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        財政投入與農(nóng)民主體

        2006-11-22 08:44:58楊沛英
        西部大開發(fā) 2006年11期
        關(guān)鍵詞:農(nóng)村建設(shè)

        編者按: 新農(nóng)村建設(shè)要有財政支持,但決非是要政府大包大攬。財政支持新農(nóng)村建設(shè),主要是起撬動大量社會資金的杠桿作用,農(nóng)民才是建設(shè)主體。陜西省社會科學院“三農(nóng)”研究中心主任、研究員楊沛英關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的研究論點,值得各級政府在新農(nóng)村建設(shè)決策中予以參考。

        公共財政是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與體制保障,是國家和各級政府履行宏觀管理職能的政策工具、管理手段,在建設(shè)社會主義新農(nóng)村(下文簡稱為新農(nóng)村)的實踐中肩負著重大的社會責任。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體,兩者缺一不可。只有充分調(diào)動起兩個積極性,新農(nóng)村建設(shè)才能健康發(fā)展。

        財政支持是應(yīng)盡職責

        “多予、少取、搞活”;工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市帶動鄉(xiāng)村;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差距。是中央為解決“三農(nóng)”問題而推出的三大政策,理論界把此稱為“三農(nóng)新政”。三大政策的核心是加大財政支持新農(nóng)村建設(shè)的力度和范圍,讓公共財政的陽光普照農(nóng)村大地。它對于全面促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化,縮小城鄉(xiāng)差距,構(gòu)建農(nóng)村和諧社會,具有重要的歷史意義和現(xiàn)實意義。

        進入新時期后,隨著財政預(yù)算規(guī)模不斷擴大和財政監(jiān)督的日益強化,我國財政政策呈現(xiàn)出三大變動趨勢:一是由投資型財政向公共型財政的轉(zhuǎn)變。過去的財政預(yù)算是以投資為主的財政預(yù)算,對基本建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的投資比重過大,而對公共設(shè)施、公益事業(yè)、社會保障和社會應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)支持不夠。因而面臨著由投資型財政向公共型財政的轉(zhuǎn)型問題。二是城市財政和農(nóng)村財政的融合趨勢。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)差距擴大的體制性緣由,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該首先打破城鄉(xiāng)分離的二元財政體制,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政通盤考慮、公平對待。三是以養(yǎng)人為主的“吃飯”財政向以養(yǎng)事業(yè)為主的效率型財政的轉(zhuǎn)變?!俺燥垺必斦翘厥鈿v史條件下提出的口號,不能長期化、固定化。一些地方財政收入主要用來給吃“皇糧”的人發(fā)工資是不正常的,這樣搞行政管理和事業(yè)發(fā)展的運行成本太高,有限的財力難以為繼。引入公共財政理念以后,對公用設(shè)施、公共產(chǎn)品、公益事業(yè)、社會保障的財政投入將會擴大,從廣大納稅人身上征集來的財政資源將會更多地用在公共大眾身上,廣大農(nóng)民群眾相應(yīng)地也會享受到改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展的更多成果。

        “三農(nóng)”問題產(chǎn)生的深層次原因是在市場經(jīng)濟難以均等配置資源的情況下,政府財政未能伸出扶弱之手,財政扶農(nóng)長期“缺位”。資本的趨利性決定了市場不可能自發(fā)的向弱勢增長極配置資源,時間長了必然造成強者恒強、弱者恒弱的分化局面。這種情況下公共財政必須伸出看得見的公平之手。中央財經(jīng)工作會議提出要讓公共財政的陽光普照農(nóng)村大地,此舉即是將“三農(nóng)”發(fā)展中屬于政府職責的事務(wù)逐步納入各級財政預(yù)算范圍,這意味著從此以后支持農(nóng)村公用設(shè)施、公共產(chǎn)品、社保體系建設(shè)也同支持農(nóng)業(yè)發(fā)展一樣,統(tǒng)一納入到各級財政預(yù)算之內(nèi)。標志著財政支持新農(nóng)村建設(shè)進入到一個全新的歷史階段。認真履行公共財政職能,全方位促進新農(nóng)村建設(shè)從此成為財政工作的應(yīng)盡職責。

        財政支持并非大包大攬

        新農(nóng)村建設(shè)開展以來,陜西省財政不斷加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度。2003年,全省財政“三農(nóng)”支出完成103.09億元,比上年增長20.4%,高于同期財政經(jīng)常性收入增幅4.2個百分點;2004年,全省財政“三農(nóng)”支出完成121.85億元,比上年增長18.2%,高于同期財政經(jīng)常性收入增幅2.9個百分點;2005年全省財政“三農(nóng)”支出完成149.12億元,比上年增長22.3%,高于同期財政經(jīng)常性收入增幅9.5個百分點,2006年財政預(yù)算已達到175億元左右(包括國債和貼息貸款)。但由于受發(fā)展階段和財力的制約,“三農(nóng)”投資規(guī)模與社會主義新農(nóng)村建設(shè)所面臨的繁重任務(wù)相比依然偏小,存在的困難和問題較多。

        一是投入渠道少且總量不足。表現(xiàn)為地方財政支持新農(nóng)村建設(shè)資金量較少,大概只占到“三農(nóng)”投入總量的31%左右,主要靠中央財政支持農(nóng)村發(fā)展。特別是市縣財政由于多年來欠賬較多,新增財力大部分用于保證人員工資、償還歷史欠賬,不少項目配套資金不能到位,用于增加農(nóng)業(yè)投入的比例偏低??h鄉(xiāng)兩級財政債務(wù)沉重,財政赤字額巨大。據(jù)有關(guān)部門資料,在目前縣一級財政支農(nóng)投入中,中央財政投入比重全國平均占50.8%,我省高達68.6%,高于全國平均水平18個百分點。

        二是財政支農(nóng)任務(wù)太重,現(xiàn)有財力根本拿不下來。陜西財政支農(nóng)的總形勢是預(yù)算盤子小,歷史欠賬多,支農(nóng)任務(wù)重。1. 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,農(nóng)村市場體系建設(shè)落后,農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)困難較多,小生產(chǎn)、大市場矛盾突出。2. 村級集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢,農(nóng)民增收乏力,新農(nóng)村建設(shè)主體經(jīng)濟實力薄弱。3. 農(nóng)村義務(wù)教育投入的保障機制還不完善,教學設(shè)施和教師隊伍現(xiàn)狀堪憂,軟件建設(shè)前期欠賬較多。4. 農(nóng)村社會保障體系剛開始建立,財政投資虧空較大。農(nóng)民看病難、社會保障程度低的問題還未有大的改變。5. 農(nóng)村貧困面和貧困人口偏大,反貧困任務(wù)比較艱巨。目前還有50個國家級貧困縣,500多萬貧困人口。6. 縣鄉(xiāng)兩級政府大多數(shù)財政運轉(zhuǎn)困難,轉(zhuǎn)移支付任務(wù)非常繁重。7. 支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金渠道單一,農(nóng)村信貸不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要,農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)資金匱乏。

        調(diào)動財政與農(nóng)民主體兩個積極性

        新農(nóng)村建設(shè)要有財政支持,但決非是要政府大包大攬。財政支持新農(nóng)村建設(shè)主要是起撬動大量社會資金的杠桿作用,農(nóng)民才是建設(shè)主體。

        (一) 用財政和市場兩種力量拉動群眾投資積極性。

        制定財政支持新農(nóng)村建設(shè)的政策,關(guān)鍵是要找到撬動社會資金的支點,也就是財政支持、市場拉動、群眾參與三者互動的結(jié)合點。寶雞市千陽縣在新農(nóng)村建設(shè)中,找準了財政支持、市場拉動和群眾參與聯(lián)動的結(jié)合點,因而使財政投入起到了四兩撥千斤的效果。比如在村莊規(guī)劃和民居建設(shè)方面就巧妙地運用市場的力量。建房消費是農(nóng)村最大的消費市場,農(nóng)民辛辛苦苦積攢錢,多數(shù)人是為了蓋新房、娶媳婦。千陽縣利用群眾中固有的建房積極性,通過移民扶貧、村莊綠化、道路硬化等項目財政資金的拉動,建設(shè)成一個又一個新村。咸陽市旬邑縣在鄉(xiāng)村道路硬化工程中,提出“群眾鋪底子,政府鋪面子”的口號,也是一種巧妙調(diào)動市場力量和群眾參與熱情的好辦法。硬化道路建設(shè)縣上共籌措資金680萬元,調(diào)動社會資金1600萬元,財政投入的杠桿效應(yīng)非常明顯。

        (二)擴大縣級政府的資源配置權(quán)限,允許縣級政府捆綁使用支農(nóng)專項資金,集中財力辦大事。

        新農(nóng)村建設(shè)所需資金,除了省財政、市縣財政堅決貫徹中央“三個不低于”規(guī)定、逐年增加投入外,還要通過各種渠道向社會籌集資金,形成政府主導(dǎo)、多元投入的局面。旬邑縣按照“渠道不亂,用途不變,捆綁使用,統(tǒng)一實施,確保效益”的原則,捆綁使用項目資金。將扶貧、水利、農(nóng)業(yè)、教育等各類支農(nóng)專項資金統(tǒng)籌安排,捆綁使用,向重點項目集中,向重點村集中,不撒胡椒面,發(fā)揮資金的聚合效用。旬邑縣集中財力辦大事情的經(jīng)驗,值得在其他縣市推廣。他們采取“五個一點”籌資辦法,在這個國家級貧困縣資金相對困難的環(huán)境下,最大可能地籌集到了新農(nóng)村建設(shè)資金。他們的經(jīng)驗應(yīng)該借鑒。

        (三)完善農(nóng)村融資、投資環(huán)境,使新農(nóng)村建設(shè)成為社會資本競相流入的“洼地”。

        韓國新農(nóng)村建設(shè)運動之所以搞得好,有一條重要經(jīng)驗就是大財團資本向農(nóng)村的滲透。韓國新農(nóng)村建設(shè)不單純是政府扶持推動的結(jié)果,更是企業(yè)介入的結(jié)果。我們也應(yīng)該以政府投資為引導(dǎo),大力吸引民營資本和外商資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,加速農(nóng)村現(xiàn)代化的進程。農(nóng)村中水、電、路、通信、市場體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不僅是新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù),也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必備條件,良好的融資投資環(huán)境是新農(nóng)村建設(shè)的動力之源。我們要下大力氣改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件,創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,以吸引更多的社會資金上山下鄉(xiāng)。 總之,新農(nóng)村建設(shè)中要特別重視投資環(huán)境建設(shè),市縣領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該盡量使自己管轄的農(nóng)村成為吸引外來資本的“洼地”。

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