摘要： 隨著各地對于國家減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策的落實(shí)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的開展，縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多年累積的公共負(fù)債問題，越來越明顯地暴露出來。不僅嚴(yán)重影響著黨中央和國務(wù)院強(qiáng)調(diào)的“三農(nóng)”政策在基層的執(zhí)行，而且導(dǎo)致農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)大局受到嚴(yán)重威脅。需要尋找其形成的原因，并尋找對策解決。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)； 形成原因；對策

一、債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著深化體制改革的進(jìn)行，全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也漸漸“顯山露水”，己經(jīng)成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題并受到了廣泛的關(guān)注。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總量巨大，覆蓋面廣

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)到底有多少？農(nóng)業(yè)部1999年的統(tǒng)計(jì)表明，截至1998年底全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)共計(jì)3259億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元，每個(gè)村20萬元。另有官員統(tǒng)計(jì)，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元，計(jì)2200億元左右。但有專家學(xué)者認(rèn)為還遠(yuǎn)不止此，財(cái)政部科學(xué)研究所研究員白景明指出：“從我們掌握的材料看，在我國除臺(tái)灣和兩個(gè)特別行政區(qū)以外的省級行政單位中，鄉(xiāng)村債務(wù)總額有的達(dá)279億元，有的省的鄉(xiāng)村債務(wù)總額超過了這一規(guī)模。因此，如果在推斷全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額采用取中間值法則的話，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會(huì)低于6000億元。如果采用高值推斷，全國可能突破1萬億元。由此可見，鄉(xiāng)村債務(wù)占我國GDP的比重在5%-10%之間，占我國財(cái)政收入的比重在30%-50%之間，鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實(shí)際上己超過長期建設(shè)國債負(fù)擔(dān)?！绷頁?jù)社科院的調(diào)查，2002年，被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)余額占鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的比重平均為19%，高于同年17.85%的國債負(fù)擔(dān)率。

事實(shí)上，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有多少債務(wù)，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自己都說不清，原因主要是債務(wù)是在長期的過程中形成的，領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)換了幾屆，現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)不熱心去還債，也不關(guān)心到底有多少債務(wù)；另外一方面，就債務(wù)本身而言，也確實(shí)難以搞清楚。有些是原來辦企業(yè)時(shí)借的，有些是部門借的，有些可能是投資款，有些也可能是個(gè)人借的，要認(rèn)定有一定的難度。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu)

1.債權(quán)人結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債權(quán)主體結(jié)構(gòu)主要包括金融機(jī)構(gòu)、上級財(cái)政、承包商、行政事業(yè)單位和私人等。金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作基金會(huì)等。由于上世紀(jì)90年代初興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了不同程度的借貸；由于國家后來強(qiáng)制關(guān)閉農(nóng)村合作基金會(huì)，導(dǎo)致了大量的債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)是主要的債權(quán)人構(gòu)成；再如，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修建高速公路、教育“普九”達(dá)標(biāo)中，不同程度欠承包商工程款，承包商也是債權(quán)人之一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款來源上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借貸渠道多元化，債權(quán)主體構(gòu)成也是多元化。

2.債務(wù)用途結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要用于教育“普六”“普九”達(dá)標(biāo)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、借債上繳稅費(fèi)統(tǒng)籌等。一是盲目興辦企業(yè)負(fù)債，在上個(gè)世紀(jì)的興辦企業(yè)熱中懷著良好的愿望，提出“村村有工廠”“消滅無工廠的村”，在沒有經(jīng)過實(shí)際的考慮下，盲目上馬了很多企業(yè)，在現(xiàn)在看來，當(dāng)時(shí)企業(yè)在一定程度上緩解了農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的壓力，但是作為企業(yè)，由于技術(shù)、資金、環(huán)境等變化，并沒有實(shí)現(xiàn)長期贏利的目的，現(xiàn)在，不僅當(dāng)初盲目上馬的企業(yè)無一成功，反而使部分集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的村債臺(tái)高筑；二是透支興辦公益事業(yè)負(fù)債，其中包括如九年義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、普及程控電話、飲用水改造、改造村級公路等，從而背上了沉重的包袱；三是財(cái)政管理不規(guī)范，多數(shù)村的村級財(cái)務(wù)連年赤字，農(nóng)業(yè)的共同生產(chǎn)費(fèi)用沒有實(shí)現(xiàn)“年初預(yù)提，年終結(jié)算，多退少補(bǔ)，滾存使用”的原則辦理，超范圍的開支現(xiàn)象嚴(yán)重，致使共同生產(chǎn)的費(fèi)用成了“無底洞”，累積超支的數(shù)額巨大，村級組織不堪重負(fù)；四是在取消農(nóng)業(yè)稅之前曾借貸款上繳費(fèi)稅，完成上級的稅收。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)展。債務(wù)問題在20世紀(jì)90年代末就受到重視，中央有關(guān)部門提出了化解債務(wù)的一系列要求和舉措。但收效并不大，1998年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有新的債務(wù)形成，主要有：舊債基礎(chǔ)上形成的新債。如舊債的利息，或者為還舊債而舉新債。建設(shè)鄉(xiāng)村公共工程的新舉債。行政管理開支方面形成的債務(wù)。一部分是拖欠財(cái)政供養(yǎng)人員的工資而形成的債務(wù)，一部分是因?yàn)檗k公經(jīng)費(fèi)不足、吃喝招待、旅游參觀而形成的債務(wù)等等。原來導(dǎo)致舉債的主要因素如興辦企業(yè)、合作基金會(huì)、“普九”達(dá)標(biāo)等基本上不見了。多起來的是政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)本身、公共設(shè)施建設(shè)等方面的債務(wù)。

看來，就債務(wù)解決債務(wù)問題，并不能完全解決債務(wù)問題，那么，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過程之中，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致新債出現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，要從債務(wù)形成上尋找原因，才能找到解決債務(wù)問題的根本對策，防止舊債添新債。

二、債務(wù)形成原因

通過分析債務(wù)的形成，可以發(fā)現(xiàn)，一部分債務(wù)是由于政策出臺(tái)的不當(dāng)造成的，如90年代提出的“消滅無工廠的村”，大興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵(lì)村辦企業(yè)。這些政策的出臺(tái)是1978年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)解放后，國家為緩解農(nóng)村勞動(dòng)力人口大量剩余而提出的，出于較好的動(dòng)機(jī)，在當(dāng)時(shí)得到了國家的鼓勵(lì)。但后來由于這些企業(yè)競爭力不強(qiáng)等多種原因，國家又出臺(tái)了政策關(guān)閉這些企業(yè)，但卻沒有給予一定的補(bǔ)償，也沒有根本解決農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的問題。另一部分債務(wù)是由于上級在下達(dá)任務(wù)時(shí)沒有給以一定的配套資金造成的，如“九義”達(dá)標(biāo)。為了達(dá)標(biāo)，進(jìn)行校舍改造、進(jìn)行相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等，本來是為了使兒童都有書讀，到最后反而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)加重，沒有錢讓小孩去讀書。再如 “三個(gè)代表”等類似的基層學(xué)習(xí)活動(dòng)，村干部被集中起來學(xué)習(xí)數(shù)日，其間心不在焉地聽報(bào)告，漫無邊際地討論，花錢印材料，買材料等，既耗費(fèi)時(shí)間，也耗費(fèi)錢財(cái)。具體分析原因，主要包括：

(一)我國行政管理體制方面的原因

我國現(xiàn)行的壓力型管理體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對上級增支減收的壓力無能為力。城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的壓力型體制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成“財(cái)力上劃、事權(quán)增加”的局面。1994年分稅制改革后，我國提高了中央財(cái)政收人所占比重，地方財(cái)政所占比重相應(yīng)降低。財(cái)權(quán)上收了，而事權(quán)在一次次任務(wù)中不斷增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)有多大常常是剛性的，而事情、任務(wù)的下派卻是彈性的。對于基層的農(nóng)民而言，他們只是看重事情有沒有人做，而不管是由哪一級政府出的錢，上級政府“只給政策不給錢”，下達(dá)了任務(wù)卻沒有配套資金，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了大量的債務(wù)。

這也反映了目前考核機(jī)制的不合理?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核是由上級進(jìn)行且由上級說了算，不可能真正從為農(nóng)民出發(fā)?，F(xiàn)行的政績考核機(jī)制和自上而下的問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動(dòng)就是完成任務(wù)，圍繞上級的指令、指標(biāo)轉(zhuǎn)。任務(wù)的完成情況與個(gè)人的升遷及物質(zhì)待遇息息相關(guān)，于是，在實(shí)際操作過程中，不得不將指標(biāo)分解下達(dá)，從縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))到村，村再將每一個(gè)指標(biāo)落實(shí)到每戶農(nóng)民身上。而各種所謂的達(dá)標(biāo)活動(dòng)、升級活動(dòng)、招商引資等就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要手段。至于這些活動(dòng)采取什么方式、手段實(shí)現(xiàn)，并不時(shí)上級所關(guān)心的，他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展，必能造福于農(nóng)民，但事實(shí)上，這種自上而下的問責(zé)恰恰忽視了農(nóng)民。上級政府指派任務(wù)、指令，卻看不到基層政府的實(shí)際表現(xiàn)。

同時(shí)，基層政府債務(wù)的形成、加重也與政府自身的特點(diǎn)有關(guān)。1983年人民公社制被正式廢除，鄉(xiāng)被恢復(fù)為一級農(nóng)村政權(quán)，同時(shí)建立了一級財(cái)政。財(cái)政的建立，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了一種內(nèi)在的權(quán)力和利益擴(kuò)張沖動(dòng)———不斷地追逐更大的權(quán)力和更多的利益，直到受到約束和抵制。其實(shí)，這種政府所具有的擴(kuò)張沖動(dòng)是所有政府具有的本質(zhì)。從公共選擇學(xué)的角度來看，政府不僅具有社會(huì)性，同時(shí)還是“經(jīng)濟(jì)人”，具有自利性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍包括國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金嚴(yán)重短缺的情況下，游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理之外的預(yù)算外資金和自籌資金的存在，便構(gòu)成了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門的極大激勵(lì)，為其提供了大量的尋租機(jī)會(huì)。

（二）財(cái)政體制上的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制存在缺陷。一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入上，“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的收入來源。1994年起我國開始實(shí)行中央與省級財(cái)政的分稅制財(cái)政管理體制，以后由省級向下逐步推開，但迄今為止，我國省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長機(jī)制。而且每年各級財(cái)政收人都有硬性任務(wù)指標(biāo)，從而使“分稅制”在一定程度上成為“包稅制”。上級政府在年初根據(jù)支出計(jì)劃，逐級下達(dá)財(cái)政收人任務(wù)，層層分解，限期上交。有的縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)死任務(wù)，給基層政府造成很大壓力，在難以完成稅收上交任務(wù)時(shí)，只好舉債先完成上交任務(wù)，債務(wù)負(fù)擔(dān)又轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工資，教師工資已經(jīng)統(tǒng)一由縣級財(cái)政發(fā)放，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍有稅收負(fù)擔(dān)，有很大的財(cái)政壓力。解決債務(wù)問題，可能還需要從擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入來源進(jìn)行考慮。

同時(shí)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的另一個(gè)重要來源，轉(zhuǎn)移支付并不規(guī)范、透明。與“分稅制”相配套的是政府的轉(zhuǎn)移支付制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的。而補(bǔ)助量的多少?zèng)]有明確和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù)，難以排除撥款的隨意性，最終導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將過多的精力放在跑關(guān)系要錢方面，依賴補(bǔ)助過日子，而另一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則抱怨轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收的積極性受到了影響。

另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出方面，由于機(jī)構(gòu)臃腫等原因?qū)е仑?cái)政支出失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，就要配備政府的全套機(jī)構(gòu)。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府4萬多個(gè)，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財(cái)政承受能力如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都要求上下對口，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口龐大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂，缺乏監(jiān)督機(jī)制。財(cái)務(wù)管理松散，支出缺乏預(yù)算約束，多頭審批，隨意性強(qiáng) ，這些都人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）債務(wù)解決對策

現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)會(huì)不會(huì)引起新的問題，影響社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，在新的歷史時(shí)期，如何對待現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)，這些都要求解決好債務(wù)問題，以更好地促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

一是要積極尋找措施化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解決的，因此必須尋求積極有效的措施來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有債務(wù)。由于各地具體情況不同，債務(wù)發(fā)生的原因不同，因此必須在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，因地制宜、分類指導(dǎo)，逐個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)任務(wù)，制定切實(shí)可行的債務(wù)化解措施。

二是采取種種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)。在這方面，首先要適當(dāng)集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級可用財(cái)力，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的使用效益，精簡財(cái)政供養(yǎng)人口，遏制和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張。雖然這樣做的難度也是很大的，但決不能熟視無睹、任其發(fā)展。其次，上級政府在下達(dá)任務(wù)、指令時(shí)，防止只給政策不給錢的現(xiàn)象。再次，推行綜合預(yù)算。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)收入以及自籌資金和統(tǒng)籌資金等預(yù)算外收入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，管好預(yù)算內(nèi)外資金，提高改革的綜合效益。

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中，今年國家將會(huì)有較大力度的轉(zhuǎn)移支付，但在上文中，我們已經(jīng)分析轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，有一定的隱患，國家的轉(zhuǎn)移支付安排可能只是具體到項(xiàng)目，而不是具體到村，勢必會(huì)帶來新一輪的“跑錢”活動(dòng)，會(huì)不會(huì)由于資金不到位，或者資金缺口，而又走到借貸或者向農(nóng)民統(tǒng)籌的路上去呢？

三是上級政府理應(yīng)給予的援助和配套改革措施。要想確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的良性運(yùn)行，杜絕進(jìn)一步發(fā)生的赤字和債務(wù)，同樣需要上級政府的大力援助和相關(guān)部門的相應(yīng)配合。進(jìn)一步建立規(guī)范的政府間分配體系，從制度上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為充實(shí)的財(cái)力，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大力度的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付等。與此同時(shí)，國家應(yīng)適當(dāng)加大對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投人，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解不能只靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“孤軍奮戰(zhàn)”，上級政府和相關(guān)部門給予必要的支持是極為重要的。據(jù)悉，在今年的政府工作報(bào)告中，國家已開始拿出大量的資金，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級在“九義”達(dá)標(biāo)過程中所遺留的債務(wù)。

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