一、歐盟各國彩票業(yè)立法現(xiàn)狀

（一）歐盟各國彩票產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

歐盟各成員國是世界上較早發(fā)行彩票的國家。早在1567年，英國伊麗莎白女王一世就發(fā)行了第一個英格蘭政府彩票，當時共售出40萬張。如今，各國彩票業(yè)仍在蓬勃發(fā)展，而且參與方式更為多種多樣并極為簡便。在法國，彩民隊伍近幾年來一直穩(wěn)定在3000萬人左右，占到了全國人口的一半。歐盟各國彩票業(yè)對本國的社會公益事業(yè)和公共建設(shè)都做出了重要貢獻。比如，法國體育基金會70%的資金來源于體育彩票。展望未來，歐盟各國彩票供應(yīng)商正在努力進行由跨國彩票的嘗試。比如，英國的“EuroMillions”彩票發(fā)行區(qū)域已至少跨越了英、法、西班牙、瑞士、瑞典等歐洲9國。

（二）歐盟各國彩票業(yè)立法現(xiàn)狀

為了消除彩票業(yè)的負面影響并引導(dǎo)其向支持國家公益事業(yè)方向發(fā)展，歐盟成員國都對彩票業(yè)采取了嚴格的監(jiān)管措施，通過授權(quán)經(jīng)營等方式始終保持對彩票業(yè)的壟斷地位，將其牢牢控制在國家手中。他們在彩票業(yè)立法道路上都摸索出了許多成功的經(jīng)驗，使彩票法律制度逐漸完善與成熟，其中又以英法兩國的彩票法律制度最為成熟完備。

在英國，主要的彩票立法有1976年《彩票和娛樂法》、1993年《彩票條例》以及1993年《國家彩票法》。1976年《彩票和娛樂法》規(guī)定了五種合法的公共彩票類型。此外，最值得我國借鑒的是關(guān)于國家彩票的相關(guān)規(guī)定?！秶也势狈ā芬?guī)定英國國家彩票由英國議會批準發(fā)行，目的在于為公益事業(yè)籌集資金，該法還規(guī)定了國家彩票銷售資金的分配辦法。英國國家彩票的發(fā)行采取公開招標的形式，并向中標公司頒發(fā)經(jīng)營許可證。中標的公司對監(jiān)管機構(gòu)負有以下義務(wù)：（1）在進行許可證規(guī)定的任何事項時必須征得彩票管理局的同意；（2）必須就其在許可證范圍內(nèi)隨時向監(jiān)管者提供所要求得到的任何信息；（3）應(yīng)接受彩票管理局對任何文件的檢查；（4）向監(jiān)管者提供存儲在計算機中的可視的、合法的信息拷貝，或允許總監(jiān)檢查任何一臺用于存儲信息的計算機、儀器或其他材料。英國國家彩票的監(jiān)管原則是：（1）從法律和道德兩方面，確保彩票不卷入犯罪活動；（2）彩票參與者能夠知道預(yù)期結(jié)果，并相信有可能獲得；（3）保護兒童和弱勢人群。英國國家彩票的監(jiān)管機構(gòu)主要是英國彩票管理局與國家彩票委員會，目前正在考慮由單一的監(jiān)管機構(gòu)取代雙頭監(jiān)管模式。此外，英國金融服務(wù)局、地方法官、地方政府、警察局都有輔助監(jiān)管的義務(wù)。

在法國，彩票被認定為是依照國家專項法律籌集補充國家財政資金的手段，是經(jīng)國家授權(quán)壟斷經(jīng)營的特殊商品。對現(xiàn)代法國彩票影響深遠的法律是1836年《取締隨機游戲法》。法國彩票由國家控股的“法國彩票集團”負責(zé)統(tǒng)一經(jīng)營與發(fā)行。法國彩票業(yè)監(jiān)管以保證彩票業(yè)的安全運作及透明度為宗旨。監(jiān)管的原則是：鐵的紀律、法律規(guī)定、誠實品德、嚴格管理。法國彩票業(yè)監(jiān)管職責(zé)分明：監(jiān)管職責(zé)只賦予政府，發(fā)行機構(gòu)本身不承擔任何監(jiān)管責(zé)任，且發(fā)行機構(gòu)在法律允許的范圍內(nèi)享有充分的經(jīng)營自主權(quán)。法國的政府部門一方面必須履行監(jiān)管職責(zé)，嚴格執(zhí)法、完善法律環(huán)境、防止國家和公眾利益受損；另一方面，國家還要支持行業(yè)發(fā)展，使公益資金的籌集量穩(wěn)步增長。法國預(yù)算部是法國彩票業(yè)的主管機關(guān)，代表政府對法國國家游戲集團的彩票經(jīng)營活動進行監(jiān)管。此外，其它的監(jiān)管部門有審計法庭、行政法院和有關(guān)的財政金融機關(guān)等。

二、我國彩票法律制度的完善

（一）我國彩票產(chǎn)業(yè)及立法現(xiàn)狀

我國彩票業(yè)從1997年誕生至今，已經(jīng)走過了近十年的發(fā)展歷史，如今呈現(xiàn)出朝氣蓬勃的景象：截至2001年，彩票銷售量達到300億元人民幣，今后幾年，中國潛在的彩票發(fā)行規(guī)模預(yù)計可達到846億元人民幣。然而，與西方彩票業(yè)發(fā)達國家上百年的彩票業(yè)發(fā)展史相比，我國彩票業(yè)仍處于初級階段。早在1985年我國國務(wù)院就對彩票做出相關(guān)的管理規(guī)定。20世紀90年代的彩票業(yè)立法明顯增多：國務(wù)院于1995年發(fā)布《關(guān)于禁止濫發(fā)各種獎券的通知》；民政部于1994年通過了《中國福利彩票管理辦法》，1998年發(fā)布《中國福利彩票發(fā)行與銷售管理辦法》；財政部于2002年發(fā)布了《彩票發(fā)行和銷售管理暫行規(guī)定》，國家體育總局、財政部、中國人民銀行也聯(lián)合下發(fā)了《體育彩票公益金管理暫行辦法》。這些法律規(guī)范在我國彩票業(yè)發(fā)展初期對規(guī)范市場起了一定的積極作用。然而，與彩票業(yè)發(fā)達國家相比，我國彩票業(yè)立法仍存在許多問題。

（二）與歐盟相比我國彩票業(yè)立法的缺陷

1．從立法層次上看，我國彩票立法層次較低，沒有歐盟各國那樣效力層次高的全國性法律。我國彩票業(yè)立法多為行政部門的規(guī)章和通知，其內(nèi)容都沒有對彩票的制作、發(fā)行、兌獎等具體程序作出詳細全面的規(guī)范，且多帶有應(yīng)急性、暫時性，只注重解決眼前問題而缺乏長遠發(fā)展目光。

2．從立法內(nèi)容上看，歐盟各國立法內(nèi)容完備、細致，經(jīng)過了多年的探索與修改，在司法實踐上可操作性強。而我國彩票立法的內(nèi)容滯后，對于彩票的合法化問題、彩票的概念、特征、性質(zhì)、彩票合同等問題都沒有進行明確的規(guī)定，以至于難以指導(dǎo)司法實踐。

3．從配套立法上看，歐盟各國的責(zé)任追究機制和彩民權(quán)益保護機制完備，而我國較為欠缺。比如，我國現(xiàn)行刑法對于金融詐騙類犯罪有所規(guī)定，但未專門針對獎券類犯罪進行規(guī)定，不利于有效打擊相關(guān)的違法犯罪活動。

4．從市場監(jiān)管上看，歐盟各國立法非常注重彩票市場監(jiān)管。而我國目前仍未理清監(jiān)管體制，在立法上也未能確定獨立的監(jiān)管機構(gòu)。我國彩票業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)是國家財政部，彩票發(fā)行由國務(wù)院批準、民政部和國家體育總局具體負責(zé)。但在實際操作中，由于受彩票發(fā)行利益的干擾，監(jiān)管機構(gòu)不可能真正做到嚴格監(jiān)管，這就造成了彩票業(yè)“自我監(jiān)管”的局面。

（三）我國彩票法律制度的完善

1．明確我國彩票業(yè)的立法原則

（1）正視彩票合法化地位。彩票作為博彩業(yè)的一種，其性質(zhì)頗具爭議性，即使是在彩票業(yè)發(fā)達的西方國家，對于彩票合法化問題也進行了長期而激烈的討論。最后達成較為一致的看法是：彩票從本質(zhì)上說是人的一種欲望，各國都或多或少存在彩票現(xiàn)象，這一事實是客觀存在的，完全禁止彩票被證明是無效的。減少彩票帶來的弊端的較好方法，就是選擇彩票合法化的道路。我國彩票業(yè)也應(yīng)正視彩票業(yè)帶來的正負面影響，通過立法賦予彩票業(yè)的合法地位，引導(dǎo)彩票業(yè)向積極健康的方向發(fā)展，這樣一方面可以充分發(fā)揮彩票業(yè)給社會帶來的積極作用，另一方面也能有效打擊“私彩”現(xiàn)象，維護合法彩票業(yè)的正常運作。

（2）國家壟斷經(jīng)營原則。國家發(fā)行彩票是國家進行利益再分配的一種手段，本質(zhì)上是政府從老百姓手中無償籌集資金，然后資助國家公益事業(yè)。因而，發(fā)行彩票是國家意志和利益的體現(xiàn)，世界大部分準許開設(shè)彩票業(yè)的國家都將彩票作為國家壟斷的領(lǐng)域。我國彩票應(yīng)該只允許國家彩票的存在，保持國家對彩票業(yè)的壟斷經(jīng)營。這樣做的好處有很多：既可以由集中籌集資金后統(tǒng)一分配，用于公益建設(shè)；也可以防止部門彩票的泛濫和競爭；還有利于彩票市場的統(tǒng)一規(guī)范運作，便于進行有效監(jiān)管。

（3）獨立監(jiān)管原則。我國彩票市場的監(jiān)管機構(gòu)形同虛設(shè)，根源在于彩票發(fā)行機構(gòu)與其行政主管部門未完全脫鉤。只有將彩票發(fā)行機構(gòu)與行政部門相脫離，建立獨立、專業(yè)化的垂直監(jiān)管機構(gòu)，才能保證對彩票市場的有效監(jiān)管。我國彩票業(yè)立法應(yīng)明確彩票市場垂直監(jiān)管機構(gòu)，切實發(fā)揮監(jiān)管作用。

（4）保護彩民利益原則。我國彩票業(yè)立法應(yīng)致力于減少彩票業(yè)帶來的負面影響，尤其注意對彩民的保護，限制未成年人購買彩票，具體規(guī)定彩民的權(quán)利（主要是知情權(quán)、隱私權(quán)的賦予）、出現(xiàn)糾紛后的救濟途徑、舉證責(zé)任等。另一方面，對于彩票市場主體出現(xiàn)的違法違規(guī)行為應(yīng)該及時查處，通過不同的處罰方式進行事后監(jiān)管。比如對于發(fā)行人、承銷人或中介人的違法行為，可考慮采取取消市場準入資格的辦法進行懲罰。

2．完善我國彩票業(yè)的法律制度

（1）盡早出臺《彩票法》。對彩票概念的內(nèi)涵和外延、彩票的性質(zhì)、彩票合同性質(zhì)、彩票發(fā)行、彩票監(jiān)管、責(zé)任追究等作出全面明確的界定。我國彩票市場的完善與發(fā)展最終都要依靠《彩票法》的出臺，只有這樣才能將彩票業(yè)的發(fā)展真正納入法治化的良性軌道。

（2）嚴格規(guī)范彩票市場行為。首先，嚴格設(shè)定彩票業(yè)市場的準入條件，彩票發(fā)行主體必須是符合相應(yīng)資質(zhì)，能獨立承擔法律責(zé)任的法人?？梢越梃b具有彩票業(yè)成功發(fā)行經(jīng)驗的國家立法，在我國成立國家彩票公司和國家彩票管理委員會，成立后的國家彩票公司應(yīng)總攬民政局和體總對于彩票的發(fā)行職責(zé)，統(tǒng)一經(jīng)營全國彩票市場。實現(xiàn)彩票的國家壟斷經(jīng)營。其次，嚴格認定彩票承銷人、中介人的從業(yè)資格，明確規(guī)定其營業(yè)許可證的申請程序及相關(guān)事項。第三，嚴格規(guī)范彩票市場的發(fā)行、銷售環(huán)節(jié)，具體規(guī)定彩票的發(fā)行方式、開獎方式、開獎程序、彩金計算方式、資金的分配及使用、彩票信息披露等內(nèi)容。最后，完善責(zé)任追究機制，比如對現(xiàn)行《刑法》予以修改和補充，可增設(shè)涉及觸犯彩票市場正常經(jīng)濟運行方面的相關(guān)罪名。

（3）完善我國彩票業(yè)監(jiān)管機制。我國彩票業(yè)的監(jiān)管應(yīng)致力于盡量減少彩票業(yè)帶來的負面影響，使其最大限度地為國家的公益事業(yè)服務(wù)。因而，我國彩票業(yè)監(jiān)管的基本原則可以確定為：嚴格依法監(jiān)管，保證彩票市場的公平、公開、公正，規(guī)范彩票市場的發(fā)行與銷售，維護彩民的合法權(quán)益不受侵害，并堅決打擊非法彩票活動。為此，我國必須建立獨立、專業(yè)化的垂直監(jiān)管機構(gòu)，保證對彩票市場的有效監(jiān)管。建議在我國設(shè)立國家彩票管理局，同時在各地分設(shè)監(jiān)管辦公室，負責(zé)監(jiān)管各地彩票市場。這樣可以令彩票發(fā)行與管理完全分離，理順彩票監(jiān)管關(guān)系。

（4）在學(xué)術(shù)和司法實踐上都必須注重借鑒彩票業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)驗，加強各國間的合作與交流。加強國際間的合作，實現(xiàn)相關(guān)資源的共享，既有利于我國彩票業(yè)的發(fā)展與國際接軌，也有利于我國開展對彩票領(lǐng)域跨境犯罪的監(jiān)管與打擊。目前，中國福利彩票發(fā)行中心是世界彩票協(xié)會的正式會員，但相關(guān)的國際交流與合作不多。我國目前已有官方和學(xué)術(shù)機構(gòu)合作設(shè)立的彩票專門研究機構(gòu)，相信隨著彩票業(yè)的蓬勃發(fā)展，會有越來越多的國際交流與合作出現(xiàn)。