摘 要：城市房屋拆遷的補償范圍是拆遷活動的核心內(nèi)容。補償范圍不全面，拆遷矛盾便不能得到根本解決。我國城市房屋拆遷補償范圍過于狹窄，土地使用權(quán)沒有完全補償。本文針對目前拆遷補償范圍存在的問題進行分析，提出了完善補償范圍的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷； 補償范圍

城市房屋拆遷補償范圍是指在城市房屋拆遷活動中，對那些由于拆遷活動造成的損害應(yīng)依法給予補償，補償范圍的完善與否直接關(guān)系著被拆遷人的切身利益。由于我國現(xiàn)行拆遷補償范圍的規(guī)定較為簡略，同國外相比存在一定差距，因此，隨著城市建設(shè)的發(fā)展需要，為維護被拆遷人的利益，完善拆遷補償范圍勢在必行。

一、我國城市房屋拆遷補償范圍的立法現(xiàn)狀

根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理條例》（下簡稱《拆遷條例》）的規(guī)定，現(xiàn)有補償范圍為房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)和收益權(quán)。

（一）房屋

房屋是建筑于特定地塊上形成固定活動空間的建筑物。作為拆遷主要對象，房屋是所有人經(jīng)濟利益的一部分，是拆遷補償?shù)闹饕秶８鶕?jù)《拆遷條例》的規(guī)定，列入拆遷補償范圍的房屋必須是合法房屋，即房屋所有權(quán)人對該房屋不管是原始取得還是繼受取得均應(yīng)是合法的，否則將不予補償；二是房屋本身合法，就是說該房屋是依法建造的，對違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑不予補償。

（二）附屬物

列入補償范圍的附屬物是指與房屋主體建筑有關(guān)的附屬建筑或內(nèi)筑物，如圍墻、門斗、水井等，是房屋所有人或使用人在房屋上增加的依附于房屋具有某種用途的設(shè)施。作為房屋的附屬物具有以下特征：依附于房屋而存在；具有某種用途，并有利于房屋的升值；必須是能計算其價值的物體；該附屬物具有合法性。這些附屬物對產(chǎn)權(quán)人來說也具有經(jīng)濟價值，拆除它們將對被拆遷人帶來一定的經(jīng)濟損失，所以，應(yīng)當(dāng)給予補償。

（三）收益權(quán)

補償范圍中的收益權(quán)是指依法收取房屋所產(chǎn)生的自然或法定孳息的權(quán)利，是房屋所有權(quán)的一項重要權(quán)能。根據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定和目前的實際操作，應(yīng)予補償?shù)氖找嬷饕腥N：第一，租金。《拆遷條例》第27條規(guī)定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同”。上述規(guī)定是出于保護房屋承租人的合法權(quán)益，同時也使出租人的租賃利益不因拆遷而遭受損失，避免了租賃雙方因房屋拆遷而產(chǎn)生糾紛，保證拆遷工作的順利進行。第二，生產(chǎn)、經(jīng)營預(yù)期收益。根據(jù)《拆遷條例》第33條規(guī)定：“因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償?！痹摋l規(guī)定是拆遷人對房屋使用人預(yù)期收益補償?shù)姆梢罁?jù)。第三，費用。根據(jù)《拆遷條例》第31條、第32條的規(guī)定，拆遷安置所涉及的補助費用分為搬遷補助費和臨時安置補助費兩類。對于搬遷補助費和臨時安置補助費的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《拆遷條例》規(guī)定，具體由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

二、我國城市房屋拆遷補償范圍存在的問題

（一）補償范圍狹窄

日本《土地收用法》規(guī)定，除對土地收用時該土地的價格予以補償以外，還設(shè)置了如下幾個補償項目：剩余土地補償、工事費用補償、搬遷費補償。進而除了對這些予以補償以外，還更加一般地對脫離耕作費、營業(yè)上的損失、由于建筑物的搬遷所造成的租賃費的損失以及其他由于收用或者使用土地使土地所有人或者關(guān)系人通常受到的損失，規(guī)定必須進行補償。德國明確要求對征收中被征收人的特別不利給予補償，即“負(fù)擔(dān)補償”或“特別不利補償”條款，該條款的規(guī)定是為了因?qū)嵭卸际薪ㄔO(shè)計劃而采取的征收措施，使得人民的生活狀態(tài)（尤其是經(jīng)濟及社會生活方面）產(chǎn)生了經(jīng)濟方面的損失。相比之下，我國《拆遷條例》規(guī)定的補償范圍顯得非常狹窄，這是一直以來強調(diào)社會整體利益而忽視公民個體合法權(quán)益的結(jié)果，它直接導(dǎo)致了在實際操作中，不以被拆遷人的實際損失為參考、僅僅作象征性補償?shù)默F(xiàn)象大量存在。而且由于現(xiàn)實中補償?shù)纳舷夼c下限幅度太大，所以根本無法彌補被拆遷人物質(zhì)上的損失，更談不上其他方面的彌補和合法權(quán)益的保護了。

（二）土地使用權(quán)沒有完全補償

修訂后的《拆遷條例》規(guī)定，按被拆遷房屋的區(qū)位、用途進行補償，雖已隱含了地價補償，但畢竟其還是以房價形式出現(xiàn)，法律上沒有把地價明確列入補償范圍。單純的土地?zé)o法補償，實踐中區(qū)位因素包含的地價因素也沒有完全補償，以致出現(xiàn)補償價和建成房價的巨大反差，有的地方甚至出現(xiàn)拆十平方米，還買不到一平方房的現(xiàn)象。目前，土地使用權(quán)補償問題主要集中在以下幾個方面：

1．土地使用權(quán)補償與房屋的補償界定不明。《土地管理法》第58條第2款規(guī)定：對因公共利益需要使用土地和為實施城市規(guī)劃進行舊城改建而收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。這條規(guī)定可以理解為政府為收回國有土地使用權(quán)而對原土地使用權(quán)人做出的行政補償。而《拆遷條例》第4條規(guī)定：拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補償、安置。這條規(guī)定指在拆遷中對房屋的補償是一種民事補償。它是基于拆遷人與被拆遷人之間的安置、補償協(xié)議而做出的，是對房屋所有權(quán)滅失的補償，是一種民事行為。政府作為收回土地使用權(quán)的安置、補償，推卸其應(yīng)盡的職責(zé)，將安置、補償?shù)呢?zé)任轉(zhuǎn)嫁給拆遷人。這種行為有悖合同相對性原則。被拆遷人手中的土地使用權(quán)是政府收回的，被拆遷人應(yīng)該直接從政府手中獲得土地使用權(quán)補償金而不應(yīng)當(dāng)是從開發(fā)商手中要錢。因此，《城市房屋拆遷管理條例》沒有明確地區(qū)分基于《土地管理法》的行政補償和基于《民法通則》的民事補償，這既推卸了政府的職責(zé)也導(dǎo)致了權(quán)力尋租和開發(fā)商利益擴大化。

2．因公共利用或舊城區(qū)改造而收回的劃撥土地使用權(quán)補償規(guī)定過于籠統(tǒng)。對于收回劃撥土地使用權(quán)的補償規(guī)定，現(xiàn)有的僅見于《土地管理法》第58條第2款及修訂后的《城市房屋拆遷管理條例》第24、25、26條。而這些規(guī)定也不是專門針對劃撥土地使用權(quán)收回的?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定可以收回土地使用權(quán)的情況為：公共利益需要；城市規(guī)劃進行舊城改造。符合此二項收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。這是對劃撥土地使用權(quán)進行補償?shù)闹饕罁?jù)。而《拆遷條例》第24條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定”。按區(qū)位、用途等因素評估實質(zhì)上使地價補償隱含于房價之中，這是一個重大進步。但由于沒有明確把土地使用權(quán)列入補償范圍，以房價包含地價并沒有徹底解決土地使用權(quán)補償問題。

3．城市私有房屋的土地使用權(quán)補償未給予考慮。解放初期14.2%的城鎮(zhèn)房屋是私有房屋，且房屋所占有的土地所有權(quán)也一直保留著，直到1982年《憲法》規(guī)定城市土地歸國家所有，個人對土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)化為使用權(quán)。這種國有土地使用權(quán)的性質(zhì)是出讓還是劃撥直接關(guān)系到拆遷是否對土地使用權(quán)進行補償，而《拆遷條例》對此無任何規(guī)范，造成各地拆遷實踐中對此問題的處理不一，引發(fā)社會矛盾。

三、完善我國城市房屋拆遷補償范圍

（一）擴大城市房屋拆遷補償范圍

我國房屋拆遷補償應(yīng)在完全補償原則的基礎(chǔ)上增加現(xiàn)有補償?shù)捻椖浚瑢Ρ徊疬w人造成的損失，按照被拆遷物業(yè)的公平市價，應(yīng)該足額補償下列內(nèi)容，具體包括：

1．對被拆遷房屋的使用年限和被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)的剩余年限不同而給予不同的損失補償。如根據(jù)土地管理法的規(guī)定，住宅類土地使用權(quán)的年限為70年，商業(yè)類土地使用權(quán)的年限為50年，拆遷許可證頒發(fā)時，不同的被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)的剩余年限是不同的。

2．因搬遷而造成的營業(yè)損失、生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期收益、解除合同賠償?shù)入[形損失。如營業(yè)損失、開業(yè)費以及租賃、經(jīng)營承包合同等由于拆遷造成違約賠償，應(yīng)當(dāng)給予補償。

3．城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會公益項目實施對周邊物業(yè)帶來的增值分享。如修建街心公園廣場給周邊房地產(chǎn)帶來極大增值。

4．因搬遷造成被動消費的損失。例如，被拆遷人因為失去了原有物業(yè)必須重新購置新物業(yè)而引起的已發(fā)生或?qū)硪欢òl(fā)生的損失。

5．因搬遷而造成生活、工作和學(xué)習(xí)成本增加以及工作機會喪失的損失。如廣大被拆遷人往往得忍受遷居較偏僻地段后所帶來的工作、生活、就醫(yī)、購物、入學(xué)、入托諸多不便，就業(yè)成本增大。

6．對被拆遷人因調(diào)查、評估、搬遷造成的生活及工作干擾的損失。

（二）將土地使用權(quán)納入拆遷補償?shù)姆秶?/p>

1．完善土地使用權(quán)補償制度。一方面，在《土地管理法》及《拆遷條例》中增加對土地使用權(quán)剩余年限補償以及區(qū)位變動補償?shù)木唧w規(guī)定。這既是尊重和保護私人財產(chǎn)的體現(xiàn)，也是市場經(jīng)濟中土地資源市場化發(fā)展的必然要求。另一方面，創(chuàng)設(shè)新型的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。在《拆遷條例》中明確提出，為公共利益目的進行的城市建設(shè)項目，由政府代表國家收回土地使用權(quán)，并支付完全補償費用。強調(diào)完全的補償是基于當(dāng)前政府與居民的勢力懸殊而做出，這樣可以避免“合理、適當(dāng)”等用語在行政補償中不易明確的弊端，也可以有效避免政府將補償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商。為解決完全補償給政府帶來資金不足的壓力，可以采用債券補償?shù)姆绞郊右跃徑?；也可以通過提高土地增值稅稅率的辦法，用多得的稅收收入建立拆遷補償基金對被拆遷人進行補償。

2．明確劃撥土地使用權(quán)的補償問題。依據(jù)“特別犧牲說”，即基于法的公平正義的觀念，認(rèn)為國家的合法的征地行為，對人民權(quán)益所造成的損失與國家課以人民一般的負(fù)擔(dān)（比如納稅及服兵役等）不同，它是使無義務(wù)的特定人對國家所作的特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由全體人民共同分擔(dān)給其以補償，才符合公平正義的精神，因此劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)補償。不管其取得是有償還是無償，被拆遷人畢竟是為了公共利益做出了犧牲，而這種犧牲并非所有公眾一起承擔(dān)，因此是一種特別犧牲。因此，對其在拆遷中的補償，應(yīng)參照土地利用基本政策，同時參照有關(guān)劃撥土地的處分原則，針對公益性的劃撥土地用地者的房屋、經(jīng)營性劃撥土地用地者和劃撥土地上住宅房屋分別適用不同的補償原則和補償方式。

3．肯定對城市私有房產(chǎn)范圍內(nèi)土地的價格補償。保護公民財產(chǎn)權(quán)是法制國家的最基本原則之一，對于公民個人的生活資料及相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利，既不能剝奪，也不能無償征收，更不能無償征用。私房房主對其房屋所占范圍的土地使用權(quán)是支付了代價的，拆遷人對私房土地使用權(quán)應(yīng)予補償。尤其近年各城市級差地租的不斷升值，對于那些被拆遷地點級差優(yōu)等或遷出地與遷入地之間土地級差效益懸殊的被拆除房屋及其附屬物所有人來說，《拆遷條例》關(guān)于拆遷補償范圍未明確土地使用權(quán)的規(guī)定至少與情理不符。特別是處在開發(fā)商以贏利為目的的拆遷情形下，土地使用權(quán)的價值為開發(fā)商無償取得，而廣大被拆遷人往往得忍受遷居較偏僻地段后所帶來的工作、生活、就醫(yī)、購物、入學(xué)等諸多不便。

四、結(jié)語

房產(chǎn)在大多數(shù)中國人的生活資料中占絕對比重，尤其是對于很多貧困家庭而言，失去住房就等于流離失所。對于城市居民，因生活成本不斷上漲，未能獲得足夠補償?shù)牟疬w戶面臨的選擇是在同樣地段獲得更小面積的房產(chǎn)，或者搬遷至更邊遠(yuǎn)、房價和生活條件更低的郊區(qū)。而且搬遷對于有些居民來講意味著喪失賴以謀生的手段，更不用說為此耗費的各種費用。因此，應(yīng)盡快完善拆遷補償?shù)挠嘘P(guān)條款，保護弱勢群體利益，實現(xiàn)社會公平和公正，真正讓被拆遷人感到拆遷制度是一個人性的制度。

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