產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展是提升產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)能力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，為了鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從產(chǎn)業(yè)政策向產(chǎn)業(yè)集群政策轉(zhuǎn)變是政府產(chǎn)業(yè)支持政策的趨勢(shì)和選擇。

一、國(guó)外從產(chǎn)業(yè)政策向產(chǎn)業(yè)集群政策的重大演變

現(xiàn)代意義上的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策發(fā)端于17世紀(jì)。當(dāng)時(shí)，英國(guó)政府通過(guò)國(guó)家干預(yù)來(lái)促進(jìn)本國(guó)的生產(chǎn)和出口，進(jìn)而奠定了其經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的地位。其后，美國(guó)、德國(guó)也明確指出發(fā)展生產(chǎn)力必須借助國(guó)家力量，而不能聽(tīng)任經(jīng)濟(jì)的自發(fā)轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)中后期，各國(guó)政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)的干預(yù)比較多。以日本為例，二戰(zhàn)后，為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)重建的步伐，日本采取了“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)方式”，將當(dāng)時(shí)有限的資金、原材料、能源傾向性的配置給電力、鋼鐵、煤炭、化肥等重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，這對(duì)于振興日本經(jīng)濟(jì)起到了巨大的推動(dòng)作用。一些國(guó)家和地區(qū)紛紛效仿，如韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣，也產(chǎn)生了積極影響。相對(duì)東亞地區(qū)政府，歐美政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)相對(duì)要少，往往以補(bǔ)救性政策為主要內(nèi)容，以形成產(chǎn)業(yè)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制為主要目標(biāo)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也起到了相應(yīng)的促進(jìn)作用。表1為美、日、德三國(guó)對(duì)機(jī)床產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策比較。應(yīng)當(dāng)指出，盡管世界各國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策各異，但是其目標(biāo)有二：一是采取政策傾斜發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先配置資源；二是對(duì)尚不具備競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)實(shí)行保護(hù)政策(而這種尚不具備競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)可能是重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也可能是處于衰退期的產(chǎn)業(yè))。前者表明產(chǎn)業(yè)政策是一種供給政策，后者則表明產(chǎn)業(yè)政策一定程度限制了競(jìng)爭(zhēng)———具有政策優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)因受過(guò)度保護(hù)可能導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)力的缺乏。波特對(duì)日本產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的研究表明：1990年以來(lái)，1663個(gè)產(chǎn)業(yè)僅增加了166個(gè)市場(chǎng)份額。政府刻意發(fā)展的產(chǎn)業(yè)絕大多數(shù)缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)歐洲的研究也有類(lèi)似的結(jié)論。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策的受益者往往是大企業(yè)，對(duì)于穩(wěn)定就業(yè)、保持地方活力的中小企業(yè)政府卻沒(méi)有充分重視。

因此，在政策上需要從產(chǎn)業(yè)政策向集群政策轉(zhuǎn)換。從產(chǎn)業(yè)選擇看，對(duì)集群政策而言，選擇發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)讓位于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式，它并不排斥傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，集群政策也不排斥中小企業(yè)，有利于整個(gè)產(chǎn)業(yè)保持活力，對(duì)人口眾多、經(jīng)濟(jì)技術(shù)比較落后的我國(guó)具有很強(qiáng)的實(shí)踐性。而且，集群政策的政策制定流程也要求不能人為創(chuàng)造集群，而是要在一定的發(fā)展前提下，推動(dòng)相關(guān)企業(yè)、企業(yè)與相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的有效合作，促進(jìn)集群深化。在政策取向上，強(qiáng)調(diào)保持公平競(jìng)爭(zhēng)，不針對(duì)具體的某個(gè)企業(yè)采取優(yōu)惠，這樣有利于中小企業(yè)的發(fā)展，而在產(chǎn)業(yè)政策方面，這種優(yōu)惠就比較容易給予大企業(yè)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化、集群化，建立和完善深度分工與合作，既降低了中小企業(yè)資源不足、規(guī)模不大、無(wú)法獲取規(guī)模效應(yīng)的弊端，同時(shí)，大量中小企業(yè)的存在和發(fā)展也為經(jīng)濟(jì)增添了活力與應(yīng)變力。通過(guò)表2對(duì)產(chǎn)業(yè)政策和集群政策的比較，可以看出集群政策的優(yōu)越性。

二、國(guó)外對(duì)產(chǎn)業(yè)集群政策的研究與實(shí)踐

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)中的國(guó)家在進(jìn)行集群政策分析時(shí)通常以國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)為基礎(chǔ)，因而政策往往以研發(fā)為核心。其產(chǎn)業(yè)集群政策的共同特征可以歸納如下(表3)。

集群政策有助于支持企業(yè)發(fā)展，克服基于政府的支持供應(yīng)中普遍存在的失靈現(xiàn)象。Henog、Lagendijk等在此基礎(chǔ)上提出了基于創(chuàng)新失靈、市場(chǎng)失靈的產(chǎn)業(yè)集群政策。反映如下(表4)。

表4、基于創(chuàng)新失靈、市場(chǎng)失靈的產(chǎn)業(yè)集群政策

在美國(guó)，集群政策的制定涉及產(chǎn)業(yè)鏈、地方知識(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方方面面，是相關(guān)行業(yè)、企業(yè)與區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)的高度互動(dòng)。政策制定的焦點(diǎn)在于：運(yùn)用投入產(chǎn)出分析地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的知識(shí)與價(jià)值鏈關(guān)聯(lián)，在SWOT框架下分析地方經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)、知識(shí)基礎(chǔ)，選擇發(fā)展機(jī)會(huì)。

據(jù)此，紐約Focus Group 擬定了5個(gè)戰(zhàn)略集群（信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、分銷(xiāo)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)），達(dá)成了開(kāi)發(fā)信息技術(shù)集群協(xié)議，形成了分銷(xiāo)集群中發(fā)展新業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)的報(bào)告，在整體上對(duì)有限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的合理配置進(jìn)行了有益的嘗試。在丹麥，企業(yè)、相關(guān)組織以及政府依據(jù)各相關(guān)領(lǐng)域的Reference Group 互動(dòng)，以選擇重要的集群政策條件；在信息技術(shù)、生物技術(shù)、醫(yī)藥技術(shù)方面推動(dòng)聯(lián)合研究中心；在交通運(yùn)輸領(lǐng)域中實(shí)施新教育計(jì)劃等等。在金融支持方面，丹麥政府還推動(dòng)了“產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)作項(xiàng)目”（In dustrial Network Co-operation Programme），為300多家企業(yè)提供了金融服務(wù)。瑞典則利用創(chuàng)新系統(tǒng)機(jī)構(gòu)VINNOVA推出全國(guó)項(xiàng)目計(jì)劃來(lái)扶持集群的科技孵化中心。在產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)計(jì)劃方面，以刺激產(chǎn)業(yè)與其他參與者關(guān)于產(chǎn)業(yè)需求的對(duì)話為目的，其項(xiàng)目包括新興產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展方法及單個(gè)集群適宜框架的條件方法。同時(shí)，在積極開(kāi)展面向潛在創(chuàng)新集群的技術(shù)方面也進(jìn)行了前瞻性研討。20世紀(jì)90年代以來(lái)芬蘭政府的政策由研發(fā)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，與此同時(shí)，確立了競(jìng)爭(zhēng)政策和制度政策的主要原則。主要特征是：在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上將研究資金向終端用戶(hù)配置；推行戰(zhàn)略領(lǐng)域的研究計(jì)劃，加強(qiáng)大學(xué)研究中心；啟動(dòng)通信、食品、運(yùn)輸、環(huán)境、森工行業(yè)的集群計(jì)劃，由此促進(jìn)科技組織、產(chǎn)業(yè)與政府三方的創(chuàng)新合作。在整個(gè)進(jìn)程中，芬蘭國(guó)家科學(xué)技術(shù)改革委員會(huì)發(fā)揮了巨大作用，專(zhuān)家意見(jiàn)在確立國(guó)家優(yōu)先領(lǐng)域選擇方面施加了重要影響。日本文部省于2002年公布了發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的補(bǔ)助方案，以此促進(jìn)發(fā)展各地的先進(jìn)技術(shù)，構(gòu)造“知識(shí)集群創(chuàng)新事業(yè)”，形成“日本硅谷”。同時(shí)，以大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，把新研發(fā)的技術(shù)與當(dāng)?shù)鼐哂懈?jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，創(chuàng)造特色產(chǎn)業(yè)集群。韓國(guó)自1993年開(kāi)始由“政府主導(dǎo)型”向“民間主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)向，政府不再干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其功能主要表現(xiàn)在指導(dǎo)和配套改革方面。通商產(chǎn)業(yè)部在《21世紀(jì)的前10年韓國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與展望》中提出了將要發(fā)展的10大技術(shù)產(chǎn)業(yè)：尖端電子信息產(chǎn)業(yè)、半導(dǎo)體及電子感充板、尖端機(jī)械、電子產(chǎn)業(yè)、新材料、精密化學(xué)、生物工程、光電產(chǎn)業(yè)、尖端纖維、航空、尖端汽車(chē)零部件等。

三、國(guó)外產(chǎn)業(yè)集群政策演變對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群政策設(shè)計(jì)的重要啟示

由于產(chǎn)業(yè)集群類(lèi)型、現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r和相關(guān)環(huán)境的具體差異，各個(gè)國(guó)家所采取的集群政策有著顯著不同，難以評(píng)定“最好”的產(chǎn)業(yè)集群政策，也不存在一種能夠通用的產(chǎn)業(yè)集群政策。但政府在產(chǎn)業(yè)集群政策的制定方面還是存在一些共同的原則：

（一）整體性原則

集群政策是一個(gè)系統(tǒng)、整體的政策體系，任何一項(xiàng)集群政策都應(yīng)該具有三個(gè)層次緊密聯(lián)系的屬性:一是企業(yè)層次，能為集群內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值；二是組織層次，能促進(jìn)集群整體增長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力提升；三是區(qū)域(國(guó)家)層次，即能發(fā)揮集群效應(yīng)，帶動(dòng)區(qū)域或國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）“自下而上”原則

集群不是由政策刻意創(chuàng)造出來(lái)的，相應(yīng)的集群政策制定必須以現(xiàn)有或新興集群為條件?！白韵露稀痹瓌t要求集群政策制訂機(jī)構(gòu)首先對(duì)集群進(jìn)行分析和研究，掌握并遵循集群的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，集群政策應(yīng)定位于培育并優(yōu)化這些規(guī)律。因此，政府對(duì)集群的創(chuàng)建發(fā)展是間接參與，履行中間人、促進(jìn)者和組織者的職能，為集群的創(chuàng)新發(fā)展提供支持與激勵(lì)，而不是“自上而下”地全程主導(dǎo)和控制。

（三）企業(yè)主導(dǎo)原則

要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，使企業(yè)成為集群發(fā)展過(guò)程中的主導(dǎo)力量。這就要求政府提高服務(wù)意識(shí)，完善服務(wù)，提供高效的信息平臺(tái)和對(duì)話平臺(tái)，避免和減少因市場(chǎng)失靈和制度失效而導(dǎo)致的公共物品的供給不足。

（四）非拷貝原則

集群政策的目標(biāo)應(yīng)該是鼓勵(lì)既有集群內(nèi)部企業(yè)的合作與網(wǎng)絡(luò)化，為之提供有益的公共計(jì)劃與投資。集群政策的設(shè)計(jì)可以借鑒成功的政策經(jīng)驗(yàn)，但不能照搬照抄，必須從本地集群的實(shí)際情況出發(fā)。

（五）動(dòng)態(tài)性原則

集群政策的時(shí)效一般比較長(zhǎng)，在其時(shí)效內(nèi)集群和政策環(huán)境都在不斷變化。因此，集群政策應(yīng)該是系統(tǒng)、靈活、可調(diào)節(jié)的，否則就不能適應(yīng)集群的持續(xù)發(fā)展，出現(xiàn)政府干預(yù)過(guò)度或不足，最終導(dǎo)致集群政策失效。

（六）地方化與全球化統(tǒng)一原則

政府一方面應(yīng)推動(dòng)建立健全區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)外企業(yè)的聯(lián)系，發(fā)展高質(zhì)量的相關(guān)產(chǎn)業(yè)或服務(wù)，構(gòu)筑地區(qū)性生產(chǎn)體系，通過(guò)互相提攜、共享知識(shí)、促進(jìn)創(chuàng)新，發(fā)揮區(qū)域在全球化中的地方優(yōu)勢(shì)；另一方面要消除貿(mào)易障礙，參與世界價(jià)值鏈專(zhuān)業(yè)化分工和建立全球交流渠道。

（七）兼顧差異的技術(shù)創(chuàng)新原則

政府應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)哪７录夹g(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。對(duì)于接近國(guó)際先進(jìn)技術(shù)水平的產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)相關(guān)集群企業(yè)定位于創(chuàng)立世界領(lǐng)先技術(shù)和中國(guó)自己的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)從“中國(guó)制造”邁向“中國(guó)創(chuàng)造”。

（作者單位：浙江麗水學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理分院重慶師范大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）