(qū)能夠在這種回饋式的資金手段支撐下，用于水土流失的治理、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；因地制宜地發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，達(dá)到增產(chǎn)增收，使當(dāng)?shù)乩习傩彰撠氈赂弧＠琰S姜加工皂素的企業(yè)，投資80—100萬元，就可以為一家黃姜廠建成合格的排污池，每小時(shí)處理廢水10噸，水可循環(huán)使用，達(dá)到零排放，同時(shí)，用淀粉提取工藝將廢水中的薯蕷淀粉沉淀。粉碎、發(fā)酵、漂洗，提取淀粉，可以用來釀酒、作食用粉條。如果投入資金，建設(shè)中型以上的造紙廠，并建設(shè)配套的堿回收設(shè)備，既可以回收堿。還可以充分利用資源，節(jié)約造紙的木材，幾百萬畝的龍須草又可為農(nóng)民增加收入。還有，如果投入適量的經(jīng)費(fèi)，建立礦渣加工企業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，不但徹底治理了污染，節(jié)約了土地、資源、還創(chuàng)造了財(cái)富，增加了就業(yè)崗位，一舉多得。

(三)盡快啟動(dòng)實(shí)施南水北調(diào)中線水源區(qū)水土流失重點(diǎn)治理工程，繼續(xù)堅(jiān)持退耕還林工程力度

生態(tài)環(huán)境的客觀情況與政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善人民群眾生活的內(nèi)在需求要求政府必須履行生態(tài)責(zé)任。為了使?jié)h、丹江的水質(zhì)不受污染、水量充沛，送一江清水到華北，同時(shí)，也改善水源地的生態(tài)環(huán)境，急需國(guó)家采取行政手段給予支持。

1、盡快啟動(dòng)實(shí)施南水北調(diào)中線水源區(qū)水土流失重點(diǎn)治理工程。丹江口庫區(qū)及中上游水源區(qū)，是長(zhǎng)江流域水土流失最為嚴(yán)重，最為貧困的地區(qū)之一，水土流失現(xiàn)象的危害和潛在的威脅都很大，搞好水源區(qū)的水土保持工作。不僅是維護(hù)丹江口水庫的優(yōu)良水質(zhì)，也是確保中線工程效益充分發(fā)揮的需要，建議將丹江口庫區(qū)上中游地區(qū)列為長(zhǎng)江流域水土流失重點(diǎn)防治區(qū)，納入“長(zhǎng)治工程”，或者納入南水北調(diào)中線工程的總體規(guī)劃中，制定水源區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，并盡快啟動(dòng)實(shí)施，用專項(xiàng)治理資金保證水源區(qū)生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)流域水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2、從涵養(yǎng)和保護(hù)水源區(qū)的客觀實(shí)際出發(fā)，繼續(xù)堅(jiān)持退耕還林工程和天然林保護(hù)工程的力度。近二年和“十一五”規(guī)劃期間，國(guó)家退耕還林的主要任務(wù)轉(zhuǎn)向鞏固成果，穩(wěn)步推進(jìn)，不再大規(guī)模的擴(kuò)大退耕面積。但是從兩江水源區(qū)涵養(yǎng)和保護(hù)的客觀需要出發(fā)，重點(diǎn)應(yīng)在推進(jìn)。正如國(guó)務(wù)院西部開發(fā)辦王金祥副主任在2005年9月西部地區(qū)退耕還林延安現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上指出的：穩(wěn)步推進(jìn)是對(duì)西部地區(qū)水土流失嚴(yán)重的陡坡地和嚴(yán)重沙化耕地繼續(xù)實(shí)施退耕還林。新增退耕還林任務(wù)安排在大江大河源頭及兩側(cè)，25度以上水土流失嚴(yán)重的陡坡耕地需要退耕。陜西境內(nèi)兩江流域仍有475．64萬畝25度以上水土流失嚴(yán)重的陡坡地需要退耕。近幾年來，三市合計(jì)每年只安排30－40萬畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)水源涵養(yǎng)地的需要。建議，仍然堅(jiān)持對(duì)水源涵養(yǎng)區(qū)退耕還林的力度，爭(zhēng)取每市每年安排30—40萬畝，這樣，逐年推進(jìn)，爭(zhēng)取在“十一五”期間能使兩江流域25度以上陡坡地退耕到位，改變生態(tài)環(huán)境，從根本上杜絕泥土沖刷流失。同時(shí)，對(duì)欠撥管理經(jīng)費(fèi)的天然林，按照國(guó)家的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，足額劃撥管理經(jīng)費(fèi)，保證天保工程的順利實(shí)施。 [課題組成員：楊清玉 范增錄 何玲利史永昌 支育輝 李學(xué)泳江 興 楊儀英 侯文閣閆 豐 李永鐸 執(zhí)筆：楊清玉]

【責(zé)任編輯：秦玉珍】

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