德國法院制度的一個基本特點是法律保護的縝密性和高度專業(yè)化。根據(jù)各種爭議的不同，德國設(shè)立了若干專門法院進行處理。各專門法院有著各自的組織構(gòu)架和訴訟程序。這是在特定歷史條件下形成的，目前，德國除了有普通法院(包括民事法院和刑事法院）外，還有行政法院、社會法院、財政法院和勞動法院。這種多元法院制度適應(yīng)了社會爭議多樣性、復(fù)雜性、專業(yè)性的特征，為高質(zhì)量的司法實踐提供了制度保證；但同時，它也有著一些明顯的缺點，如法院運行成本高、法官調(diào)派不靈活、程序過于復(fù)雜等。針對這些問題的改革建議及爭論很早就有，至上個世紀90年代中后期最終釀成了一個強大的司法改革浪潮，但進展緩慢，而且至今沒有取得令人滿意的結(jié)果。

改革的背景

除了多個專門法院獨立并存的內(nèi)在缺陷所形成的改革張力外，意識形態(tài)變遷、歐共體改革以及社會爭議類型的變化構(gòu)成了本次德國法院制度改革的主要背景因素。

上個世紀80年代開始迅速復(fù)興的新自由主義思潮對各國政府發(fā)出了“小政府，大社會”的改革要求，具體而言就是要求政府“瘦身”，即在保證政府效率的前提下減少政府開支并簡化社會管理措施，以便讓個人和社會獲得更廣闊的發(fā)展空間。相對于其它西方國家而言，聯(lián)邦德國的財政因兩德統(tǒng)一所耗費的開支而困難重重。如何節(jié)省開支以及節(jié)省哪些方面的開支成為歷屆政府的工作重心。為此，政府采取了一系列措施，法院制度的改革便是其中之一。

上個世紀90年代開始提速的歐洲一體化進程同樣也增加了德國法院制度的改革壓力。在歐共體內(nèi)主要是一元法院制度和二元法院制度（普通法院加行政法院），只有德國有著并列的五個法院組織。為了使歐共體內(nèi)的法院結(jié)構(gòu)大體保持一致，德國法院制度的改革就勢在必行。

除了上述兩個宏觀政治背景外，近年來德國各類法院之間受案量的變化成了本次改革的觸發(fā)因素。新難民法的限制性規(guī)定導(dǎo)致難民數(shù)量急劇下降，使各級行政法院受理的有關(guān)案件迅速減少；而失業(yè)率持高不下、社會支出減少、社會貧困人口增加等因素卻促使社會爭議案件數(shù)量迅速上升，使社會法院幾乎要“淹死在案件之中”；財稅法院受理的稅收案件數(shù)量總體上則穩(wěn)中有降。這種情況客觀上造成各類法院之間工作量分配的不平衡。但是，根據(jù)現(xiàn)有德國的法官法，法官的地位相當獨立，要派遣法官去另一專門法院是需要法官自己同意才可以。這不僅導(dǎo)致了司法資源的嚴重浪費和當事人利益的受損，也增加了法院之間的矛盾。

支持和反對改革的理由

主張精簡法院機構(gòu)設(shè)置的人認為，為應(yīng)付社會法院目前面臨的困難、縮短辦案周期、節(jié)約經(jīng)費支出，有必要把現(xiàn)行的三個行政法院（社會法院、財稅法院和行政法院）合并為一個專業(yè)法院，以提高國家對法院、法官的行政管理效率。理由主要是：

1、隨著歐洲經(jīng)濟、政治逐漸一體化，德國五個法院相互獨立的設(shè)置，使法院體系過于分散，與歐洲其他國家司法體系差別過大，希望能通過改革與歐洲其他國家司法制度大體一致。由于德國法院多，法官人數(shù)比例遠高于其他歐洲國家，加重了司法的財政負擔。由于不同法院適用的訴訟程序不盡相同，使司法活動變得過于復(fù)雜，不利于公民理解法律制度和參與訴訟活動。在德國社會法院除了職業(yè)法官之外，還擁有大量的非職業(yè)法官參與案件審理，這既不利于提高判決質(zhì)量，也不利于法官隊伍的現(xiàn)代化和專業(yè)化。

2、現(xiàn)有的制度不利于靈活調(diào)用法官，造成法院間彼此苦樂不均，既浪費人力資源又影響當事人的權(quán)益。如果合并成一個專業(yè)法院，在受理案件波動的情況下，案件分派計劃就更為合理，司法人力資源也可以得到更充分的利用。而且通過集中管理和辦公可以更好地合理利用資源，降低固定成本，節(jié)省大量物力。

3 、合并后，法官們通過接觸不同類型的法律事實和程序規(guī)則會提高他們的審判質(zhì)量。因此，不必擔心法官的質(zhì)量會因為法院合并而受到損害。同時，司法實踐的透明度將會增加。當事人可以直接向統(tǒng)一的專業(yè)法院提出申請，而不必像現(xiàn)在那樣需要事先弄清他們的問題歸哪個法院管轄。目前，其它國家單一審判制度及二元審判制度的存在，說明法院的合并事實上是可行的方案。

反對者以法官和律師為主，他們主張應(yīng)當保留現(xiàn)行社會法院的機構(gòu)設(shè)置，因為：

1、歐洲一體化并非要求各國放棄其傳統(tǒng)，而各國的法院制度也不盡相同。德國法官較多，是因為德國社會生活更加法律化，需要的法院和法官越多。何況統(tǒng)一的法院并不意味著司法程序的一致。非職業(yè)法官的參審有助于職業(yè)法官理解案情和作出正確判斷。過分的專業(yè)化只會使當事人與法官之間的距離越來越大。

2、按照專業(yè)分工原則分門別類設(shè)置法院機構(gòu)，可以使各類專門法院擁有更多自主權(quán)，有利于提高法院運行效率。但并不影響對行政程序法進行改革，不必采取合并法院的做法。通過合并而節(jié)省經(jīng)費是很有限的，相反，合并會產(chǎn)生大量的建筑費用，這對解決各州當前的財政困難不會有什么幫助。至于靈活調(diào)用法官會導(dǎo)致司法質(zhì)量的下降。因為各類法官都必須具備專門知識，法官如果沒有接受足夠的專業(yè)教育，他們就很難適應(yīng)各類不同的案件，也就難以確保當事人的合法權(quán)益。合并法院是件大事，它涉及到的現(xiàn)行法院機構(gòu)設(shè)置是由《基本法》明確規(guī)定的，如果要合并三個行政法院系統(tǒng)，就先要修改《基本法》的有關(guān)條款，這會使得改革的成本非常高昂。

從上述支持和反對改革的理由看，無論是支持者還是反對者都不反對改革所追求的規(guī)范性標準: 清晰的法院結(jié)構(gòu)、較低的運行成本、高效的處理能力等，但對于現(xiàn)行法院制度是否符合這些標準、改革后的法院制度能否更好地滿足這些標準卻有著不同的看法?？梢院唵蔚卣f，這是一場關(guān)于司法質(zhì)量與司法成本的爭論。

改革目標的疑問

總體上看，德國法院制度的改革目標可歸納為五點: 1、更靈活地調(diào)用司法人力資源，在適應(yīng)各類案件壓力轉(zhuǎn)移要求的同時，打破現(xiàn)有各專門法院之間的人為隔離狀態(tài)，促使法官們通過流動而相互學(xué)習(xí)，并最終提升司法審判的質(zhì)量;2、在管理和利用人力、物力資源方面取得合成效應(yīng);3、在不違背司法權(quán)的特殊要求的前提下，盡量統(tǒng)一程序法;4、通過簡化法院結(jié)構(gòu)，使司法實踐更加透明、人民更易于理解司法過程;5、更加適應(yīng)歐洲一體化對各國司法機構(gòu)的要求。簡單地講，一是要通過合并減少法院種類，二是要通過簡化司法程序使各程序規(guī)則之間盡量保持一致。

但是，在主要目標基本一致的前提下，各種改革建議對于改革目標的具體設(shè)想?yún)s各不相同。首先，是將五個法院合并為三個還是兩個法院。根據(jù)德國聯(lián)邦議會在2004年9月24日提出的兩個法律草案，各州可以將行政法院和社會法院合并成專業(yè)法院，州社會法院和高等行政法院以及財稅法院合并成高等專業(yè)法院。至今為止的社會法院和行政法院的三級體系保持不變，聯(lián)邦層面的五個最高法院也保持不變。也就是說，如果上述兩項法案得以通過，法院把從前五個法院合并成社會普通法院、勞動法院和專業(yè)法院三個系統(tǒng)。但更激進的觀點則認為勞動法院也應(yīng)該并入普通法院，按照這一建議，德國最終擁有的是二元法院制度：普通法院（以私法管轄的人與人之間爭議）和專業(yè)法院（以行政法即公法管轄的人與政府之間爭議）。這兩類改革建議的差異在于是如何看待勞動爭議的特殊性（不能單由公法或私法來管轄）。對此的爭論是非常激烈的。

其次，法院的合并是僅限于機構(gòu)層面還是也包括程序法的修改。如果只是機構(gòu)合并而原來各專門法院程序不變，那么改革的意義就只在于將外在分立的司法程序轉(zhuǎn)化為法院內(nèi)部分化的司法程序;如果在合并法院的同時追求程序法的統(tǒng)一，則意味著程序規(guī)則的合并，這必然影響到司法保護的質(zhì)量，但不一定是負面的。由于程序法的修改會直接影響到實體法的落實，大部分人認為程序法的改動應(yīng)該受到嚴格的限制。聯(lián)邦議會的兩個法案之所以不涉及聯(lián)邦層面的五個最高院應(yīng)該也是考慮到了這一點的結(jié)果。

再次，法院制度改革是全國統(tǒng)一行動，還是由各州自定。由于聯(lián)邦德國各州在法院設(shè)置、各專門法院的大小、地理分布、人力資源的結(jié)構(gòu)、法院準備條件及財政能力上都存在差異，它們對于法院制度改革的緊迫感、承受能力以及所要解決問題的排序也各不相同。因此，即使允許改革實施的時間有先后，采取全國性的統(tǒng)一行動也必然會遭到各州的反對。

由此可見，德國法院制度的改革仍有許多困難，改革之爭在短時期內(nèi)也難以解決，但這次改革勢在必行。相信隨著形勢的發(fā)展，這次改革會有一個德國人民滿意的結(jié)果。

（本文責任編輯：王鎮(zhèn)）