中國(guó)社會(huì)處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，各類社會(huì)矛盾的產(chǎn)生和沖突呈現(xiàn)多發(fā)的態(tài)勢(shì)，各類信訪活動(dòng)持續(xù)增長(zhǎng)，部分信訪活動(dòng)人數(shù)眾多、規(guī)模龐大、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、行為比較激烈，嚴(yán)重影響著社會(huì)的穩(wěn)定，信訪制度成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在2004年末，以于建嶸的《信訪的制度性缺失及其政治后果》調(diào)查報(bào)告更是引發(fā)了全社會(huì)對(duì)信訪制度的高度關(guān)注和理性反思。本文擬就信訪法律制度的改革路徑提出自己的一點(diǎn)看法。
　　
　　一、中國(guó)信訪法律制度研究述評(píng)
　　
　　信訪在國(guó)外稱為民愿表達(dá)或民意表達(dá)。由于社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)的差異，我國(guó)的信訪制度與國(guó)外的民愿表達(dá)制度存在著諸多區(qū)別。加拿大的公民投訴制度、法國(guó)的通信局和共和國(guó)協(xié)調(diào)員制度、韓國(guó)的民愿委員會(huì)制度是國(guó)外具有代表意義的民愿表達(dá)模式。在國(guó)內(nèi)，信訪制度是我國(guó)民主政治制度的重要組成部分，是中國(guó)特有的一種人權(quán)救濟(jì)方式，是人民當(dāng)家作主的重要表現(xiàn)形式。按照2005年1月5日國(guó)務(wù)院通過(guò)的《信訪條例》第二條規(guī)定，信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。
　　學(xué)術(shù)界對(duì)于信訪制度的研究有三種思路，一是改革論，以姜明安的《信訪需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制》為代表。持改革論者認(rèn)為，要改革已有的信訪制度，使之適應(yīng)新形勢(shì)。具體思路主要是：統(tǒng)一歸口設(shè)置信訪機(jī)構(gòu)，建立信訪雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化基層信訪組織，配備相應(yīng)工作人員；提高信訪立法層次，制定信訪法律制度；確定各級(jí)信訪范圍，分級(jí)受理，歸口或集中處理；加大民主監(jiān)督，引入法律援助。二是弱化論，甚至是取消論，以于建嶸的《信訪的制度缺失及其政治后果》為代表。其內(nèi)容是：撤銷信訪機(jī)構(gòu)，確定司法權(quán)威，強(qiáng)化制度內(nèi)的糾紛解決機(jī)制，即運(yùn)用調(diào)解、仲裁、復(fù)議和訴訟等制度調(diào)處社會(huì)矛盾。三是折中論。折中論認(rèn)為，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)沖突的出現(xiàn)使得政府迫切需要通過(guò)信訪機(jī)制來(lái)緩和矛盾。在現(xiàn)階段考慮強(qiáng)化或弱化信訪都將涉及相關(guān)制度的改造，而這些改造從時(shí)間和制度準(zhǔn)備上都有所不夠。作為一種過(guò)渡制度，這種理論強(qiáng)化管理者的責(zé)任，保護(hù)信訪人的權(quán)利。1995年10月28日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《信訪條例》廢止后，2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò)、自2005年5月1日起施行的《信訪條例》即是這種理論在政府立法上的反映。
　　與日益發(fā)展的現(xiàn)實(shí)形成強(qiáng)烈反差的是，在法學(xué)界，信訪制度長(zhǎng)期被視為人治的糾紛解決模式，無(wú)論是在糾紛解決機(jī)制的研究中還是在行政救濟(jì)制度的研究中，信訪法律制度研究都處于一種非常邊緣化的地位。從研究視角考察，現(xiàn)有成果多從政治學(xué)理論中的政治參與出發(fā)，或從社會(huì)學(xué)出發(fā)，從法律制度角度進(jìn)行研究的法學(xué)成果相對(duì)較少。理論研究多以局部制度改良為主，思路主要集中在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、配備人員、提高認(rèn)識(shí)和加強(qiáng)管理上。從研究現(xiàn)狀看，各部門的專業(yè)性信訪研究較多，而把信訪與調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等糾紛解決機(jī)制統(tǒng)一規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)的成果較少。
　　信訪法律制度的研究意義在于，通過(guò)理論論證，實(shí)施依法治國(guó)基本方略，實(shí)現(xiàn)從依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策、又依靠法律辦事轉(zhuǎn)變，從依靠法律和政策的雙軌制向主要依靠法律轉(zhuǎn)變。通過(guò)制度創(chuàng)新，處理民間糾紛，降低管理成本，提高管理效率，運(yùn)用法治思維化解矛盾，規(guī)范政府權(quán)力，維護(hù)公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)法治。
　　我國(guó)現(xiàn)有的信訪制度，對(duì)緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，利益分化日益嚴(yán)重，利益沖突迅速加劇，同時(shí)規(guī)則缺失使體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)各種腐敗問(wèn)題和社會(huì)不公現(xiàn)象，使信訪的數(shù)量持續(xù)不減，群體性事件此起彼伏。持續(xù)多年的信訪升溫和2003、2004年的信訪洪峰，已成為困擾黨和政府且關(guān)系中國(guó)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的全局性重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。信訪的現(xiàn)狀嚴(yán)重影響著社會(huì)穩(wěn)定，而社會(huì)穩(wěn)定又制約并引導(dǎo)著信訪工作的方向，這使得信訪制度與法治目標(biāo)之間存在著不可避免的沖突。信訪制度的諸多功能中，聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用趨于弱化，信訪方式亦成了相當(dāng)一部分民眾維權(quán)的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經(jīng)對(duì)社會(huì)和政府的有序管理構(gòu)成極大的威脅。經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐運(yùn)行，信訪制度也凸顯出它的制度瓶頸。這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)及其運(yùn)作中存在的缺陷也是導(dǎo)致當(dāng)前中國(guó)信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。
　　
　　二、中國(guó)信訪法律制度立法變遷
　　
　　為了適應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的需要，在認(rèn)真總結(jié)建國(guó)以來(lái)信訪工作成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1995年10月28日頒布了《信訪條例》，對(duì)信訪工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則、信訪人的權(quán)利和義務(wù)、信訪事項(xiàng)的受理和辦理等做了規(guī)定，把信訪工作初步納入了法制的軌道?！缎旁L條例》實(shí)施九年來(lái)，對(duì)于密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系、保護(hù)信訪人的合法權(quán)益、規(guī)范信訪工作、維護(hù)信訪秩序發(fā)揮了重要的作用。
　　隨著改革不斷深化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型以及社會(huì)利益格局的調(diào)整，信訪出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是信訪總量持續(xù)上升，越級(jí)進(jìn)京走訪增勢(shì)迅猛。來(lái)信來(lái)訪總量的增幅呈現(xiàn)出“中央多、基層少”的“倒金字塔”型分布特點(diǎn)。二是信訪反映問(wèn)題集中，多涉及群體性利益，上訪呈現(xiàn)出反復(fù)性、組織化等新的特點(diǎn)，跨地區(qū)、跨部門的串聯(lián)聚集上訪越來(lái)越多。三是信訪方式有時(shí)比較激烈，圍堵黨政機(jī)關(guān)、攔截公務(wù)車輛和堵塞鐵路、公路交通等過(guò)激行為時(shí)有發(fā)生。
　　產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因從制度層面來(lái)分析，主要有以下幾點(diǎn)：一是信訪渠道不夠暢通，有的地方或者部門對(duì)信訪人反映的問(wèn)題推諉塞責(zé)或者截訪堵訪，最后矛盾上交。二是處理信訪事項(xiàng)層層轉(zhuǎn)辦，效率低下，造成矛盾堆積。三是對(duì)處理信訪事項(xiàng)的機(jī)關(guān)監(jiān)督力度不夠。四是對(duì)侵犯群眾利益引發(fā)信訪的違法行政行為缺乏明確的責(zé)任追究機(jī)制。五是對(duì)新出現(xiàn)的破壞信訪秩序的行為，《信訪條例》缺乏必要的防范和制止措施。
　　按照以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)法治政府的要求，總結(jié)《信訪條例》實(shí)施九年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，分析新形勢(shì)下信訪工作出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，各方面都認(rèn)識(shí)到，信訪工作既要有效保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，又要建立良好的信訪秩序，把問(wèn)題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。2005年1月，新修訂的《信訪條例》就旨在暢通信訪渠道，創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，維護(hù)信訪秩序，強(qiáng)化工作責(zé)任。
　　
　　三、中國(guó)信訪法律制度改革路徑
　　
　　信訪作為中國(guó)特色的一種權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決制度，對(duì)管理者而言，處理問(wèn)題的自由裁量權(quán)較大，解決方式較為靈活；對(duì)上訪者而言，無(wú)需過(guò)多專業(yè)知識(shí)，沒(méi)有受理范圍限制，沒(méi)有嚴(yán)格審級(jí)區(qū)別，不交納費(fèi)用，卻存在解決問(wèn)題的可能。而管理者的隨意使上訪者有更高期待，導(dǎo)致解決一個(gè)舊案件，卻引發(fā)出十個(gè)、百個(gè)新案件，有時(shí)還誤導(dǎo)一些人棄復(fù)議、訴訟等法律途徑而寄希望于領(lǐng)導(dǎo)人的批示，導(dǎo)致越級(jí)上訪、集體上訪、常年上訪。因此，信訪法律制度改革的難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)揚(yáng)棄和再造，構(gòu)建一種制度，既能繼承信訪制度的已有經(jīng)驗(yàn)，又能符合中國(guó)民間的歷史傳統(tǒng)，就要通過(guò)制度創(chuàng)新，立足社會(huì)穩(wěn)定，規(guī)范表達(dá)民愿，使其成為一種規(guī)范的制度安排，在社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，表達(dá)民情民愿，疏導(dǎo)民間糾紛，保障公民人權(quán)。信訪制度改革的難點(diǎn)既在于信訪制度本身的重構(gòu)，也在于如何重構(gòu)和創(chuàng)新整個(gè)救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭(zhēng)議機(jī)制，協(xié)調(diào)信訪、調(diào)解、仲裁、復(fù)議和訴訟的受理范圍，使其各有重點(diǎn)，功能互補(bǔ)，彼此銜接，運(yùn)用各種糾紛解決方式化解社會(huì)矛盾。
　　無(wú)論未來(lái)中國(guó)信訪法律制度改革的路徑如何選擇，信訪法律制度要從兩個(gè)方面進(jìn)行反思，一是整體設(shè)計(jì)，以現(xiàn)有糾紛解決模式為背景，宏觀設(shè)計(jì)信訪、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等多種糾紛解決模式的受理范圍和各自重點(diǎn)，彼此協(xié)調(diào)，相互銜接。二是微觀建構(gòu)。以既有的模式為基礎(chǔ)，重構(gòu)信訪制度，主要內(nèi)容是修改現(xiàn)有制度，提高立法層次，細(xì)化信訪程序，明確信訪范圍，分級(jí)受理信訪，逐級(jí)處理糾紛，加強(qiáng)民主監(jiān)督。從工作重點(diǎn)出發(fā)，提高基層的糾紛解決能力，將大量矛盾化解在群眾生產(chǎn)生活第一線，矛盾不上交，糾紛不激化，從基層民間減少和避免大規(guī)模社會(huì)沖突的發(fā)生。從生成機(jī)理思考，既尊重中國(guó)民間傳統(tǒng)，又借鑒人類文明成果，吸收國(guó)外類似制度經(jīng)驗(yàn)，將國(guó)際化的理念溶入本土化的制度中。
　　
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