田　春

備受矚目的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)終于在十屆全國人大常委會第二十三次會議上以155票贊成，1票反對，5票棄權(quán)的高額票數(shù)獲得通過。作為一部憲法性法律，《監(jiān)督法》條文的設(shè)立并沒有停留在抽象的理念層面上，而是具備了高度的可操作性。

《監(jiān)督法》從1986年六屆全國人大開始醞釀起草，2002年8月九屆人大二十九次常委會初次審議，2004年8月十屆人大十一次常委會再次審議，2006年8月27日十屆人大二十三次常委會最后通過，前后經(jīng)歷了長達(dá)20年的磨礪，這在我國立法史上是極為罕見的。其難點(diǎn)就在于監(jiān)督法的政治性很強(qiáng)，涉及到國家的政治制度和國家體制，監(jiān)督權(quán)的行使涉及到人大與“一府兩院”的關(guān)系，涉及到中央與地方的關(guān)系。人大與“一府兩院”的關(guān)系既要有監(jiān)督，又要有支持；既要依法監(jiān)督，又不代行行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。怎樣在處理好這些關(guān)系的同時又能充分發(fā)揮人大監(jiān)督的優(yōu)勢?這就對《監(jiān)督法》的可操作性提出了很高的要求。值得欣喜的是，我們看到新頒布的《監(jiān)督法》在這方面創(chuàng)造性地進(jìn)行了大量細(xì)致縝密的規(guī)定。

首先，《監(jiān)督法》實(shí)現(xiàn)了相關(guān)憲法性規(guī)定的具體化。《監(jiān)督法》創(chuàng)設(shè)了各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告制度，確立了對“一府兩院”實(shí)施憲法和法律情況的執(zhí)法檢查以及委托執(zhí)法檢查制度，建立了各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的公開制度等等。這些監(jiān)督制度或監(jiān)督方式并不完全是創(chuàng)新，在現(xiàn)行憲法、全國人大組織法、地方人大與地方政府組織法中，基本上都做出過相應(yīng)的原則性規(guī)定，絕大多數(shù)也在過去的實(shí)踐中得到過不同程度的運(yùn)用。遺憾的是，在《監(jiān)督法》誕生之前，由于缺少配套的法律性監(jiān)督程序，以及其他方面的原因，導(dǎo)致某些制度和方式流于形式，并沒有真正發(fā)揮出其本應(yīng)具備的監(jiān)督功效，從而影響了人大監(jiān)督的優(yōu)勢?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，法律的有效實(shí)施需要一系列配套措施進(jìn)行配合。現(xiàn)在，《監(jiān)督法》將這些監(jiān)督制度或監(jiān)督方式歸納起來，以憲法性法律的高度進(jìn)行了規(guī)范，明確了各級人大常委會各項(xiàng)監(jiān)督活動的啟動條件、啟動機(jī)構(gòu)或人員、相關(guān)問題處理的方式和時限以及最終處理，保證了各級人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在重大問題和重大事項(xiàng)上的決定權(quán)。這些條文實(shí)際上是在現(xiàn)行的憲法以及有關(guān)的組織法的框架內(nèi)，對各級人大常委會監(jiān)督“一府兩院”的制度，進(jìn)行了具體化、程序化的規(guī)定。

其次，《監(jiān)督法》從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，符合當(dāng)前國情。此次《監(jiān)督法》從目前我國各級人大的工作體制現(xiàn)狀出發(fā)，符合當(dāng)代中國的政治現(xiàn)實(shí)。例如，《監(jiān)督法》既強(qiáng)調(diào)了人大常委會聽取和審議“一府兩院”的專題工作報(bào)告，同時也規(guī)定：人大常委會要公布聽取和審議專題工作報(bào)告的年度計(jì)劃；正式聽取和審議專題工作報(bào)告之前，人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)還要將各方面對該項(xiàng)工作的意見匯總，交由被監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以便讓被監(jiān)督機(jī)構(gòu)提前準(zhǔn)備；“一府兩院”的專題工作報(bào)告在正式審議之前，還應(yīng)提前20日送給人大常委會有關(guān)機(jī)構(gòu)征求意見。從而給“一府兩院”修改自己的工作報(bào)告留下了更多的空間；人大常委會的審議意見交給被監(jiān)督機(jī)構(gòu)之后，被監(jiān)督機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)將研究處理情況交給人大常委會的有關(guān)機(jī)構(gòu)征求意見，然后再向人大常委會提出書面報(bào)告，等等。這類細(xì)節(jié)性規(guī)定，在整部法律條文中隨處可見，充分顯示了立法者并不是僅僅停留在理念層面，而是表現(xiàn)出對當(dāng)代政治現(xiàn)實(shí)的理解和尊重。通過這些技術(shù)性規(guī)范，無論是監(jiān)督機(jī)構(gòu)還是被監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都將置于一個有章可循的監(jiān)督過程之中。這樣既保障了《監(jiān)督法》的可行性，同時也有助于提高監(jiān)督過程的規(guī)范性、可預(yù)期性。另外，《監(jiān)督法》還從實(shí)際出發(fā)，授權(quán)各省市人大常委會根據(jù)《監(jiān)督法》和相關(guān)法律，結(jié)合本地具體情況制定實(shí)施辦法，這也是增強(qiáng)法律可操作性的一大舉措。

再次，《監(jiān)督法》從實(shí)質(zhì)上保障了國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)實(shí)生活中，用來調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范更多是規(guī)章以下的各種規(guī)范性文件，對于這些大量不屬于“法”的范疇的行為規(guī)范，往往因?yàn)閷彶樘撝枚霈F(xiàn)違法亂治現(xiàn)象。比如一些權(quán)力機(jī)關(guān)為了地方或是個人利益而超越了法定權(quán)限或是違法發(fā)布決議、決定和命令，擅自設(shè)立審批、收費(fèi)、罰款、處罰等等，嚴(yán)重?fù)p害老百姓合法利益，同時也阻礙了法治建設(shè)的順利發(fā)展。為此，監(jiān)督法在“規(guī)范性文件的備案審查”專章明確規(guī)定“縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當(dāng)決議、決定，有權(quán)撤銷本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。這個稱得上“釜底抽薪”的硬性規(guī)定從本質(zhì)上強(qiáng)化了各級人大行使監(jiān)督權(quán)的力量，使其有能力及時清理、過濾掉違法的規(guī)范性文件，從源頭上保障法治的純潔和統(tǒng)一。

胡錦濤總書記在談到《監(jiān)督法》的頒布時說：“法律的生命力在于實(shí)施?！边@句話可以說是言簡意賅，點(diǎn)到了問題的要害。再好的法律如果不具備可操作性，不能落到實(shí)處，都是一紙空文。毋庸諱言，《監(jiān)督法》要想真正落到實(shí)處并沒有那么簡單，在具體施行過程中同樣會面臨許多困難和問題，有待我們?nèi)ッ鎸涂朔?。對于一些社會、公眾普遍關(guān)心關(guān)注的問題，比如，政府工作中的“三農(nóng)”問題、教育問題、醫(yī)療改革、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會保障等等；比如“兩院”工作當(dāng)中的執(zhí)行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、司法不公等等，也不可能由于監(jiān)督法的頒布就能在短時間內(nèi)一一解決。

但是，我們有理由相信，由于《監(jiān)督法》突出了人大常委會監(jiān)督的工作特點(diǎn)和優(yōu)勢，注重監(jiān)督的針對性和實(shí)效性，具備了很強(qiáng)的規(guī)范性和可操作性，因此必將真正提高法治建設(shè)的力度，極大推動我國的社會主義民主政治的進(jìn)程，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。